《立法法》視域下區域協同立法實踐與路徑優化探析

區域協同立法是提升區域整體競爭力，推進區域協同發展的重要方式。國內各省市在協同立法方面展開了各種不同形式的合作探索，但仍面臨區域合作深度不夠、資源未連通共享、立法內容相近等影響區域經濟社會發展的問題。建構協同立法長效機制，用好《立法法》關于地方協同立法權限規定，推進地方區域協調立法是實現經濟社會和法制協同發展的有效路徑。

區域協調發展戰略的實現離不開相應的制度保障，區域協同立法是落實區域協調發展戰略的重要制度路徑，隨著《立法法》和《地方政府組織法》修改賦予地方協同立法權，區域協同一體化發展趨勢不斷深化，為法治建設與區域協同發展提供了良好的制度性保障。我國各省市在區域協同立法方面已經邁出了堅實的步伐，建立區域協調發展的基礎性規則，共同推進區域協同高質量協同發展。

當前國內各區域協同立法實踐

在深度融入共建“一帶一路”國家區域發展戰略中，各省市區域內地方立法機關通過協同方式共建特色區域發展新格局，積極打造共性制度需求和“量身定制”的個性化制度。從實踐來看，區域協同過程中與各主體方相互協作，保障和推動區域相關主體資源、公共服務要素優化配置，京津冀、長三角、大灣區等區域協同主體展開了不同形式的協同合作探索。如針對關于機動車條例的區域協同立法，京津冀三省市同步起草、修改，通過及實施，促成了我國首部關于區域污染防治內容的協同立法，在我國生態保護協同區域立法研究方面具有標志性意義。不僅在生態環境建設方面，從交通一體化到產業升級轉移到公共服務領域，三省市不斷加強協同立法，立法機關在法規起草階段提出建議，相互討論，逐步建立起人大常委會、專門委員會、法制工作機構等多層級立法主體的工作協同機制，京津冀協同發展領域不斷擴大。長三角區域協同發展經歷了從理論到實踐的跨越。2014年江蘇、浙江、安徽以建立“三省一市法制工作機構聯席會議”為基礎，召開長江三角區域大氣污染防治立法協作論證會，形成符合各地區的立法文件，共同審議通過后，在各自的行政區域內實行。2021年三省人大常委會通過了《長江流域漁業禁亂捕漁業工作落實的相關決定》，三省分別明確總體要求，建立禁捕領域重大協調事項，統籌協調處理機制，定期集中聽取有關禁捕情況專項匯報，解決重點難點問題，更好地發揮政府的協同引領作用，協同立法領域由環境、交通向能源、科技等方向產業擴展，長三角區域一體化進入全面深化階段。湖南省自《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確區域協同立法的法律地位以來積極行動，探索建立了一系列協同立法機制。如《長株潭三市人大法制工作機構聯系辦法》的出臺，為三市協同立法提供了制度保障。三市協同立法項目庫的建立，也為湖南未來協同立法工作指明了方向；湖南還與湖北、江西兩省建立協同發展工作機制，在跨省協同立法方面也取得了新突破。如萍鄉市與株洲市在萍水河——淥水流域協同保護方面的立法實踐，開創了跨省設區市法規文本相同的先河，為其他地區提供了可借鑒的經驗。

《立法法》對于設區的市立法權限的擴大，適應了地方創新治理需要，體現了地方主體運用協同立法權參與社會治理的創新精神，在產業互補、創新融合、生態修復、交通網絡、政務共享等重點領域不斷推進合作，出臺行動計劃，提升區域合作協同對接取得積極成效。這些協同立法舉措是各省市實現“國家區域協同發展戰略”推動區域高質量發展方面的具體實踐，在協調區域經濟社會統籌發展、創新立法形式、促進立法資源整合上有力證明了協同立法、法治保障與高質量發展的重要意義。總體來看，我國各區域協同省市之間立法協同度逐步上升，協同范圍由生態環保、民生、逐漸進入到交通、產業發展、營商環境、科技創新等領域，逐步推進協同城市地方性法規、政府規章和規范性文件方面標準協同、監管協同、共同治理，為區域一體化高質量發展提供重要制度支撐和法治保障。

