脫貧攻堅：一種中國特色的大規模貧困治理方略

摘要：脫貧攻堅作為中國農村貧困地區所開展的重大專項任務，中國政治領導層在脫貧攻堅的頂層設計之中，以更高的政治目標、更大的社會責任來舉國動員；按照系統思維，縱向到底、橫向到邊來搭建貧困治理架構；以充分發揮先賦優勢，積極轉換潛在優勢，獲得前所未有的治理效能。在扶貧攻堅體制上，創新以政黨建設為引領、發揮駐村干部作用、強化對口幫扶所形成的結構優勢。在扶貧攻堅機制上，構建超常規的責任傳導機制，壓實脫貧攻堅各級責任；構建全新的技術治理機制，確保精準目標和管理的實現。最后總結了脫貧攻堅的時代價值和理論意蘊。

關鍵詞：脫貧攻堅；大規模貧困治理；舉國體制；精準扶貧

中圖分類號：D63"文獻標志碼：A"文章編號：1007-9092（2024）06-0015-010

一、從扶貧開發到脫貧攻堅

作為一個農業大國，長期以來中國的絕對貧困人口主要集中在農村地區。20世紀70年代中后期，農村貧困問題表現得十分突出。1982年在甘肅定西、河西和寧夏西海固地區實施“三西農業建設計劃”，開啟農村地區專項扶貧計劃。1986年，國務院成立“貧困地區經濟開發領導小組”作為國家專門的反貧困機構，提出以縣為單位確定國家的扶貧重點，即對集中連片的貧困人口重點區域劃出331個國家重點扶持貧困縣，由國家投入資金實行“開發式扶貧”，這標志著我國大規模貧困治理拉開了序幕。林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年回顧與前瞻》，《甘肅行政學院學報》，2008年第6期。

從1986年開始，近三十年的開發式扶貧解決了貧困程度輕、脫貧難度小的貧困人口的生計和發展問題。而剩余的都是貧困程度深、脫貧難度大的貧困人口問題。特別是“三區”“三州”深度貧困地區的貧困人口，“三區”指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區，“三州”指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州。到2019年年底，全國剩余551萬尚未脫貧人口中，一半以上分布在深度貧困地區，沒有摘帽的52個貧困縣基本集中在深度貧困地區。仍面臨著自然環境惡劣、基礎設施落后、地區經濟發展落差大、基本公共服務嚴重滯后等諸多問題，屬于最艱巨的“硬骨頭”任務，需要超常規的方法才能奏效。

2015年11月29日，中共中央、國務院發出《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》正式提出脫貧攻堅，即從2015年到2020年的短期內，旨在通過超常謀劃實現2020年現行標準下的貧困人口全部脫貧——解決生存貧困問題。隨后進入兩年的過渡期，實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。因此，脫貧攻堅是指在我國農村貧困地區所開展的扶貧開發進入到最關鍵時期，通過綜合施策、精準幫扶等措施，幫助貧困地區和貧困人口擺脫絕對貧困、實現全面小康的重大專項任務。

二、脫貧攻堅：具有中國特色的重大專項任務

貧困問題是一個世界性難題，也是世界各國所面臨的共同挑戰。回顧世界反貧困的歷史，以美國、印度和中國等為代表的世界大國，先后組織過大規模的貧困治理運動。

在20世紀50—60年代經濟發展的“黃金時期”，美國貧困問題被重新發現，1964年約翰遜（L.B.Johnson）總統提出“偉大社會”（GreatSociety）的施政方針，無條件“向貧困宣戰”（TheWaronPoverty），成為美國歷史上最大規模、最具影響的反貧困運動，也深刻影響了美國戰后的經濟和社會發展。在20世紀70年代，發展中國家的貧困問題也受到廣泛關注，印度和巴西先后采取“農村綜合發展計劃”“發展極”的反貧困戰略。從各國的反貧困歷史看，由于涉及經濟、政治、社會、文化、生態各領域，貧困治理實質上是對國家政治、經濟和社會的再動員、再組織，也是對經濟資源、社會力量的再集結、再重塑。作為國家治理現代化的重要組成部分，大規模貧困治理被視為對國家治理能力的“大考”。

