我國憲法生態環境條款的規范闡釋

摘" 要：經過長期的憲法變遷，憲法生態環境條款已經形成了包括人權條款、思想理念條款、國家義務條款、組織保障條款在內的較為完整、系統的規范體系。對這一規范體系的認識必須遵循整體性與關聯性的原則，不僅要在整體上充分認識生態環境條款規范內涵的歷史發展性，也要充分解讀生態環境條款內部各要素的側重點以及各要素之間的內在邏輯。在公民環境權經由人權條款實質確認的背景下，公民環境權在規范層面構成生態環境條款的最終價值指向，推進生態文明建設和美麗中國國家目標的歷史進程也就是公民環境權逐漸實現的過程。由此，推進生態環境條款的實施，根本路徑是以憲法生態環境條款為指引構建有利于推進生態文明和美麗中國建設進程的生態環境治理制度體系，特別要注重形成持續凝聚全社會生態文明普遍共識的機制、不斷構建綠色政績制度、完善并強化檢察環境公益訴訟保障職能。

關鍵詞：生態環境條款;環境權;生態文明;依憲治理

中圖分類號：D921;D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2359（2024）02-0085-12

一、問題的提出

生態環境治理是法學界的重要研究課題。從現有文獻來看法學界對生態環境的研究，核心關注點是生態環境治理體系，涉及生態環境修復責任體系①、生態環境損害賠償機制②、環境法典編纂③、執法和司法救濟機制④、生態環境公益訴訟⑤等不同路徑，并且基本上從民法、刑法、環境法等部門法角度著手。生態環境治理不僅僅是一個部門法議題，更是一個憲法議題。在依憲治國的大背景下，將對生態環境治理的研究范式轉變為以憲法研究引領的范式極具必要性。

依憲治理是持續推進生態文明建設、實現美麗中國國家目標的根本路徑。美麗中國不僅是國家目標，更是治理能力。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央全面踐行習近平生態文明思想，緊緊圍繞美麗中國建設的國家目標，持續推進生態文明建設。黨的二十大守正創新，提出中國式現代化的戰略概念，明確“人與自然和諧共生”是中國式現代化的本質屬性之一。①這要求我們必須站在中國式現代化的高度謀劃生態文明和美麗中國建設的命題。持續推進生態文明和美麗中國建設，最為根本的是牢固樹立生態環境依憲治理理念和模式。憲法生態環境條款的規范闡釋是生態環境依憲治理的前提性工作。本文從我國憲法文本出發，利用文本—規范的研究方法，對憲法生態環境條款進行規范闡釋，不僅要探究環境條款的構造與內在邏輯、規范內涵的歷史發展性，更為重要的是凸顯生態環境條款在生態環境法治秩序中的整體價值，即尋求生態環境治理的根本規范闡釋和根本規范指引。唯有如此，才能為構造以憲法為淵源的生態文明和美麗中國建設的制度體系奠定堅實的規范根基。

二、生態環境條款的規范內涵變遷

新中國成立以來，我國憲法變遷呈現與革命、建設、改革進程高度對應的態勢。憲法以事后確認為基本手段，既發揮總結革命、建設、改革的基本規律，回應實踐進程的社會功能，又實現調整和豐富自身規范內容與規范內涵的立憲目的，“其演化軌跡是一種回應型變遷路徑”②。憲法生態環境條款的變遷遵循憲法變遷的一般規律，既及時回應和總結不同時期生態環境保護理念以及治理實踐的發展變化，也不斷豐富和深化其自身的規范內容和規范內涵。換言之，不同時期的環境治理變革實踐，既是憲法生態環境條款變遷的動力，也構成憲法生態環境條款規范內涵的考察淵源。憲法生態環境條款在長期的變遷（有形變遷與無形變遷相結合）過程中，其規范內涵也不斷演變、深化，從缺乏專門的生態環境概念和政策、單純地服務于經濟目的，到建構完整、專門保護和改善生態環境的國家義務，到形成關于生態文明的思想理念，再到作為最終價值指向的公民環境權的基本權利屬性和意蘊。憲法生態環境條款逐漸具備系統、深刻的規范內涵，彰顯其特有的規范價值和規范意義。

（一）作為經濟政策框架的一部分：單向度地服務于經濟目的

革命戰爭時期“培植森林”“興修水利”作為經濟或土地政策的一部分而存在。新民主主義革命時期，中國共產黨并沒有提出概括性的環境保護概念和專門性的環境保護政策，對此問題的認識與實踐，主要是通過培植森林、興修水利等具體措施體現出來。而且，與新民主主義革命的基本問題和形勢相對應，“培植森林”“興修水利”等具體措施是作為農村（主要是革命根據地）經濟或土地政策的一部分，主要目的是為農業生產提供堅實的物質保障，服務于農業生產的發展，解決農民的吃飯問題。比如，1931年制定的《中華蘇維埃共和國土地法令》明確規定：“一、開墾荒田;……三、改良現有地與建立新的灌溉;四、培植森林;……”③也就是說，“培植森林”“興修水利”突顯的是經濟內涵和意義。綜合來看，雖然革命時期中國共產黨并沒有提出獨立、專門的環境保護概念和政策，但部分政策和法律規范也反映出我們黨對環境問題的認識雛形和初級探索，這種認識和探索對新中國的環境政策和相關法律規范的制定產生了重要影響。