當前區域協同立法面臨的困境與挑戰

（一）協同立法標準和依據不明確導致協同立法過程中出現分歧

各區域省市為實現區域協同一體化高質量發展進行了有力的引領探索實踐和制度支撐，但隨著實踐的深入，在實現“國家區域協同發展戰略”的重大課題下，區域協同立法仍然面臨著諸多挑戰與困境，如立法事項范圍界定不清、協同機制尚不健全、立法內容相似趨同，立法資源未共享等問題。首先，在實際操作中，哪些事項適合開展協同立法？應當納入協同立法的范疇？哪些事項應由各地單獨立法？這些問題尚未形成統一認識，缺乏明確界定。缺乏明確的標準和依據，導致不同地方、不同部門在協同立法過程中常常出現分歧和爭議，難以形成統一的認識和行動，缺乏必要的協調和配合。協同立法事項的范圍界定卻常常顯得模糊不清，這不僅給立法實踐帶來了諸多困擾，使得協同立法事項的范圍難以及時得到明確和界定，[1]也影響了法律體系的統一性和權威性。例如，在垃圾分類標準、道路運輸車輛收費等領域，是否需要進行協同立法仍存在爭議。

（二）協同立法地方立法特色不明顯，立法內容相似趨同導致法律責任差異大

地方立法特色是地方立法的重要價值所在。由于各地經濟社會發展水平、歷史文化傳統、民族風俗習慣等存在差異，地方立法特色在協同立法的框架下顯得愈發不明顯，這在一定程度上影響了地方立法的獨特性和實效性。如在地方立法權規制較多的生態文明建設方面，各城市對文明衛生、大氣污染、村民房屋建設等立法內容設定基本趨同，但是法律責任不同，處罰區間差異大，類似的市場規則和監管制度差異影響行業跨區發展，形成新的市場壁壘，讓行政相對人產生對法規的適應混亂，立法資源重復浪費。一些地方立法機構為了追求立法效率，往往傾向于借鑒或照搬其他地區的立法成果。這種做法雖然在一定程度上節省了立法成本和時間，但卻導致了立法內容的同質化現象嚴重。許多地方立法在條款設置、制度設計等方面都大同小異，缺乏鮮明的地域特色和針對性。

（三）協同機制尚不健全影響地區融合協同治理的實現

在協同立法過程中，各參與方之間協同數據標準、工作方式、責任劃分等問題影響協同治理效率。在復雜多變的任務環境中，往往難以明確各自的職責范圍與責任邊界，導致工作重疊、推諉扯皮等現象頻發，這不僅浪費了寶貴的時間與資源，還影響協作氛圍。立法活動需要投入大量的資金用于調研、論證、起草、審議等各個環節，然而由于財政收入不平衡，立法資源分配不均的問題也日益凸顯。一些地區在立法過程中往往面臨人才短缺、資金不足等困難，立法工作往往只能停留在表面，未能深入研究和解決實際問題，難以有效參與區域協同立法。影響地方政府之間、地方立法機構之間與地方執法監管部門之間的協同治理。

（四）科技創新競爭影響區域科技協同立法發展

科技快速發展也帶來了一系列法律空白和監管難題，湖南在打造具有核心競爭力的科創高地使命任務中面臨如何更好保護和調動創新主體積極性、釋放創新活力的問題。融入區域協同科技創新發展既需要發揮協同立法在科技創新、改革、發展、轉化、保護等方面的基礎保障作用，也需要關注如何保障資金、數據、技術、利益的共同投入、轉讓、共享、分配等創新共同體權益，關注人工智能、數據安全、隱私保護等問題可能帶來的風險和挑戰，傳統的法律體系往往難以適應新技術的發展速度，導致在數據安全、隱私保護、知識產權等方面存在諸多漏洞，加強與各區域相關主體科技創新協同立法的制定和完善工作，推動促進科技創新要素自由流動，[2]以促進“產業”和“創新鏈”深度融合是湖南科技協同立法需面臨的挑戰。

