地方高職院校畢業生就業政策執行分析及政策優化建議

關鍵詞：霍恩一米特模型；高職院校；畢業生就業；政策執行

中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4289 （2024）12-0003-07

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要實施就業優先戰略，促進高質量充分就業。隨著我國高等教育進入普及化發展階段，高職院校畢業生人數屢破新高，地方高職院校畢業生就業問題備受社會關注，為有效促進地方高職院校畢業生就業，中央及地方出臺了一系列促就業政策，但就業政策在執行過程中存在許多影響變量，致使地方高職院校就業政策執行效果不是很理想。政策目標轉化為政策現實取決于政策的有效執行，美國政策學者艾利森（Graham Allison）認為，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執行。因此，分析就業政策執行過程，探討制約地方高職院校畢業生就業政策執行的影響因素，在此基礎上提出針對性地優化建議，成為確保畢業生就業政策充分落實的關鍵。

霍恩一米特模型為研究就業政策執行提供了一個新的視角。筆者以霍恩一米特模型為理論分析框架，選取銅仁T職院為研究對象，從政策執行目標、政策資源、組織間溝通與執行活動、執行機構特性、系統環境、執行者價值取向六個方面深入剖析地方高職院校畢業生政策執行的影響因素，并提出針對性的優化建議，以期提升地方高職院校畢業生就業政策執行力，推動地方高職院校內涵式發展，更好地解決地方高職院校畢業生就業困境，從而實現高質量充分就業。

一、資料來源與分析框架

（一）資料來源

資料主要通過文獻研究、問卷調查、實地訪談等方式進行搜集。第一類資料來源于文獻研究，在中國知網上以“高職院校畢業生”“畢業生就業政策執行”“就業政策執行問題、困境、影響因素”作為“主題”進行檢索，對相關文獻進行初步分析后，得出高職院校畢業生就業政策執行效果的影響因素。同時，查閱中共中央辦公廳、國務院辦公廳，貴州省人民政府，銅仁市人民政府等官方門戶網站，梳理出部分高職院校畢業生就業政策文本（見表1）。

第二類資料來源于問卷調查，在文獻研究與政策梳理的基礎上設計調查問卷，選取銅仁T職院為調查對象，對2024屆畢業生進行隨機抽樣調查，共發放問卷900份，收回有效問卷858份，問卷有效率95.3%。問卷主要了解畢業生就業意向，對就業政策的了解度、認可度，以及對就業政策執行的滿意度。第三類資料來源于實地訪談，主要通過對銅仁市人社部門、教育部門、財政部門、銅仁T職院、用人單位進行訪談，了解地方高職院校畢業生就業情況、職能部門政策執行方式、政策執行者的價值取向、部門協作力度、執行效果評價與反饋以及執行過程中存在的困難等，最后基于霍恩一米特政策執行框架模型對各類資料進行梳理和總結。

（二）分析框架

1975年，美國學者霍恩（C.E.Van Hom）和米特（D.S.Meter）提出霍恩一米特系統模型。他們認為，在政策決定向政策效果轉變的過程中存在許多影響變量，既有系統本身因素，也包括系統環境因素，并將影響政策執行績效的重要因素歸為六個變量，分別是政策目標、政策資源、組織溝通與執行活動、執行機構特性、系統環境、政策執行者的價值取向。該模型先后經過各國學者的運用和修正，對政策執行效果的解釋有較強的普適性。它結合了公共行政理論和傳統政治學，以行政組織層級和自上而下指揮控制為核心，比較適用于自上而下的政治體制，目前已廣泛應用于健康監測、婚檢、家庭醫生簽約等各個領域。霍恩一米特系統模型（見圖1）為地方高職院校畢業生就業政策執行影響因素分析提供了理論分析框架，本文將運用此模型，從模型中影響政策執行的六個變量出發，系統分析地方高職院校畢業生就業政策執行的影響因素并進行歸納總結，最后，提出提升地方高職院校畢業生就業政策執行力的優化建議。