在已有的研究中，我們曾把中國與美國、印度等大國的貧困治理運動進行比較，發現其在目標、對象、路徑、政策、資金投入、運行管理方面有許多的不同之處（見表1），三個大國的貧困治理運動都極具鮮明的特色。從2015年開始，中國舉全國之力在農村貧困地區所開展的脫貧攻堅，是中國反貧困乃至世界減貧史上的奇跡。林閩鋼、霍萱：《大國貧困治理的“中國經驗”——以中國、美國和印度比較為視角》，《社會保障評論》，2021年第1期。

近年來，多學科、多角度圍繞脫貧攻堅所延伸出來的國家貧困治理能力現代化的研究主題，取得了豐碩的研究成果。本文從公共管理視角，試圖通過梳理已有的研究成果來回答：中國政治領導層是如何通過脫貧攻堅的頂層設計來實現舉國動員，并有效轉化為貧困的治理能力？

三、脫貧攻堅舉國體制的頂層設計

作為一個農業大國，中國長期飽受生存貧困的挑戰，吃不飽、穿不暖的記憶在幾代人心中刻骨銘心。脫貧攻堅向世人彰顯大國解決生存貧困問題的國家意志和決心，在“打贏脫貧攻堅戰口號”下，強調這是“加快補齊全面建成小康社會中的這塊突出短板，決不讓一個地區、一個民族掉隊”《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，人民出版社2015年版，第3頁。。脫貧攻堅的目標和任務是以2020年底全面建成小康社會的目標來設定，“攻堅拔寨”的期限為5年，時間十分緊迫，脫貧攻堅的超常任務和超常時間之間構成“時間—任務悖論”。從任務執行視角來看，需要完成的任務越重，通常安排的時間應該越長。脫貧攻堅在任務執行上屬于“時間緊、任務重”，在較短時間內要求完成常規狀態下難以完成的任務。“時間—任務悖論”的提出和相關研究見張兆曙：《國家貧困治理的“總體—技術范式”——脫貧攻堅如何克服“時間—任務悖論”》，《浙江學刊》，2023年第3期。為此需要謀劃前所未有的舉國動員，定位于“采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力”《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，人民出版社2015年版，第4頁。，才有可能完成如此艱巨的任務。

堅持全國一盤棋、集中力量辦大事是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。舉國體制被認為具有超常的組織能力，適合應用于市場配置資源低效、關涉國家發展與國家安全的“急”“難”“重”領域。周文、李吉良：《新型舉國體制與中國式現代化》，《經濟問題探索》，2023年第6期。長期以來，由于在我國科研領域攻克技術難關時得到有效應用，新型舉國體制在科技自立自強中的地位和作用進一步確立。社會領域的舉國體制運用涉及面廣、影響大，目前還處在探索過程中，遠沒有定型。脫貧攻堅作為在社會領域舉國體制的成功運用，取決于中國政治領導層從三個方面進行頂層設計：

第一，以更高的政治目標、更大的社會責任來舉國動員。在《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中用“五個事關”，即“事關全面建成小康社會，事關人民福祉，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象”，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，人民出版社2015年版，第2頁。把脫貧攻堅上升到舉國同進退的高度。用三個“重大”，即“重大舉措、重大標志和重要途徑”來闡述，“打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，是體現中國特色社會主義制度優越性的重要標志，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑”，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，人民出版社2015年版，第2頁。表現出中國政治領導層強烈的使命擔當意識，將黨的主張上升為國家意志。同時，通過反復釋放政治信號逐漸鞏固和強化全國上下的意愿共識，傾注巨大的政治注意力和政策注意力于脫貧攻堅，將其擺在治國理政的突出位置和優先議程，這更是以高位推動的方式表達了黨中央徹底打贏這場戰役的戰略意志和政治決心。謝宜澤、胡鞍鋼：《意愿·目標·能力——論新型舉國體制的實踐前提》，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版），2023年第5期。

第二，按照系統思維，縱向到底、橫向到邊來搭建貧困治理架構。中國是一個人口大國，各地區在經濟社會條件方面差異巨大，在全國范圍開展脫貧攻堅戰，“用兵之道，先定其謀，然后乃施其事”（諸葛亮：《便宜十六策》）。以系統思維謀全局、以改革思維求突破，中國政治領導層決策思維決定了脫貧攻堅戰頂層設計的完備性。一是在組織領導上，發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，執行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓。二是在社會合力上，通過強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，構建了全員、全過程、全要素，跨部門、跨行業、跨區域的整體性治理結構。