《共同綱領》確認并鞏固了環境保護服務于經濟目的的框架和內涵。新中國成立時，黨和國家面臨的首要任務是迅速恢復和發展生產，對環境問題沿襲了革命戰爭時期的基本經驗。《共同綱領》仍然沒有制定專門的環境保護政策，在“經濟政策”部分列舉性規定保護森林、沿海漁場、畜牧業等具體措施，并強調服務于農林牧漁業的發展目的。環境保護措施服務于經濟的目的得到了臨時憲法的肯認。

（二）作為明確的國家義務：保護和改善生態環境

新中國成立初期對環境保護的有益探索沒有轉化為規范形態與國家義務。新中國成立初期大規模的經濟建設因應時勢，其在一方面奠定我國國民經濟基礎的同時，另一方面也對生態環境系統造成嚴重破壞。經濟建設與環境資源的矛盾凸顯，引起了黨和國家領導人的重視和思考。毛澤東提出保護森林、綠化祖國的環境保護理念，周恩來相繼在1952年和1953年作出開展水土保持工作和造林育林護林的工作指示。這些理念和指示初步顯現出獨立于經濟政策的現代生態環境保護的意義和價值。這是以毛澤東同志為核心的第一代領導集體對生態環境問題的有益探索。遺憾的是，“吃飽飯”在當時顯然具有至高的政治正當性和法律正當性，這些有益的探索并未在“五四憲法”中得到體現，沒有轉化為獨立、專門的規范形態，長時期也沒有納入政府職權體系和職能范圍。

保護和改善環境作為明確的國家義務在規范層面得以建構和強化。20世紀70年代，我國的環境污染和生態破壞已經累積到了令人觸目驚心的程度①，亟須治理。1973年8月，新中國第一次全國環境保護會議在北京召開。這次會議有三個主要貢獻：第一，會議首次承認我國存在嚴重的生態環境問題，需要認真治理;第二，會議首次制定了系統的環境保護工作的方針、政策與措施;第三，會議標志著環境保護開始納入各級政府職能范圍。②會后從中央到地方各級政府相繼成立環境保護機構，著手對生態破壞、工業污染進行初步治理。中國真正意義上的環境保護工作開始起步。環境保護首先在政策和實踐層面出現突破和轉變，開始進入國家職能范圍，并實際履行治理污染、保護和改善生態環境的義務。政策和實踐層面的轉向需要規范層面的確認與推動。“七五憲法”由于為政治服務的特殊使命，沒有從規范層面體現環境治理實踐的變化。“七八憲法”初步總結、回應環境保護工作實踐的動態與經驗，在總綱第11條第3款明確規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。”聯系周邊條款考察，該款明顯是作為第1款社會主義總路線和第2款經濟建設路線的延續，具有非常強的政策屬性，仍然沒有擺脫經濟政策的框架性束縛。“八二憲法”在“七八憲法”的基礎上對生態環境條款進行了更加科學的拓展，從而使生態環境條款的國家職責義務得以系統建構與強化。“八二憲法”主要通過兩個條文建構國家的生態環境保護義務：第一，第26條明確了一般意義的保護和改善生態環境的國家義務。從總綱的敘事結構來看，總綱在表述國家的政治、經濟、文化條款之后，并列表述“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”，很明顯憲法在此將保護和改善生態環境，與前述政治、經濟、文化一樣納入國家的職權體系。換言之，“八二憲法”對生態環境保護的規定徹底擺脫了經濟政策的框架性束縛，明確了一般意義的生態環境保護義務。第二，第9條第2款特別強調對自然資源的國家保護。第9條第2款規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。該款除了具有維護基本經濟制度①（第9條第1款是關于礦藏、水流等自然資源國家所有權的規定）的功能外，也產生了保護生態環境的效應，是對新中國成立后濫采濫挖礦產資源，嚴重破壞地表植被、地貌、生物資源，造成生態系統嚴重失衡現狀的規范反思與應對，因而可以視為在一般意義的生態環境保護職責的基礎上特別強調對自然資源的國家保護。綜上所述，“八二憲法”通過第26條和第9條第2款完整地建構和強化了國家的生態環境保護義務，是國家履行治理污染、改善環境質量的義務的憲法基礎。

（三）作為一種思想理念：生態文明

生態環境問題的本質是經濟問題。生態環境從來不是一個單維度的問題，尤其與經濟發展密切相關。革命時期以及新中國成立初期，“培植森林”“保護林木”服務于“吃飽飯”的目的，在本質上是一種經濟發展絕對性和人類中心主義邏輯的體現。這種邏輯讓經濟目的變得不容討論，卻忽視了經濟發展與人類生存基礎的關系，使經濟發展與生態環境呈現出魚與熊掌不可兼得的兩難、對立關系;雖然能夠滿足一定的經濟要求卻也具有相當程度的歷史局限性，而且隨著時間的推進了歷史局限性表現得越為突出。換言之，經濟目的絕對化的邏輯正是嚴重的環境污染和生態破壞產生的根本原因。因而，要從根本上扭轉嚴峻的生態環境形勢，依靠事后治理僅僅是“治標”，更為重要的是改變經濟發展絕對化的發展思維和模式，正確認識、處理經濟發展和生態環境之間的關系，從根源上抑制生態環境問題，做到既要經濟發展又要兼顧人的生存基礎。