二、基于霍恩一米特模型的就業政策執行影響因素分析

根據霍恩一米特模型可知，地方高職院校畢業生就業政策執行的影響因素主要有六個方面：政策目標與標準、政策資源、組織間溝通與執行活動、執行機構特性、執行者價值取向和系統環境。結合該模型進行分析后，發現地方高職院校畢業生就業政策在實施過程中存在政策目標設定缺乏相關配套措施、地方財政經濟支持不足、政策執行者與目標群體缺乏有效溝通、政策執行機構協調性不夠、政策執行人員執行不深入、就業空間不足等影響因素。

（一）個別政策目標設定籠統，配套措施不夠完備

政策目標是指為解決公共問題而設定的采取一系列政策行為所達到的要求，是政策執行的目的。目前，在政策目標與標準方面，存在個別政策目標設定籠統、實施細則不清晰、配套措施不夠完備的情況。例如，高職院校畢業生創業引導扶持政策及相關措施尚未形成閉環，對大學生創業項目申報、經營實體注冊、扶持資金撥付、專利技術轉化等實施環節的標準設定存在不夠清晰的地方，導致有創業意向的高職院校學生創業積極性受挫，創業熱情不夠高。再例如，基層就業政策中，常使用“提倡”“鼓勵”等政策性號召的話語引導基層項目服務人員留在基層，但政策在實際執行過程中，由于編制少或崗位專業不對口等政策實施的不確定性問題，致使基層項目服務人員逆向轉移的風險增加。目前仍然缺乏更完備的配套措施，讓基層就業項目人員服務期滿后真正愿意、真正能夠扎根基層，而不是把基層當成暫時積累工作經驗便于享受政策優惠的緩兵之計和職業規劃的“跳板”。

（二）地區資源稟賦懸殊，欠發達地區經濟支持不足

政策資源，即政策執行過程中能調配的各種社會資源，如人力資源、信息資源、財政支持等。政策實施離不開財政資源的支撐，由于地方區域性發展差異化明顯，各地在就業政策執行過程中統籌的財政資源懸殊較大，我國欠發達地區資源稟賦不具優勢，經濟條件較落后，政策實施受各級地方財政實力的影響，地方政府迫于財政壓力往往選擇較為經濟、成本較低的執行方式實施相關就業政策，一定程度上影響了就業政策執行效果。例如，在擴大基層就業規模相關政策引導下，各級地方政府積極開發、拓展基層就業空間和穩定公共部門崗位，但迫于地方財政壓力、編制限制，難以支撐開發更多崗位，擴招效果不明顯。再例如，加大創業擔保貸款貼息力度全力支持重點群體創業就業的相關政策中提到“鼓勵地方加大支持力度，各地可適當放寬創業擔保貸款借款人條件、提高貸款額度上限，由此額外產生的貼息資金支出由地方財政承擔”。地方政府往往縛于財政壓力，在財稅措施的施惠力度上呈現出依托于區域經濟水平的差異化。

（三）組織間缺乏有效溝通，目標群體訴求和反饋被忽視

組織間的溝通與執行活動是政策執行者采取的與政策目標群體之間的互動，對政策執行效果起關鍵性的作用。目前，在組織間溝通與執行活動過程中，政策執行者與政策目標群體缺乏有效溝通，高職院校人才培養與地方就業市場需求未能充分有效銜接，人力資源在就業市場配置低效。例如，多家用人單位反映，學校專業設置與就業市場人才需求結構未能很好銜接，存在趨同現象，具有特色性的專業較少，校企貫通融合培養深度不夠，招聘的高職院校畢業生不熟悉當前行業操作標準、專業知識儲備不夠、崗位勝任力不足，入職前仍需花費大量時間進行崗前培訓，費時費力。這一定程度上說明，地方高職院校人才培養未能完全緊跟地方產業發展的人才需要。執行活動過程中若不注重傾聽政策目標群體的訴求和反饋，改進方式方法，同樣會導致政策落實出現偏差。例如，當問及銅仁T職院畢業生對于所接受的就業指導對幫助自身就業創業的效果時，有17.37%的人認為非常好，60.26%的人認為一般，19%的人表示不清楚，3.38%的人認為不好；對于建議從哪些方面加強就業指導與創新創業教育，57.58%的人選擇“加大開設創新創業的課程力度”，55.59%的人選擇“增強職業生涯規劃與就業指導課程教師的專業性”，55.13%的人選擇“加大創新創業基地建設”，55.01%的人選擇“提供更專業的創業咨詢指導服務”，29.95%的人選擇“其他”。以上回答反映出銅仁T職院忽略了學生的個性化需求和訴求，導致學生對所接受的就業指導服務滿意度不高。