第三，充分發揮先賦優勢，積極轉換潛在優勢。黨的領導是中國最大的體制優勢，這一先賦優勢有利于黨在脫貧攻堅中把握大局大勢、抓住主要矛盾和推進改革創新，是形成貧困治理中重大突破和重大發展的關鍵。駐村干部幫扶、東西部協作等許多潛在優勢，通過與脫貧攻堅的運行和管理結合起來轉化為結構優勢，從而全面提升脫貧攻堅的治理效能。

四、脫貧攻堅的體制創新與結構優勢

（一）以政黨建設為引領，創新脫貧攻堅的主導體制

從世界范圍來看，以改善人類生存境況為目標的社會工程廣泛存在于世界各國的現代化進程之中，政治學家斯科特之問“那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的”，尤其引人深思。在斯科特看來，我們很難把握為什么那么多國家試圖改變人類狀態的項目卻只帶來了悲劇式的結果。詹姆斯·C.斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，王曉毅譯，社會科學文獻出版社2012年版，第4頁。

區別于國家主導的社會工程，脫貧攻堅是政黨建設驅動的社會工程。在當代中國的國家建設進程中，政黨是貫通國家與社會的主導性橋梁，政黨建設鏈接國家與社會是基本模式，后發國家中的政黨建設早于國家建設，由此形成以政黨建設驅動國家建設的路徑，見景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，《探索與爭鳴》，2019年第8期。脫貧攻堅即為這一模式的典型體現。

脫貧攻堅的頂層設計本質上是以政黨建設為引領推動貧困治理。黨建與脫貧相互促進，黨建是脫貧的組織基礎，脫貧是黨建的任務抓手。脫貧攻堅由過去的行政主導式開發扶貧轉換為政黨主導式的脫貧攻堅，徐明強、許漢澤：《新耦合治理：精準扶貧與基層黨建的雙重推進》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版），2018年第3期。由此形成貧困治理結構的新優勢：

第一，脫貧攻堅以高規格的政治動員加強黨對政府的集中統一領導，用“五級書記抓扶貧”自上而下地開展政治動員，為各級黨政機構確立目標，以政黨主體性激發國家自主性。政黨確立貧困治理目標并動員政府創新執行，以政黨統領行政，國家權力進入農村基層，重塑農村基層治理結構，形成強有力的脫貧攻堅“戰斗堡壘”。穆軍全、趙延安：《動員邏輯與科層邏輯的互構：干部駐村機制的變遷審思》，《寧夏社會科學》，2022年第4期。

第二，政黨建設強有力回應行政化推動的困境。政黨動員脫貧攻堅并未如斯科特所預期的那樣導致國家與社會之間的緊張關系，反而有效地激發農村貧困治理的多樣化機制。張競銜、孟天廣：《鏈接國家與農民：政黨建設、行政嵌入與基層選舉——基于脫貧攻堅的實證研究》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2024年第3期。作為政黨建設驅動的社會工程，脫貧攻堅發揚群眾路線，調動貧困地區和貧困人口的積極性，注重激發貧困地區和貧困群眾脫貧致富的內在活力，把扶智、扶志結合起來，形成全民參與的貧困治理新格局。

第三，政黨建設引領超越運動治理。三十多年以來，農村社會治理中很少有一項治理專項任務能夠引發如此高規格、長時段以及全國范圍內的普遍關注。在脫貧攻堅中，自上而下成立的是各級黨組織領導下的“指揮部”，以戰時最高動員狀態來開展貧困治理，并用“戰時”色彩的政策話語來描述脫貧攻堅的工作任務和執行政策過程，這在其他基層工作中實屬罕見。2017年7月我們在貴州黔西南州進行脫貧攻堅調查中，見證鄉鎮按照指揮、作戰、督戰“三大體系”，列出脫貧攻堅時間表、路線圖，實行掛圖作戰，感受到“戰時”的氛圍。在這個意義上，脫貧攻堅被認為是運動式治理的2.0版——攻堅治理模式。徐明強、許漢澤：《運動其外與常規其內：“指揮部”和基層政府的攻堅治理模式》，《公共管理學報》，2019年第2期。高位推進“五級書記”掛帥抓貧困治理，動員了地方所有部門都參與到脫貧攻堅工作之中，這使脫貧攻堅具有不同于運動式治理所凸顯的糾偏和非制度性特征，組織建設是對“運動式治理”可能導致的問題的回應，同時也避免了通常在政治壓力下容易產生的“上有政策、下有對策”“走過場”等形式主義現象。符平、盧飛：《制度優勢與治理效能：脫貧攻堅的組織動員》，《社會學研究》，2021年第3期。