“八二憲法”第26條和第9條第2款缺乏從根源上認知和矯正經濟發展模式與生態環境問題兩者關系的規范功能。“八二憲法”第26條和第9條第2款賦予了國家保護和改善生態環境的義務，它要求各級政府發揮能動性，采取積極有效的措施治理污染、改善生態環境，對于應對當時嚴重的環境污染和生態破壞問題必不可少。但是，相對于生態環境問題的發生，“八二憲法”第26條和第9條第2款仍然屬于應激性被動式治理的范疇，是一種非常明顯的“先污染、后治理”“邊污染、邊治理”的環境保護邏輯。因此，即使治理污染、保護和改善生態環境已經明確為國家義務，但是面對改革開放后以經濟發展為中心的政治任務與話語，國家的事后治理，既無法阻斷生態環境問題的繼續發生，還經常性地表現為“權宜性治理”②，無法遏制生態環境惡化的整體趨勢，使生態環境問題日益成為制約經濟社會發展的重要因素。也就是說，“八二憲法”第26條和第9條第2款雖然在一定程度上打破了經濟發展的絕對性，但是它并沒有從源頭上改變經濟發展與生態環境的對立化思維，更沒有提供妥善、合理地認識和矯正經濟發展與生態環境兩者關系的規范化工具。

生態文明思想重構經濟發展與生態環境的關系，追求人與自然和諧共生，并且將這種和諧共生關系定型化、長期化。前文已述“八二憲法”第26條和第9條第2款無法從根本上防治生態環境問題。2018年憲法修改“生態文明”入憲，使得在憲法規范層面上擁有了從根本上解決生態環境問題的認識論和方法論基礎。第一，認識論基礎，即生態文明思想科學闡釋了經濟發展與生態環境保護的和諧關系，彌合了人與自然對立的鴻溝。生態文明思想認識到了生態環境問題的本質是經濟問題，但是這種認識是對“將環保措施服務于經濟目的”以及“先經濟、后環保”的揚棄，是一種“否定之否定”的上升。生態文明思想要求考慮經濟發展過程中的生態環境容量和資源承載力基礎，重構經濟發展與生態環境的關系，即人與自然和諧共生。也就是說，生態文明思想從根源上解決了生態環境問題的產生。第二，方法論基礎。生態文明思想不僅闡述了人與自然和諧共生的科學認識，也提供了實現人與自然和諧共生的方法論。生態文明思想實現了經濟發展與生態環境的融合與統一，將生態環境作為實現經濟發展的重要變量和獨立變量（即發展模式的轉變），強調綠色發展、有效發展、良性發展，強調生態環境系統性治理，追求“發展即是保護”的理性路徑，也就是推進生態文明和美麗中國建設。由此可見，生態文明入憲豐富發展了憲法生態環境條款的規范體系和內容，將“人與自然和諧共生”的思想和理念明確納入生態環境條款規范內涵，并且將其定型化、長期化，實現了憲法生態環境條款規范內涵的進階、飛躍。

（四）作為最終的價值指向：公民基本權利的環境權

憲法生態環境條款的最終價值指向是保護和實現公民環境權。憲法規范的本質是保護和實現公民基本權利，憲法生態環境條款的價值指向亦如此。第一，“人權條款”實質確立了公民環境權。生態文明思想的核心要義是人與自然和諧共生。人與自然和諧共生既有自然環境滿足人類需求的價值內涵，更有人作為自然環境的一部分要求人與自然內在統一的價值內涵，其共同指向實現人的“美好生活”和“全面發展”，其法權抽象和表現形式就是公民環境權。“人權條款”入憲對于憲法生態環境條款規范內涵的變遷具有里程碑意義。人權條款具有深厚的權利屬性，實質確認了公民環境權的基本權利，繼而確立了憲法生態環境條款的最終價值指向。第二，公民環境權是否得到保護和實現是檢驗生態文明與美麗中國建設的標準。生態文明思想明確指示實現人與自然和諧共生的基本路徑是系統性地推進生態文明與美麗中國建設，公民環境權是人與自然和諧共生要義和價值的法權抽象和表現形式，因而推進生態文明與美麗中國建設的進程就是逐步實現公民環境權的歷史過程，也可以說公民環境權是否得到保護和實現是檢驗生態文明和美麗中國建設的重要標準。

三、生態環境條款的規范構造及其內在邏輯

經過長期的憲法變遷，憲法生態環境條款已經形成包括人權條款、思想理念條款、國家義務條款、組織保障條款在內的較為完整、系統的規范體系。對這一規范體系的認識，不僅要明晰各具體條款的側重點，也要把握各條款之間的內在邏輯。

（一）人權條款

2004年憲法修改第24條修正案將“國家尊重和保障人權”正式寫入憲法。人權入憲標志著我國民主與法治達到一個新水平，對推進人權事業、實現社會全面進步產生深刻影響。①我國憲法對基本權利的規定采取非完全列舉主義，形成以“人權條款”為核心的規范體系。“人權條款”不僅統領已經明確列舉的各項政治、經濟、文化基本權利，更是給憲法未列舉的公民基本權利提供了廣闊的存在空間。換言之，人權條款具有基本權利源生性價值。因此，雖然我國憲法文本沒有明確列舉公民環境權，但是“人權條款”內含了公民環境權的權利屬性，是對公民環境權的實質確認。具體來說：在淺層次上，“人權條款”指明公民環境權應該得到憲法層面的保護，“尊重和保障”特別提示公民環境權的憲法保護更加依賴國家的積極行動。在深層次上，“人權條款”構成了整個憲法生態環境條款的價值根基以及價值指引，它要求關于生態環境事業的思想理念、制度建構、政策制定、目標規劃、權力機構設置與運行都應該以尊重和保護公民環境權為終極目的。