《立法法》視域下區域協同立法的路徑優化

區域協同立法正逐步成為推動地方治理現代化、促進區域一體化協同發展的重要手段。面對當前存在的困境與挑戰，各地方立法主體要用足用好《立法法》關于設區的市協同立法事項上行使立法權限的規定，充分發揮地方性法規的補充性、實施性、探索性功能，進一步推動制定出臺有效管用的地方性法規。優化協同機制，優化立法資源配置，為區域高質量發展提供有力的法治保障。

（一）以問題為導向，深化區域協同立法重要性認識

實施區域一體化發展戰略，其目的是有效整合區域內的各種資源，發揮區域優勢、釋放潛力，在區域發展上形成合力深度，促進區域內要素的合理流動充分融入國家區域協調發展戰略。如湖南位于多個全國性經濟帶與都市圈間的重要節點，作為東部沿海和中西部地區過渡帶，具有長江經濟帶和沿海經濟帶結合部的區位優勢，是連接珠三角、長三角等經濟發達地區的重要經濟交通要道，獨特的區位位置對湖南而言是提升中部地區高質量發展和支撐長江經濟帶城市群產業同興互補的重要推動力。各區域省市應立足區域實際，“以問題為導向，強化一帶一部”區位優勢，提高全社會對區域協同立法的認知度和參與度，凝聚社會智慧和力量，推動區域協同立法工作，促進區域協調發展戰略向更高方向發展，增強區域法制的內在協調和統一性，從而進一步促進區域內部資源的優化配置與高效共享，共同應對區域內面臨的各項挑戰，促推成為國家高質量發展的示范并發揮其區域帶動效應。

（二）實踐中共同探索，構建區域協同互信治理機制

建立平等互信交流機制是區域成員開展協同立法的基礎。各立法主體在形成立法共識與推動發展過程中，必須以構建穩定信任的溝通基礎為前提，通過開放協商，充分交流各方觀點，達成相近或一致的意見。堅持在實踐中共同探索的路徑，緩解合作方對協同風險不確定性的顧慮，采用信息共享與溝通交流優化立法成本。信任機制的建立有助于提升區域內各立法主體的協作意愿和共識，強化“區域共同體”的身份認同，從而減少因互信不足而導致的資源浪費現象。為實現信任機制的健全與完善，區域內各方需深化協同意識，共同構建“協同互信治理機制”。讓各合作方深刻認識到區域整體利益與個體利益的緊密聯系，實現治理效能的提升，在應對跨區域公共危機時，整合多元價值治理理念，實現整體性協同的目標。從源頭治理出發，再到綜合治理、系統治理，注重整體性和完整性，統籌協調、共同協商，明確具體協調機制和日常工作機制，推動構建跨區域聯合執法機制，協同監管、聯合執法、將問題擴展到治理協同全過程。

（三）推進區域協同立法，化解地方立法內容趨同問題

建議相關區域人大常委會及各市州人大加強研究，明確區域協同立法的事項范圍。可以通過制定相關指南或標準，對適合開展協同立法的事項進行界定和分類，為立法實踐提供指導。針對各相近區域在自然條件、文化、經濟等方面有許多相同或近似之處，在生態、產業、交通、文旅等地方立法重點領域可以考慮積極推進區域協同立法，適應區域協同發展的現實需要。以維護國家法治統一為前提，在協同立法中堅持和而不同、求同存異的原則，加強區域立法工作協商、協調、協作、協同工作，擱置分歧，形成相對統一和諧的區域法治環境，進而降低立法成本、減少立法沖突，立法資源重復浪費，[3]化解地方立法內容相同或近似，法律責任差異大等問題。如湖南與江西山水相連，在地理、歷史、人文有很多相似之處，自然風景、茶葉、陶瓷、紅色文化等，但兩省之間文化合作深度不夠，融合度不夠，相關文化保護、文旅產業等公共服務融合共建共享未建立，可考慮推動跨區域歷史文化保護協同立法，根據實際情況，倡導多種模式并行，可以由一方承擔主要起草工作，確定具有指導、示范意義的文本，其余各方予以緊密合作，確保文本完善。鼓勵聯合起草、協同修改的方式，各方共同參與，通過協商確定具備普遍指導意義的文本，并允許各地因地制宜對文本進行適當調整，亦可共同委托第三方機構進行起草，共同形成具備指導性的文本。強調資源共享的重要性，通過立法人才互補、立法程序同步、立法成果共享等模式，實現立法資源連通共享、有效轉化，確保協同立法事項范圍界定的公正性和客觀性。