（二）發揮駐村干部的獨特作用，打通扶貧攻堅的體制堵點

復雜情境下的貧困治理有賴于執行有力的科層組織體系，特別是對中國這樣大規模的貧困治理而言，“上面千條線下面一根針”，農村基層能否有效響應，是破解貧困治理“最后一公里”的關鍵。為此，選派扶貧工作隊，將潛在優勢通過駐村干部幫扶制度發揮出來，成為脫貧攻堅制度安排的著力點。

駐（包）村干部的形式由來已久，在新中國成立之初，安排黨員和干部到農村開展工作就已制度化，之后黨和政府也以“包村干部”和“指導員”等方式落實國家政策舉措。徐勇：《“行政下鄉”：動員、任務與命令——現代國家向鄉土社會滲透的行政機制》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2007年第5期。駐村干部制度通過上級抽調黨政干部到農村開展特定的目標和任務，旨在確保國家治理和基層治理的有效銜接，它既保留了黨聯系群眾、走進群眾的傳統，又合理地利用了科層制中資源向上分配的邏輯。余練：《制度設置、權責分配與運行邏輯：對當前兩類駐村干部制度的比較》，《中國農業大學學報》（社會科學版），2021年第4期。在實踐中，駐村干部制度在加強基層組織建設、維護基層社會秩序、推動鄉村經濟發展等方面起到了重要的作用，是一項具有中國特色的制度安排。

在脫貧攻堅中，駐村干部是將國家意志有效輸入到農村基層政治系統內部的有效途徑；同時，駐村干部通過關系性嵌入來協調自身同當地政府、村干部以及村民之間的互動關系，形成了貧困治理結構的新優勢：

第一，駐村干部帶著貧困治理的有關資源隨治理重心一同下沉，運用自身所擁有的體制內外資源為脫貧攻堅帶來更多的增量資源，特別是對于貧困和落后的鄉村，駐村干部以更具柔性、更具滲透性的方式嵌入，這種“嵌入式治理”引導貧困治理方向和重點，是破解農村基層能力不足的“妙方”。由于派出單位行政等級、政策支持和經濟實力的不同，駐村干部對貧困治理的影響會存在差異。如選派的駐村干部來自同一單位，他們目標大體一致，還可形成“接棒治理”。張洪新：《駐村幫扶“接棒治理”的邏輯與歸宿——基于豫南L行政村的田野調查》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版），2020年第4期。

第二，駐村干部的作用是將國家權力嵌入貧困治理中，并形成政府與社會互動的“中介”。在農村發展過程中，駐村干部能夠參與資金引入、產業規劃、技術支持等環節，進而推動產業項目落地，帶領村民脫貧致富，這不僅有助于增進政社互動，還能推進農村資源的再分配；同時，駐村干部通過“增能”與“賦權”相結合的方式培育“村落共同體”意識，還可全面增強村民參與脫貧致富的能力。

第三，在基層干部力量下沉進程中，駐村干部與村干部決策共商、落實同抓、責任共擔的制度安排巧妙處理著國家政權與自治組織的關系，顯著增強了基層組織力量，并且，駐村干部在農村貧困治理需要下主動介入或退出的制度安排，具有非常強的制度伸縮性和柔韌性，增加了農村貧困治理的彈性和韌性。

（三）強化對口幫扶的獨特作用，為脫貧攻堅引入增量資源

對口幫扶作為一種特殊的同級政府間對口支援模式，是一項被認為是區域貧困治理中最具中國特色的制度安排。在對口幫扶中，東西部協作是運行最為持久、影響最為廣泛的結對安排。與東西部協作一樣同屬于橫向結對的還有對口支援和對口合作，但這兩種結對協作并不納入強制性考核，東西部協作制度化程度最高，影響也最大。東西部協作通常是組織沿海發達省（直轄市）對口幫扶西部貧困省（自治區），幫扶內容主要包括：市場互補、產業合作、人才支援、職業培訓、社會幫扶等。在國家協作框架下，開展市縣結對、部門對口幫扶，發揮市場機制，推動貧困地區產業轉型升級，促進貧困地區加快發展，帶動貧困人口脫貧。