（二）思想理念條款

思想理念條款即習近平生態文明思想。思想理念條款主要體現在序言部分第七段落。雖然2018年憲法修改后才明確提出習近平生態文明思想，但是作為習近平中國特色社會主義思想的有機組成部分，在習近平中國特色社會主義思想整體入憲的背景下，習近平生態文明思想的規范性理應得到肯認。思想理念條款不僅豐富發展了憲法生態環境條款的規范體系和規范內涵，同時也為我國的生態文明和美麗中國建設提供了科學的指導思想和行動路徑。

習近平生態文明思想具有嚴密、系統的邏輯性，科學地闡釋了我國為什么要建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論與實踐問題。第一，清晰的定位。習近平總書記強調生態文明是人類文明的新型文明形態，“生態文明是人類社會進步的重大成果。人類經歷了原始文明、農業文明、工業文明，生態文明是工業文明發展到一定階段的產物，是實現人與自然和諧發展的新要求”①。生態文明作為新型文明形態，是對人類文明發展階段尤其是工業文明理性思辨的結果，標志著人類從把自然作為征服對象到把自己置身于自然之中的轉變。第二，核心要義。習近平生態文明思想的核心要義是人與自然和諧共生。習近平總書記指出，“生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個生命共同體是人類生存發展的物質基礎”②。習近平總書記關于生命共同體的論述揭示了人與自然的“一體性”與“合一性”，彰顯了尊重自然、順應自然、保護自然，人與自然和諧共生的核心要義。第三，辯證的發展觀。辯證的發展觀包含兩個方面：一是明確提出生態環境就是經濟、財富，即環境生產力論。習近平總書記創造性地提出綠水青山就是金山銀山的“兩山理念”，強調“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”③。二是突破只注重經濟發展的思維局限，提出綠色發展的根本與長遠之策，“殺雞取卵、竭澤而漁的發展方式走到了盡頭，順應自然、保護生態的綠色發展昭示著未來”④。整體上，辯證的發展觀實現了經濟發展與生態環境保護關系的革命性變革，使我們對兩者關系的認識從“兩難”走向“調和”與“辯證統一”。第四，明確的目標，即美麗中國。美麗中國是習近平生態文明思想的具體化，貫穿習近平生態文明思想的始終，它描繪了生態文明建設的愿景和內容，構成生態文明建設的中遠期目標。第五，系統的治理觀。習近平特別強調系統性的方法論，指出“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”⑤。習近平生態文明思想蘊含系統的生態環境治理觀：一是認識到生態環境域內、域外的關聯性，積極謀求生態環境全球治理;二是認識到生態文明與經濟、政治、文化、社會的互動性，形成“五位一體”的總體布局;三是認識到生態文明建設手段的多元性，特別強調最嚴密的法治手段和最嚴格的制度體系。第六，樸實的人民觀。習近平生態文明思想體現了樸實的人民性品質。一是生態文明建設“為了人民”，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”①。人民的生態普惠感和幸福感是生態文明建設的目的。二是生態文明建設“依靠人民”，習近平生態文明思想堅持依靠群眾、全民動員的路線，充分發揮人民群眾在生態文明建設中的主體性和能動性。

（三）國家義務條款

“八二憲法”第26條和第9條第2款的性質是明確的國家義務條款。關于第26條和第9條第2款的性質，憲法理論界存有爭議。有學者認為這兩個條款的性質屬于環境保護的方針或政策②，也有部分學者認為其屬于“國策條款”③。本文更加傾向于將這兩個條款界定為國家義務條款。第一，第26條和第9條第2款采用了規范性相當強的表述方式，具有明確的規范性要素，即義務主體、義務內容、履行方式，完全不同于“七八憲法”的政策性表述。從規范性的角度來說“八二憲法”是新中國幾部憲法中規范性最強的憲法，這也是其能夠持續包容改革開放以來不斷前進的改革實踐的重要原因。第二，第26條和第9條第2款不屬于國策條款，“八二憲法”關于基本國策的規定集中于序言部分，如國家統一國策、統一戰線國策、民族團結國策;況且，環境保護是在“八二憲法”實施之后，第二次全國環境保護工作會議才被確定為長期的基本國策。第三，從立法背景來看，這兩個條款是對現實與實踐的回應與強化。新中國成立后為了迅速改變破敗的國民經濟形勢，基本上奉行了經濟發展絕對主義，在奠定國民經濟基礎的同時也累積了嚴重的環境污染和生態破壞問題。面對如此嚴峻的生態環境形勢，第一次全國環境工作會議后，保護環境已經事實上納入各級政府職能范圍，各級政府也已經初步展開環境治理實踐。第26條和第9條第2款屬于一種確認與強化，是把上述現實與實踐上升為一般性、持續性的規范要求，即明確國家的環境保護義務。第四，從公民環境權實現的角度來看，將第26條和第9條第2款明示為國家義務，體現出對國家持續履行保護、改善生活環境、生態環境、自然資源的強制性要求，以推進生態文明建設，促進和發展公民環境權。