（四）建立區域科技創新立法協作共享、協同推進目標

科技創新協同立法有助于提升湖南的科技創新能力和競爭力，通過立法手段，為科技創新提供有力的法律保障和制度支持，打造具有核心競爭力的科技創新高地提供堅實的法律保障。要貫徹落實黨中央關于科技創新決策部署，樹立立法大局觀，明確在中國特色科技創新法律法規體系中的定位。圍繞長株潭都市圈針對科技成果轉化進行先行立法，根據實際需要進行制度創新，一方面可以從規范科技創新行為、保護創新者的合法權益出發引導科技創新方向，促進科技與社會、經濟、環境的協調發展，更新立法理念：從關注科技自身發展轉向創新驅動全面發展，加強科技創新立法統籌協調，積極運用法律引導科技創新工作，確保科技創新活動在法治軌道上健康有序進行，[4]實現創新立法協作共享、協同推進的目標。

（五）建立協同立法長效機制，構建合作共贏法治新篇章

區域協同立法長效機制旨在通過建立完善的法律制度框架，確保區域內各地區在法律適用、政策執行上的協調一致，為區域經濟的繁榮穩定提供堅實的法治保障。在立法過程中需充分溝通、相互尊重、求同存異，共同推動立法成果的形成與實施。一是加強頂層設計，明確區域協同立法的總體目標和基本原則，為各地立法提供明確指導。二是建立健全立法協商機制，通過定期召開立法協調會議、建立信息共享平臺等方式，加強各地之間的溝通與合作。三是加大對立法能力弱勢地區的支持力度，通過提供培訓、資金等方面的幫助，提升其立法能力。四是完善立法監督機制，[5]建立健全立法后評估制度，及時對協同立法的實施效果進行評估和反饋，確保立法目標得以實現。

進一步完善區域協同立法長效機制，建立協商機制是關鍵，加強各部門、各地區之間的溝通協調，制定科學合理的立法規劃是保障，組織專業力量進行立法起草是基礎，而嚴格的審議通過和實施監督機制則是確保立法質量和執行效果的重要保障。區域協同立法的實踐路徑主要包括明確立法目標、建立協商機制、制定立法規劃、組織立法起草、審議通過及實施監督等環節。其中明確立法目標是前提，以長三角一體化發展示范區為例，該區域通過成立專門的立法協調機構，建立了常態化的立法協商機制，圍繞生態環境保護、交通基礎設施互聯互通、公共服務共建共享等領域，共同制定了一系列地方性法規。這些法規的實施，不僅有效推動了長三角區域的一體化進程，也為全國其他地區提供了可借鑒的經驗和模式。在全球化與區域一體化加速發展的時代，區域協同立法作為推動地方間合作、促進經濟社會協調發展的重要手段。

區域協同立法長效機制是構建區域命運共同體、推動區域經濟社會協調發展的重要基石。面對新時代區域一體化的挑戰與機遇，我們應當以更加開放的姿態、更加務實的行動，不斷探索和完善區域協同立法的實踐路徑，共同書寫區域協同立法的新篇章。

參考文獻

[1]程慶棟：《區域協同立法層級關系困境的疏解》，《法學》，2022（10）：13頁。

[2]譚剛平、譚艷軍、朱宇：《“宜荊荊恩”城市群區域協同立法的實踐思考》，《民族大家庭》，2022（6）：53-55頁。

[3]孫兵、郝壽義：《以合作組織創新推動京津冀協同發展》，《中國改革》，2014（5）：22-25+112頁。

[4]王萍：《用法治力量推動科技創新》，《中國人大》，2024（3）：18頁。

[5]姚澍崢：《地方立法主體擴容問題研究》，山東大學學位論文，2017。

作者簡介

丁佳中共益陽市委黨校副教授，研究方向為法理學、行政法學