東西部協作機制的核心是中央和地方的整合、地方政府之間的整合、政府內部不同功能和不同部門的整合以及公私部門的整合。中央政府的政治推動是根本，東西部的協同共治是基礎，屬于“中央誘導型的地方合作”楊龍：《地方政府合作的動力、過程與機制》，《中國行政管理》，2008年第7期。。東西部協作由于具有明顯的“計劃性”和“科層制”相混合的特征，也被理解為“央地聯動與府際協同的疊加”。謝治菊、陳香凝：《東西部協作的制度邏輯、實踐經驗與時代價值》，《學術研究》，2023年第8期。

作為國家對區域資源的政治性調配，東西部協作在扶貧攻堅中已成為組織程度高、覆蓋面廣、力度不斷加大的區域協作方式，形成了貧困治理結構的新優勢：

第一，東西部協作在實施過程中，以中心任務明確結對責任分工，以項目運作整合結對幫扶資源，以績效考核激發結對競合行為，通過政治權威引導、治權結構延伸、價值認同激勵三重力量的相互作用，梁琴：《論中國特色的結對治理：以東西部協作為例》，《廣州大學學報》（社會科學版），2023年第2期。有利于克服科層治理形式主義、各自為政、推諉扯皮的行為弊端，有利于整合各領域的碎片化、分散化的貧困治理資源，能彌合原有科層組織“條塊”分割的組織缺陷，也為市場與社會參與搭建了組織交流平臺，實現了將政治動員轉化為社會動員，將資源匹配轉化為資源創造。

第二，東西部協作在表面上是東部外部資源對西部貧困地區的輸入，實際上還帶來了西部貧困地區多樣化的發展機會。通過產業協作，東部地區的資本、技術和管理經驗得以向西部貧困地區轉移，這不僅帶動了西部脫貧攻堅地區的產業發展，也為當地貧困農民提供了更多的就業機會和收入來源。東西部協作還可以有效地將西部貧困地區的農產品等資源引入東部市場，提高產品附加值，增加貧困農民收入，同時也滿足了東部地區對高質量農產品的需求。東西部勞務協作通過組織化的勞務輸出，為西部貧困地區的勞動力提供了更多的就業機會，提高了貧困農民的經濟收入。

第三，東西部協作可以有效統籌資源，實現東部和西部優勢互補。一方面，協作雙方通過共商共建區域協作發展機制，就協作雙方資源統籌目標和任務進行溝通協商，制訂協作任務清單和流程，讓資金、人才和技術等資源在西部地區貧困治理中得到合理配置，實現支援方資源供給與受援方資源需求相匹配。另一方面，協作雙方依托各自資源優勢，在產業合作、消費協作等方面加強互惠型協作，探求支援地與受援地如何形成一種互惠互利的關系，推動構建東西部協調發展新格局，形成協作雙方的共贏局面。

五、脫貧攻堅的機制構建與效能提升

脫貧攻堅作為大規模貧困治理的重大專項任務，從設立專門的扶貧機構，到廣泛動員全社會參與，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，形成跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的社會扶貧體系。習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，人民出版社2021年版，第15頁。與此同時，貧困治理的精準度在逐步提升，從最初的區域扶貧，到后來的縣域扶貧，再到村域，扶貧瞄準對象最后到家戶。從任務管理視角來看，在大規模的組織動員下存在難以完成精準管理任務的矛盾，脫貧攻堅在“更加精準”和“更大規模”之間構成了“規模—精準悖論”。為此需要謀劃前所未有的機制來傳導和實現管理的精準目標。

（一）構建超常規的責任傳導機制，壓實脫貧攻堅各級責任

按照“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”，構建責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系。脫貧攻堅的“目標管理責任制”自上而下分解脫貧攻堅目標，是層級任務壓實的傳導過程，對基層而言構成了一種強大的制度約束，同時也催生了目標導向的具體工作方法。