第26條和第9條第2款包含明確的規范要素。第一，明確了環境保護的義務主體，即國家。從規范本身來看，第26條和第9條第2款的用語和表述，如“國家保護和改善”“國家保障”，是非常明顯的命令性規范，是對國家提出明確的要求，國家應該采取各種措施治理污染、改善環境質量，彰顯國家在治理污染、保護和改善環境中的首要地位和首要責任。第二，明確了國家環境保護義務的內容，也就是環境保護的主要對象。第26條和第9條第2款主要采取明確列舉和概括規定兩種方式確定國家環境保護義務的內容。一是明確列舉國家環境保護義務范圍，即保護和改善生活環境、生態環境和保障自然資源，“林木”“珍貴的動物和植物”是基于兩者保護環境和維持生態平衡的重要價值而提示國家履行特別的注意義務。二是通過概括規定“防治污染和其他公害”，實現國家保護環境的義務范圍的全面和周延。三是面對現代社會新型的生態環境問題，如核污染、基因科技、生物多樣性問題，本文認為應該充分挖掘“生態環境”一詞的解釋空間，涵蓋不斷出現的新型態問題，而不應該通過“八二憲法”第26條和第9條第2款列舉的“林木”“珍貴的動物和植物”進行目的性擴張④。“生態環境”的內涵已經超越了單純的自然環境的范疇，它包含了某個空間范圍內的自然、社會、經濟等多維的綜合因素，是一個極具包容性的概念。因而，憲法第26條是一個抽象而又充滿張力的條文，完全可以通過文義和目的解釋應對不斷出現的新情況。第三，明確了國家履行環境保護義務的方式和手段。第26條和第9條第2款確定的方式和手段是多樣態的，既包括積極性的“保護”“改善”“防治”等，也包括消極性的“禁止”;既有針對現實、解決已然問題的“治理”，也有指向未來、防患于未然的“預防”。需要注意的是，第26條和第9條第2款所規定的“保護”“改善”“禁止”乃是對效果的抽象;在具體履行義務的過程中，國家可以采取立法、行政、司法、政策等多種綜合措施，可以采取傳統的手段，如植樹造林，亦可以采用現代科技手段。多樣態的方式和手段，為同一國家機構制定多種政策措施和不同國家機構采取協調行動提供了可能。

（四）組織保障條款

推進生態文明和美麗中國建設，離不開相應的組織保障;只有依靠并加強組織實施，生態文明和美麗中國建設才能轉化為具體的圖譜和行動。因此，組織保障條款理應是憲法生態環境規范體系的一部分。結合我國憲法“國家機構”部分，組織保障條款包括國家權力機關的組織化保障、執行機關的組織化保障以及基層群眾自治組織的組織化保障。

國家權力機關的組織化保障。憲法第70條第1款明確了國家權力機關推進生態文明和美麗中國建設的組織化保障。該款明確賦予了全國人大根據形勢需要設立專門委員會的權力;從全國人大的機構實際設置情況來看，“環境保護委員會”或“環境和資源保護委員會”是全國人大的專門委員會之一。作為國家權力機關專門開展環境與資源保護的組織機構，其組織化保障主要體現在兩個方面：一是在全國人大及其常委會的領導下研究、審議和擬定與生態環境和自然資源保護相關的議案、方針、政策，如審議全國人大常委會交付的對環境和資源保護有重大影響的開發建設項目;二是組織實施預防治理環境污染、保護生態環境和自然資源的立法和監督工作，如擬訂和組織起草環境和資源保護方面的法律草案、對國務院環境和資源保護方面的工作進行監督等等。

執行機關的組織化保障。與權力機關的組織化保障相對應，憲法同樣明確了執行機關推進生態文明和美麗中國建設的組織化保障。憲法第89條第6款特別強調了國務院的領導和管理生態文明建設的職能;在機構設置上則成立專門的組織機構（從1974年正式成立國務院環境保護領導小組演變到現在的生態環境部）負責具體實施。國務院的組織化保障主要體現在以下幾個方面：一是根據生態文明建設和履行職責的需要，制定生態環境和自然資源保護的相關標準、總體性戰略、規劃和政策，如組織擬訂應對氣候變化及溫室氣體減排重大戰略、規劃和政策。二是根據環境保護法律法規和總體性戰略、規劃和政策，通過行政管理行為組織實施全國的環境和自然資源保護工作，如組織實施城鄉生態環境綜合整治工作、區域大氣污染聯防聯控工作。三是協調國務院各部門、中央和地方的環境保護工作，如協調生物多樣性保護工作。四是組織實施生態環境保護執法工作和督察工作，如組織開展全國生態環境保護執法檢查活動。

基層群眾自治組織的組織化保障。憲法第111條第2款賦予村民委員會和居民委員會“辦理本居住地區的公共事務和公益事業”的權力，該款雖然沒有明確規定基層群眾自治組織推進生態文明和美麗中國建設的事項，但從憲法解釋的角度（目的性擴張），可以從“本居住地區的公共事務和公益事業”的表述延伸出基層群眾自治組織在推進生態文明和美麗中國建設進程中的組織保障內涵。第一，基層群眾自治組織可以協助政府組織實施環境保護行動，如協助政府實施城鄉生態環境綜合整治工作。第二，基層群眾自治組織亦可以自主組織實施環境保護行動。前述的思想理念條款明確要求我國的生態文明和美麗中國建設是全民行動工程，在國家的制度和政策范圍內，應該鼓勵基層群眾自治組織積極發揮能動性，尤其是保護和改善本居住區居民的生活環境，如制定鄉規民約，積極推行垃圾分類、秸稈處理等。