（四）執行機構聯動協同不夠，難以形成政策合力

政策執行機構特性表現為機構的科學設置和權力劃分，執行機構作為政策實施的載體，其特性一定程度上也會影響政策的有效執行。在執行機構特性方面，政府職能部門在促進高職院校畢業生就業政策執行過程中，存在管理“部門化”的問題，由于推進就業政策執行工作涉及較多的職能部門，多部門管理不可避免導致協調性、銜接度不夠，各職能部門因受不同的政策執行目標群體的利益影響，在政策執行過程中難以形成政策合力，降低了政策執行效率，導致執行效果不佳。例如，教育部門往往用顯性且直觀的就業率數據作為地方高職院校就業政策執行效果的評價，缺少詳盡的短期量化評價標準，導致高職院校在開展就業指導和創新創業教育工作時缺乏緊迫感和推動力；人社部門在就業政策執行過程中，需對接不同的利益主體，存在無法平衡好各個主體利益導致服務不夠細致的情況，各大招聘會雖然如火如荼、聲勢浩大，但雙選會簽約率仍然不理想；“訪企拓崗”專項行動中也存在訪企容易、拓崗難的情況。

（五）政策執行者責任意識不強，政策執行不夠深入

政策執行者價值取向理解為執行人員的基本立場和執行能力，表現為工作素質、工作態度、工作方法，以及對政策的認知程度和實施力度。政策往往具有多重或多元的目標體系，這對政策執行者的能力提出了更高的要求，如何平衡好各目標群體的利益，化解社會矛盾，進而設計出人性化的政策措施并積極執行，是新形勢下對政策執行者價值取向的新考驗。當問及學生對銅仁市高職院校畢業生就業政策內容的了解程度時，20.86%的受訪者表示“不了解”或“很不了解”，在深入了解程度方面，只有12.12%的受訪者表示“很了解”。這反映了銅仁T職院畢業生對于就業政策雖有一定的認知，但了解比較片面、膚淺。當問及對銅仁市高職院校畢業生就業政策宣傳滿意度時，選擇滿意（包括“滿意”和“很滿意”）的比例僅為37.41%?？梢?，銅仁T職院畢業生對就業政策的響應度、認知度及滿意度不是很高，政策執行者重視程度不高，政策執行不夠深入，缺乏有效性。

（六）地方就業空間釋放不足，人力資源配置效率不高

系統環境通常是指政治、經濟、文化、社會環境等。目前，高職院校畢業生就業政策執行在系統環境方面有以下影響因素。一是地方就業崗位吸納能力有限。我國勞動力市場的分割主要體現在城鄉兩區域勞動力的分割，畢業生更愿意到工作條件較好的城市區域就業。銅仁市產業發展水平不均衡，大規模企業數量不多，吸納能力不強，小規模企業用工需求也不大，職業發展前景不佳，區域內供需結構性矛盾突出，提供的崗位專業匹配度不高，畢業生求職選擇面窄，薪酬待遇普遍偏低，地方吸引力不足導致人才外流。二是市場經濟對人才資源的配置效率不高。部分用人單位過分看重學歷，對高職院校畢業生的包容度低。例如，公務員招考和事業單位招聘考試大多限制本科及以上學歷報考，大多數企業不考慮把管理培訓生這種具備職業發展前途的職位納入高職院校校園招聘會上。公眾對職業教育的認知偏差導致高職院校畢業生就業空間被擠壓，就業市場存在隱形歧視。

三、促進地方高職院校畢業生就業政策執行的優化建議

就業政策價值的體現和目標的實現離不開就業政策的有效執行。根據霍恩一米特模型，要減少地方高職院校畢業生就業政策執行中的阻礙，應從政策執行的六個影響因素著手，促進地方高職院校畢業生就業政策執行。