省、市、縣、鄉、村“五級書記”一起抓脫貧，從中央到地方逐級簽訂責任書，22個扶貧開發任務重的省（自治區、直轄市）黨政主要領導向中央簽署脫貧責任書，每年向中央作扶貧脫貧進展情況的報告，各省（自治區、直轄市）黨委和政府向市（地）、縣（市）、鄉鎮提出同樣的要求，層層簽訂脫貧攻堅責任書，立下軍令狀，實現了最大程度的組織動員并保障了各項扶貧目標和措施的落實，避免了組織目標替代、注意力轉移等問題和現象的產生。

2016年黨中央提出實施最嚴格的考核制度，成為脫貧攻堅的超常規責任傳導機制的抓手。國務院扶貧開發領導小組每年組織開展一次針對減貧成效、精準幫扶、扶貧資金使用管理方面的考核。脫貧攻堅考核評估內容具體包括目標導向、執行過程、扶貧結果和扶貧體系四個方面，以提升扶貧目標的精準性、保障減貧方式的科學性、增進扶貧效果的實效性。在考核方式選擇上，脫貧攻堅考核評估改變了以往考核評估方式的單一化、模板化與簡單化的不足，實行全方位立體式的考核評估，呈現出多樣化特點，考核方式包括：分類考核、交叉考核、第三方評估、媒體暗訪等，陳錫文、韓俊：《中國脫貧攻堅的實踐與經驗》，人民出版社2021年版，第83頁。由多種方式相互配合，彌補僅由政府內部自我評估的不足，從而更加科學、公正地檢驗扶貧成效。在考核結果運用上，脫貧攻堅考核評估結果的運用是對整個運行體系成果的檢驗，主要包括溝通反饋、問題整改兩方面的內容，以結果為依據對扶貧干部進行獎懲，有效強化考核評估結果對脫貧攻堅責任的“指揮棒”“質檢儀”“推進器”作用，為提升精準扶貧效果提供科學依據。劉彥隨、周成虎、郭遠智、王黎明：《國家精準扶貧評估理論體系及其實踐應用》，《中國科學院院刊》，2020年第10期。

（二）構建全新的技術治理機制，確保精準目標和管理的實現

改革開放以來，中國治理從總體支配逐步轉變為技術治理。渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。技術治理是指政府行政職能的發揮不僅依賴已獲授權的權威，而且也依賴其不斷改進的程序和技術。王雨磊：《農村精準扶貧中的技術動員》，《中國行政管理》，2017年第2期。技術治理的首要前提就是數量化與可觀測，主要是通過數字等客觀信息清查、盤點、分類、描畫和計算社會事實，從而使社會事實變得可見、可操作、可量化、可計算和可處置，最終實現國家意志。魯敏、付祎然、劉文亮：《基層政府運動式治理合法性獲取機制研究：基于T市H鎮2018-2020年相關案例的實證分析》，《天津行政學院學報》，2022年第2期。在脫貧攻堅的實踐中，大數據、互聯網等數字技術手段的廣泛運用對貧困政策落實、貧困治理體制機制構建等方面都發揮了有效的支撐作用。

精準扶貧首先要精準識別貧困對象，數字技術將精準扶貧擴展至精準識別、精準管理和精準幫扶，使數字技術和扶貧政策有機融合。2014年4月國家啟動貧困識別、建檔立卡作為精準扶貧一號工程、第一戰役，創建了全國扶貧對象建檔立卡的標準、流程和內容。隨后建檔立卡數據在全國實現并網，這標志著中國貧困治理歷史上第一次全面掌握了到戶到人的“貧困底數”，全面摸清了貧困村和貧困人口分布、致貧原因、脫貧需求等情況。隨著全國扶貧信息網絡系統的建立，扶貧對象動態管理常態化，為年度扶貧開發成效考核和第三方評估提供基礎數據；數據比對也推進了信息共享，依靠數據分析為貧困人口、貧困戶、貧困村精準畫像，有效避免“數字脫貧”“被脫貧”現象。陳錫文、韓俊：《中國脫貧攻堅的實踐與經驗》，人民出版社2021年版，第58頁。在脫貧攻堅中運用數字技術，使得之前高度“地方化”的信息生產活動被置于嚴密的技術規范和質量管控之下。高質量的建檔立卡將原本沉淀在地方的“情境信息”轉換為“中央—地方”之間的共享信息，技術治理為構建超常精準管理奠定了堅實的基礎。呂方、黃承偉：《國家減貧行動如何回應差異化需求——精準扶貧精準脫貧制度體系及其知識貢獻》，《中國社會科學》，2023年第12期。