（五）各條款的內在邏輯

以上各個條款并不是孤立的，而是有著清晰的內在關聯性。人權條款蘊含深刻的基本權利屬性，是對公民環境權的實質確認，解決的是環境條款的最終價值指向和評價標準問題。思想理念條款科學地闡釋和解決了關于生態文明建設的歷史基礎、核心要義、基本路徑等重大理論和實踐問題。積極推進生態文明和美麗中國建設為公民環境權的實現持續積累基礎條件，可以說推進生態文明和美麗中國建設的歷史進程就是逐漸保護和實現公民環境權的過程。國家義務條款實際上指明了在推進生態文明和美麗中國建設的過程中，國家所具有的定位和承擔的角色，即國家必須采取有效的行動，保護和改善生態環境和自然資源。組織性條款通過在國家政權體系中設計相關機構并賦予對應職能，解決的是國家推進生態文明和美麗中國進程的組織保障和具體實施的問題。由此可見，我國憲法形成了綜合的生態環境規范體系，整體上構成了“價值——實現”的邏輯進路。

四、生態環境條款實施的根本路徑

憲法規范內涵與規范價值的具體化有賴于憲法實施。如果憲法不能實施，則憲法規范的內涵和價值永遠只能停留在文本層面的宣示意義上。換言之，憲法實施是憲法實現的過程。對憲法生態環境條款的規范闡釋，探究生態環境條款的實施路徑是當然內容，這是生態環境條款的內涵與價值實現從規范層面到現實層面轉化——規范效力——的必然邏輯。

生態環境條款實施的根本路徑是建構持續推進生態文明和美麗中國建設的制度體系。韓大元教授認為，“在未來的社會治理中，應當保障憲法的規范效力，以我國憲法文本為基礎，建構解決我國問題的解釋技術、解釋程序、解釋理論”①。這就是說，未來治理的根本在于推進憲法實施，依憲治理。詳細說來，如果說新中國成立以來憲法變遷主要體現為革命、建設、改革實踐推動憲法規范內容和價值的完整化、體系化，那么未來的國家和社會治理必然要發揮憲法的引領和基點價值，必須以憲法為基礎進行頂層設計，建構相關的制度和理論。質言之，將憲法理性轉化為實踐理性。上文已經指出，公民環境權是憲法生態環境條款的最終價值指向和最高理性，推進生態文明和美麗中國建設的歷史進程，就是逐步保護和實現公民環境權的過程。因此，憲法生態環境條款實施的根本路徑就是建構持續推進生態文明和美麗中國建設的制度體系。

從制度構成來看，生態文明和美麗國家建設制度體系至少包含三大類制度體系：一是生態文明和美麗中國建設共識類（軟環境）制度，主要指凝聚社會普遍共識;二是生態文明和美麗中國建設實施類制度，像環境規劃類（頂層設計）、保護類、落實類（綠色政績觀、賠償與修復）同屬此類;三是生態文明和美麗中國建設保障類制度，像環保督察類、環境公益訴訟類同屬此類。每一類制度都涵蓋若干具體制度內容，無法也沒必要在本部分兼顧。故而本文突出重點，分別論述三類制度體系中的重點制度，即注重持續凝聚全社會生態文明建設的普遍共識、不斷形成綠色政績制度、完善并強化檢察機關履行環境公益訴訟保障職能。

（一）持續凝聚全社會生態文明建設的普遍共識

持續凝聚全社會生態文明建設普遍共識的必要性。憲法實施的重要方式和體現是引領、凝聚全社會的普遍共識或價值共識。這就是憲法的共識效應。推動憲法生態環境條款的實施和規范效力的實現，首先就是要以憲法生態環境條款為指引，持續凝聚全社會的生態文明建設共識，此乃生態環境依憲治理體系的首要環節。第一，通過生態環境條款持續凝聚全社會的生態文明建設共識，本質上是將生態環境條款所內含和體現的價值意蘊內化為國民意識和國民情感。具體來說，就是將通過公民環境權和生態文明思想所表現出來的人與自然的和諧關系為全體國民所認同，培育國民的共同生態價值理念。第二，提高全體國民整體的生態文明建設共識和認同感，不僅可以增強生態文明建設相關的政策、目標和相關制度的理解度、接受度，也有利于提高國民的自覺意識、自主意識，將環境保護行動貫穿于日常行為。質言之，通過生態環境條款持續凝聚全社會的生態文明建設共識實際上是在全社會營造生態文明和美麗中國建設的氛圍和軟環境。

持續凝聚全社會生態文明建設普遍共識的機制。持續凝聚全社會生態文明建設普遍共識應該從兩個層面著手。一是加強生態文明宣傳教育。首先，宣傳教育是培育生態文明共識的有效手段。第一，負責的國家機關應該制定生態文明宣傳教育綱要，并有計劃地通過各種傳統與新式手段組織實施。第二，指導、開展生態文明建設示范點或示范工程，發揮示范工程的模范效應和帶頭效應。第三，充分發揮重大、典型行政和司法案例的反向體驗效應。行政和司法機關要定期向社會發布代表性案例。二是逐步開展生態文明教育，培育生態公民。這是持續凝聚社會共識、培育生態文明共同價值理念的根本途徑。生態公民的顯著特征是摒棄人類中心主義理念，深度體驗人作為自然的一部分、人與自然和諧共生理念，養成并踐行綠色生活方式。開展生態文明教育、培育生態公民的重點是青少年。培育生態公民不是一朝一夕之功，需要長時期甚至幾代人堅持，故而要從“娃娃”抓起，貫穿青少年的主要教育階段。開展生態文明教育、培育生態公民的主要方式是學校教育。適度革新教育方式，將生態文明理念納入教育內容和相關課程設置（包括通識教育）;將生態文明教育納入師資入職培訓和教師教育培訓體系。