（一）細化政策目標，完善就業政策配套措施

地方高職院校畢業生就業政策的目標是為了更好促進高質量充分就業，為實現好這一目標，一方面，地方政府在制定就業政策時，要結合區域經濟發展形勢及本地職業教育發展現狀，平衡好用人單位與畢業生群體的利益關系，促使政策目標向政策效果的轉變。一是結合地方實際，建立良好的風險投資機制，完善創新創業就業政策配套措施，引導高職院校畢業生創新創業。各級政府雖然出臺了一些高職院校畢業生創業貸款政策，但由于種種原因，使這項政策很難落到實處，各級政府需下大力氣建立良好的風險投資機制，積極探索利用專利、技術、知識、信用等擔保的融資渠道，真正解決高職院校畢業生創業資金難題；同時，完善創新創業就業政策配套措施，制定明確的標準和實施細則，涵蓋大學生創業各實施環節，確保項目申報、經營實體注冊、扶持資金撥付、專利技術轉化等各階段有章可循；二是基層就業政策需綜合考慮地區適應性和人才的素質能力等要求，對基層就業政策目標進行細化和分解，針對基層就業項目服務人員，設計更科學的職業發展路徑和更加合理的崗位流動制度，將服務期、違約金等頗受關注的內容納入其中，減輕基層就業項目人員的后顧之憂；另一方面，充分發揮政策育人的價值導向，通過教育本身引導高職院校畢業生創新創業和基層就業，培育高職院校畢業生發揚甘于奉獻、吃苦耐勞的精神，尤其要從思想上關心、從政治上愛護、從工作上扶持、從生活上幫助基層就業和自主創業的學生。

（二）合理調配政策資源，加大地方財政資金扶持

政策資源作為政策執行最強有力的支撐，對于促進政策的有效執行十分關鍵。面對地區資源稟賦懸殊，地方財政經濟支持不足，可從以下兩方面做出努力。一方面，合理配置政策資源，提供資金兜底扶持。地區間政府依托自身經濟發展情況對就業政策的二次詮釋也是基于資源調配和利用基礎上各政府主體競爭與合作的過程，就業政策制定要充分考慮地方資源的差異性，避免因政策彈性不足導致的難以適應復雜情形的狀況出現。在實施拓展基層就業規模相關政策時，給予欠發達地區基本的資金兜底扶持，保障各級地方政府公共部門崗位穩定和就業崗位拓展開發需求，挖掘適合地方職教學生的就業崗位，吸納更多畢業生本地就業。另一方面，提供資源幫扶，加大資金扶持力度。呼吁中央政府為落后地區提供資源幫扶，通過就業政策對財稅資源和人力資源進行合理的再分配，為欠發達地區提供資源幫扶，促進區域間協調發展、良性競爭，加大資金扶持力度，促使各地在財稅措施的施惠力度上盡可能趨于一致，甚至向欠發達地區傾斜。

（三）加強供需兩端組織溝通，引入政策執行評估反饋機制

組織溝通及執行活動作為政策執行的重要環節之一，關系到政策執行過程的有效實施。因此，具體可從加強供需兩端組織溝通，引入政策執行評估反饋機制兩方面著手，共同提升政策執行力。一方面，全面統籌協調就業市場人才需求，各高職院校要加強與用人單位的聯系和交流，密切關注產業發展方向，瞄準就業市場發展新動向，根據社會產業結構變化和人才市場需求預警調整專業設置及調控專業招生規模；深入開展書記院長“訪企拓崗”專項行動，積極奔赴促成省內外、周邊地區就業市場開拓和崗位資源挖掘工作，促進人才鏈與產業鏈深度融合；堅持德技并修、育訓并重，建立產教融合共同體，通過建設產業學院和落實“1+X”證書試點等途徑，在人才培養方案中融入職業技能等級標準，實施職業技能等級證書課程學分置換制，有效地促進書證融通，以提高學生的職業適應力和崗位遷移能力，提高人才培育質量，培養符合產業發展需求的適用性人才，最大程度消除用人單位的顧慮，推動高職院校內涵式發展，提升職業教育服務地方區域經濟發展的能力。另一方面，敢于傾聽政策目標群體的合理需求和訴求，適時引入政策執行評估和反饋機制。充分關注畢業生的訴求，把就業指導教育課堂帶到企業中去，把企業精英人才引入就業指導課程教師隊伍中來，為其提供更具針對性、更加多元化、更顯專業度、更有實效性的就業指導服務和創新創業幫助，滿足學生個性化、多樣化的就業指導需求；同時，建立政策執行評估和反饋機制，打通政策目標群體充分表達訴求的渠道，為高職院校畢業生更充分享受就業政策增添一道權益保障。