數字技術在基層治理中有重要作用，被認為能夠有效降低鄉村治理的信息搜尋、復制、傳輸、追蹤和驗證成本。王亞華、李星光：《數字技術賦能鄉村治理的制度分析與理論啟示》，《中國農村經濟》，2022年第8期。數字技術嵌入脫貧攻堅之中，改變了信息溝通的結構，實現了組織間目標協同、信息共享和信任增強，形成了資源利益基礎上的合作模式，突破了傳統的資源依賴和權利機制。邱澤奇、由入文：《差異化需求、信息傳遞結構與資源依賴中的組織間合作》，《開放時代》，2020年第2期。“數字下鄉”將脫貧攻堅中的治理資源、治理行動和治理效果都加以數字化呈現，技術治理機制的作用直接滲透到基層干部考核監督、指標動員之中。王雨磊：《數字下鄉：農村精準扶貧中的技術治理》，《社會學研究》，2016年第6期。此外，借助數據信息平臺構建“大數據＋應用扶貧”“大數據＋民生扶貧”“大數據＋產業扶貧”的貧困治理平臺，在貧困治理中形成“貧困精準識別→貧困動態監測→貧困動態預警”的能力迭代升級，也為農村數字化治理提供了有力的支持。左孝凡、陸繼霞：《從脫貧攻堅到共同富裕：數字技術賦能貧困治理的路徑研究——貴州省“大數據幫扶”例證》，《現代經濟探討》，2023年第8期。

六、結語

脫貧攻堅是中國政治領導層在特定的歷史時期，在社會領域系統謀劃的一次舉國行動，更是在世人矚目下交出的一份中國貧困治理的“答卷”，還是觀察和理解新的歷史條件下中國如何解決社會領域重大專項任務的一個窗口。

在全面建成小康社會后，我國已從解決絕對貧困轉向緩解相對貧困，這是一個歷史性轉變。如果脫貧攻堅是運動戰，相對貧困治理則是陣地戰，相對貧困治理更是一項長期的任務。在脫貧攻堅結束后，低收入人口已成為今后城鄉貧困治理的目標，低收入人口的規模同樣也不小，但居住較分散，表現形式也多樣，成因更復雜。林閩鋼：《相對貧困的理論與政策聚焦——兼論建立我國相對貧困的治理體系》，《社會保障評論》，2020年第1期。脫貧攻堅留給我們的寶貴經驗是：需要系統謀劃低收入人口常態化幫扶政策體系，像脫貧攻堅一樣做好政策體系的頂層設計，用我國的制度優勢，建立解決相對貧困的長效機制，繼續走出一條具有中國特色的貧困治理道路。林閩鋼：《低收入人口常態化幫扶的整體性治理——基于“兩項政策”銜接并軌突破口選取的考察》，《行政論壇》，2024年第4期。

從世界范圍來看，現代社會兼具多樣性和動態性，重大公共事務治理情境呈現高度的復雜性與區域異質特征，運動治理成功模式在本質上是一個通過“試錯”不斷調試，尋找最好方向或最佳方法的過程。公共管理學家埃莉諾·奧斯特羅姆為此提醒世人：公共事務治理沒有“萬能解藥”，告誡大家不要掉入尋找“萬能解藥”的陷阱之中。接受這個世界的復雜性挑戰，承認這個世界多樣性的價值，才能在這個意義上去超越“萬能解藥”。埃莉諾·奧斯特羅姆：《“沒有萬能解藥”——公共事務治理之道》，《共識》，2010年第4期。行文至此，與讀者共思：脫貧攻堅何嘗不是用復雜性政策設計來解決復雜性問題的一次公共事務治理的挑戰？何嘗不是基于本土實踐情境下復雜演進和相互調試的過程？縱然千難萬險，驀然回首，中國貧困治理已過萬重山。

（責任編輯：游姣）

作者簡介：林閩鋼，南京大學社會保障研究中心、南京大學政府管理學院教授、博士生導師。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現路徑研究”（編號：22amp;ZD060）。