（二）構建綠色政績制度

綠色政績制度是推進樹立綠色發展模式的內在驅動力。習近平生態文明思想昭示解決生態環境問題的根本路徑，即辯證的發展觀，要求在推進生態文明和美麗中國建設進程中，將經濟發展與生態環境統一起來，樹立并堅持綠色發展。由于新中國成立以來我國的改革和經濟發展主要采取政府主導模式，以及國家義務條款明示了國家推進生態文明和美麗中國建設的強制性義務，因而轉變經濟發展方式、建構綠色發展模式的首要主體、責任主體是政府。綠色政績制度的核心內容是改革生態文明與綠色發展相適應的政績考核體系，將綠色政績作為政府官員政治晉升的重要標準，是推動建立綠色發展模式的核心驅動力。

自從2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》首次將環境保護納入干部考核內容以來，各地政府紛紛出臺文件將環保與政績掛鉤，甚至有些地方對未完成減排任務的官員在評優評先方面實行一票否決制。不可否認，在這樣的考核標準引導下，政府官員的政績觀有一些明顯改善。但是“有些頑疾至今仍然難以克服。許多領導干部在行政管理中長期存在著唯GDP、唯速成、唯硬件、唯考核指標、唯政績顯示度、急功近利、急于求成、重經濟發展不顧生態文明、講政績不講科學等問題”①，這說明將生態環境因素納入政績考核標準僅僅是建立綠色政績制度的第一步，關鍵還在于貫徹落實，改革政府官員考核體系。第一，在面對重大發展任務的背景下，經濟增長是政府的重要職能，也是政府官員政治晉升的重要砝碼，因此在干部考核評價中，完全破除“GDP崇拜”不現實，相對務實的做法是逐步提升綠色發展的比例，這就需要在考察經濟增長的同時，把綠色發展的規劃與實施、清潔生產、生態環境治理投入和效果等作為重要的修正指標，根據地區發展程度設定一定的基礎比例指數，并且在一定期間（每兩年或三年）相應提高比例指數，條件成熟時建立綠色GDP核算體系。第二，嚴格執行、貫徹實施。在事關政府官員的晉升、評優評先事項時，黨委以及組織人事部門要切實貫徹對生態環境標準的考察要求，特別要注意為了自身政績或局部利益對中央的環保政策陽奉陰違、執行不力的情況，不能制定標準后高高掛起。第三，探索引入社會公眾評價。黨委以及組織人事部門在現有人事考察機制的基礎上，可以探索引入社會公眾評價機制，把社會評價逐步納入政府官員晉升、評優評先的合理考量因素，形成數據報表、自我評價與社會公眾評價相結合的考評機制。第四，落實獎勵機制與責任追究。對于著眼長遠、不被眼前利益牽絆，真正踐行“功成不必在我”政績觀，為一定地區的綠色發展規劃和實施奠定堅實基礎的政府官員，黨委以及組織部門應當優先考察提拔。對于不嚴格落實中央的生態環境保護規劃、沒有完成相關指標任務的則應按照現有的責任追究機制處理。另外，在落實責任追究時，應控制“一票否決制”的適用范圍，“一票否決制”只應適用于重大生態環境事故。

（三）完善并強化檢察環境公益訴訟制度

環境污染和生態破壞往往具有影響范圍大、持續時間長、受害群體廣、修復周期長、處理費用高等特點，對社會的影響通常以損害公共利益的形式表現出來。相對于其他訴訟主體，人民檢察院擁有專業的法律監督隊伍和法定的調查權，且不牽涉地方和部門利益，能夠更好地發揮其自身優勢，作為公共利益代表提起訴訟。特別是行政公益訴訟，在解決行政機關不作為、亂作為，督促行政機關依法履行環境保護職責方面卓有成效。因此，從制度功能來看，檢察機關代表國家提起環境民事公益訴訟或環境行政公益訴訟屬于生態文明和美麗中國建設必不可少的保障性制度，對于強力推進生態文明和美麗中國建設具有重要意義。黨的二十大報告明確提出“完善公益訴訟制度”的使命，這要求我們必須加強公益訴訟體系化建設，特別是探索公益訴訟專門立法，完善公益訴訟法律規范體系。

當前，關于公益訴訟研究已經積累了不少的理論成果，比如，有學者認識到公益訴訟在保護國家利益和公共利益方面的價值，主張擴大公益訴訟案件的范圍②。本文認為公益訴訟專門立法還應注重完善以下內容：

第一，鑒于生態環境系統的整體性，公益訴訟立法時應專門規定生態環境治理協作機制。生態環境系統具有不可分割性、整體性特點，檢察機關因根據行政區域設置所具有的區域性特點，再加之地方利益、部門利益的牽制與分割，這就帶來了生態環境整體性與檢察機關職能區域性的矛盾。這是生態環境公益訴訟與其他類型公益訴訟的重要區分，也是生態環境公益訴訟面臨的實踐困境。目前管轄制度需要按級上報并等待協調，無法有效應對跨區域性的生態環境案件，特別是在損害已經發生時無法防止損害結果的擴大。公益訴訟立法時應專門制定生態環境治理協作機制，并由最高人民檢察院根據實踐要求具體化。一是檢察機關內部跨區域協作機制。可以靈活調整管轄制度，制定生態環境跨區域協作規則，設立跨區域協作辦公室作為協調機構，注重線索信息數據共享與使用。二是檢察機關與行政機關協作。在損害已經發生時，除了治理損害源，還需要防止損害的擴大，檢察機關可與行政機關磋商，督促職能部門采取必要的預防措施。