（四）加強部門協作和校企合作，形成政策實施強大合力

通過分析政策執行在執行機構特性方面的影響發現，執行機構間協作力度不夠，存在管理“部門化”的問題。因此，地方政府要有效整合社會資源，重視就業政策效果轉化，兼顧政策執行過程指導和監督，牽頭制定部門聯席會議制度，定期對各職能部門的政策執行情況進行研判，促進各職能部門協同聯動，形成政策合力。一方面，地方政府要加大引進或外聯大型企業力度，促進校企協同融合發展，多渠道搜集專業對口崗位，加大“訂單班”開設定向就業合作力度，拓展地方就業空間。另一方面，地方高職院校要強化實習實訓基地建設，提高學生核心競爭力。增大對實習（訓）基地建設上的投入，擴大校內實習（訓）基地建設，實行工學結合、頂崗實習等職業教育模式，把“工廠”搬進學校，讓教學置身于工廠，建設一批能夠充分體現區域特色的門類齊全、水平較高、優質資源共享的實習（訓）基地，提高畢業生核心競爭力，同時，邀請行業、企業專家對專業設置和建設方面給予指導，依據產業變化和技術進步每年對高職院校的人才培養進行改革，優化課程體系；與“雙元制”“訂單班”等合作企業共同開發課程，提高人才培養針對性。

（五）增強政策執行者責任意識，確保政策落實走深走實

地方高職院校就業政策執行過程離不開政策執行者的積極參與，他們的職業認同、責任意識、服務能力都關系到政策的有效落實。為確保就業政策的充分有效執行，一方面，就業政策執行職能部門要加大對政策執行者的培訓力度，堅持增強責任意識和提升服務能力兩手抓。明確政策執行者崗位職責，制定地方高職院校學生就業政策宣傳計劃，增加政策進企業、進校園、進班級宣傳的頻率，借助“互聯網+”平臺，采取學生喜聞樂見的方式進行就業政策宣傳和就業指導服務工作。例如，通過創建抖音短視頻賬號進行就業政策宣傳、就業政策法規解讀、市場介紹、求職指導、崗位推介等。另一方面，就業政策執行職能部門要加大對政策執行者的監督力度。定期對政策宣傳的效果進行測評，將測評結果納入績效考核，通過不斷反饋改進的方式做實做細就業政策宣傳工作，切實提升高職院校畢業生對就業政策的認可度、知曉率和滿意度。

（六）拓寬地方就業空間，營造良好就業環境

地方高職院校畢業生就業政策執行需要良好的社會氛圍和系統環境支持，因此，如何營造良好的政策執行環境尤為重要。一方面，加大就業崗位拓展力度，切實做好就業引導。充分挖掘各領域的就業潛力，鼓勵各類型企業吸納高職院校畢業生就業，倡導國企和大型企業擔起更多社會責任，提供更多就業崗位，增加基層就業項目的吸納容量，鼓勵更多高職院校畢業生赴基層就業，服務社會，實現自我價值。對招用畢業年度高職院校畢業生的企業進行積極引導與大力扶持。高職院校在關注學生個人就業價值取向的塑造和引導時，既要著眼于就業指導與服務，更要關注學生自身主觀能動性的發揮。另一方面，充分發揮主流媒體以及網絡自媒體的作用，加大對技能型人才杰出貢獻事跡的宣傳力度，表彰一部分貢獻突出的能工巧匠、大國工匠，鼓勵更多高職院校畢業生走技能報國之路，撕掉學歷標簽、破除就業歧視，培養更多為地方經濟發展貢獻力量的技能型人才和適用性人才，營造良好就業環境和氛圍，為政策執行塑造良好的政策生態，促進就業公平。