第二，完善行政公益訴訟訴前程序。相關數據表明，“90%以上的行政公益訴訟案件在訴前解決，以少訴、不訴的方式解決了行政機關違法履職問題，實現了公益保護的目的，達到了公益保護的最佳司法狀態”①。由此可見訴前程序在行政公益訴訟中具有獨特的價值和優勢。但是，當前的訴前程序更加傾向于一種程序性意義，缺乏剛性。行政公益訴訟的目的在于促進行政機關依法行政，只有賦予檢察機關一定的實體性措施，也就是督促履職保障，才能更好地發揮行政公益訴訟助力依法行政的效果。首先，根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第77條規定：“提出檢察建議后，人民檢察院應當對行政機關履行職責的情況和國家利益或者社會公共利益受到侵害的情況進行調查，收集相關證據材料。”該條的目的在于為后續的提起訴訟做準備，沒有實質性的督促行政機關履職的功能。本文建議在檢察院制發檢察建議后，應賦予檢察院督促行政機關履職的保障手段。其次，人民檢察院制發檢察建議后，行政機關最后的履職效果該如何評判，行政機關僅僅作出“回復”是不夠的，建議檢察院和相應行政機關共同邀請第三方機構或者組織相關聽證。增強檢察建議的剛性，督促行政機關履職是非常必要的，尤其是對于生態環境和自然資源、國有財產、食品藥品安全等非常依賴行政機關依法、及時履行職責的領域具有重大意義。如果訴前程序不解決這些問題，現有的行政訴訟的判決主要是確認違法或無效、判決撤銷以及籠統的履行判決等方式，缺乏實質性的履行功能，容易導致行政公益訴訟“只具其形”，浪費司法資源。

第三，探索建立預防性環境行政公益訴訟。現有的公益訴訟均屬于損害結果已然發生的事后救濟，對于具有發生高蓋然性，并且一旦發生將會產生無法彌補的后果的行為，能否先行啟動行政公益訴訟訴前程序？這就是預防性行政公益訴訟。預防性行政公益訴訟的目的在于構建全方位的公共利益保護機制。本文認為可以探索建立預防性行政公益訴訟制度，但是應該確定嚴格、明確的適用條件。一是嚴格的適用領域。公益訴訟立法要明確列舉適用領域，并且不作概括性兜底規定，如生態環境和自然資源保護。二是嚴格判斷標準。檢察機關必須有明確、真實的證據證明損害發生的迫切性以及無法彌補性，二者缺一不可。三是嚴格程序。由于沒有具體的損害結果，行政機關的職權行為不陷于“濫用職權”的情境。

責任編校 顧理輝

① 劉長興：《生態環境修復責任的體系化構造》，《中國法學》2022年第6期。

② 黃忠順：《生態環境損害懲罰性賠償請求權二元配置論》，《當代法學》2022年第6期。

③ 曹煒：《環境法典基本原則條款構建研究》，《中國法學》2022年第6期。

④ 于文軒：《生態環境損害司法救濟體系的優化路徑》，《吉首大學學報（社會科學版）》2022年第4期。

⑤ 胡淑珠：《從制裁到治理：環境公益訴訟案件生態環境修復執行機制研究》，《中國應用法學》2023年第1期。

① 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟" 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

② 江國華：《實質合憲論：中國憲法三十年演化路徑的檢視》，《中國法學》2013年第4期。

③ 中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建國以來重要文獻選編》，中央文獻出版社1994年版，第733頁。

① 呂忠梅：《環境保護法的前世今生》，《政法論叢》2014年第5期。

② 中華人民共和國生態環境部網站：《第一次全國環境保護會議》，https：//www.mee.gov.cn/zjhb/lsj/lsj_zyhy/201807/t20180713_446637.shtml.

① 王旭：《論自然資源國家所有權的憲法規制功能》，《中國法學》2013年第6期。

② 余敏江：《生態理性的生產與再生產：中國城市環境治理40年》，上海交通大學出版社2018年版，第36頁。

① 信春鷹：《國家尊重和保障人權——關于人權入憲的歷史意義》，《求是》2004年第9期。

① 習近平：《關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第6頁。

② 習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第363頁。

③ 習近平：《關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第20頁。

④ 中共中央宣傳部、中華人民共和國生態環境部編：《習近平生態文明思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2022年版，第53頁。

⑤ 中共中央宣傳部、中華人民共和國生態環境部編：《習近平生態文明思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社2022年版，第72頁。

① 習近平：《關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第4頁。

② 蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第224頁。

③ 張震：《憲法環境條款的規范構造與實施路徑》，《當代法學》2017年第3期。

④ 王建學：《論生態文明入憲后環境條款的整體性詮釋》，《政治與法律》2018年第9期。

① 韓大元：《認真對待我國憲法文本》，《清華法學》2012年第6期。

① 張智光：《面向生態文明的綠色政績觀體系重構》，《環境保護》2020年第21期。

② 王春業：《論行政公益訴訟對公益保護的創新與制度再完善》，《浙江社會科學》2022年第10期。

① 張雪樵：《完善公益訴訟制度" 推動中國式現代化》，《行政法學研究》2023年第2期。

作者簡介：劉旺洪，南京審計大學法學院教授，南京審計大學政府審計與區域治理法治化研究院院長，南京師范大學法學院教授，博士生導師，法學博士;卞京海，南京師范大學法學院博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金重大招標項目“中國共產黨領導的百年審計理論與實踐研究”（21amp;ZD027）