拉薩市電動自行車：治理困境和規范路徑

摘 要：伴隨社會經濟的高速發展，拉薩市電動自行車保有量急速上升，其安全形勢極為嚴峻。文章對拉薩市電動自行車的違法狀況、道路交通事故情形、政府管理部門的相關道路安全管理等進行全方位的調研。發現：道路交通安全隱患大、社會需求強烈、法規政策不完善、源頭監管缺失、路面執法易引發矛盾導致社會穩定風險等問題。基于問題導向，提出構建多部門聯合監管常態化機制、依托屬地政府管理部門廣泛開展宣傳教育、明確相關部門職責狠抓源頭管理、完善法規政策并實施嚴格登記管理等管理對策。

關鍵詞：電動自行車 電動自行車管理現狀 規范路徑

拉薩市地處拉薩河中游，地面東高西低，南北環山，城市發展呈東展西延之勢。城市道路地面坡度較低，適宜動力驅動較弱的車輛行駛，尤其是電動自行車。故而，電動自行車一直頗受拉薩市居民喜愛，特別是低收入群體，因其相較其他交通工具門檻較低，具有輕巧靈便、機動靈活的特性，能夠較好地規避城市道路擁堵，隨意在車流中穿梭。另外，鑒于當前的法律法規和政策在電動自行車的登記、保險、考證等方面的規制相對寬松，門檻設置較低，因而眾多市民將電動自行車視作短距離出行的首要選擇。

1 拉薩市電動自行車管理現狀及分析

1.1 電動自行車交通事故情況及分析

據統計，2018年，全區涉及電動車的道路交通死亡事故共19起，造成20人死亡，分別占全年事故總起數的20.21%、死亡人數的16.13%。2019年，此類事故達34起，致使35人死亡，分別占事故總起數的29.57%、死亡人數的25.55%。與上年同期相比，事故起數增加15起，漲幅78.95%，死亡人數增加15人，上升75%，增長態勢較快。同時，由于這些事故車輛均未投保，事故發生后賠付困難，后續處理不當易引發社會矛盾。據文獻記載，拉薩市2019年底，電動自行車數量已達30萬輛，按拉薩常住人口計算，平均每3至4人便擁有一輛電動車，且拉薩市不符合國家標準的電動自行車占比約85%。原因在于，商家為刺激消費以及駕駛人追求更高速度和效率，進行非法拼裝和改裝加大車寬、車長、車高、電動車驅動動力等問題，使電動車向輕摩化傾斜。使用人常利用電動車載人載物，并在車流密集處行駛，特別是在拉薩市中心或商業中心等車流和人流較大的地段。調研發現，老城區：八廓商城、沖賽康批發市場、神力商城等黃金地段，此類現象出現頻率較高。文獻記載，2013至2016年，拉薩市與電動車相關的道路交通事故達1234起，其中643人受傷，死亡人數未予記載。電動車的道路交通事故發生率遠超機動車。

由上述數據可知，當前拉薩市電動車事故主要由闖紅燈、酒后駕駛、亂停放、違法占用機動車道、超員超載、私自添加遮陽板（鑒于拉薩日光強烈以及冬季出行擋風需求）等違法行為所致。其中，闖紅燈、酒駕、超員超載等電動自行車交通安全違法問題尤其值得拉薩市有關部門重視。

1.2 強烈的電動車需求對交通管理影響及分析

伴隨拉薩市經濟社會的迅速發展，人口規模持續擴大，交通供需矛盾日益凸顯。電動自行車價格實惠、使用便捷，不僅滿足了部分群體的出行需求，也成為低收入群體的一種謀生手段。特別是在城區，物流配送、貨物運輸等方面的客觀需求強勁，電動自行車已成為網絡快遞以及廣大群眾生產、生活“最后一公里”運輸的重要工具。此外，園林綠化、環境衛生管理等部門，也使用了相當數量的電動車輛。由于這些行業的不良示范效應，致使社會群眾跟風效仿，使得電動車數量不斷增多、日益泛濫，道路交通壓力、管理難度持續加大。

1.3 電動車銷售分布現狀及分析

當下，全市城區共有40余家店鋪銷售各類電動車，主要集中于林廓北路、林廓西路兩旁、金珠路、八一路和藏熱路，銷售25種品牌，主要包括歐派、愛瑪、雅迪、新日等，涵蓋合格電動自行車、超標電動自行車、“老年代步車”等多種型號。月平均銷售量為50輛/家，生產廠家主要來自重慶、天津、江蘇、上海、河南等地，我區無生產廠家。購買電動車的主體主要為低收入群體。據道路執法人員介紹，電動自行車的使用群體多用于家庭自用，特別是接送小孩上下學，在拉薩主城區各主干道、支路、次干路隨處可見。另外，當前市場上存在電動車輛二手交易市場，主要分布在金珠西路派出所、拉薩中學、太陽島通信管理局、加榮村五組一帶。二手車交易時，商家不過問電動車來源，由于購買方便，且無需登記上牌，難以進行有效監管，易被不法分子利用，一定程度上存在道路安全、治安、刑事乃至反恐維穩風險隱患。

1.4 現行制度層面對電動車的管理及分析

1.4.1 超標問題極為突出

《道路交通安全法》第一百一十九條，對其“非機動車”做了法理上的界定：指以人力或者畜力驅動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅動但設計最高時速、空車質量、外形尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車等交通工具。電動自行車雖有動力裝置驅動，但其最高時速、空車質量、外形尺寸有強制規定，根據《電動自行車安全技術規范》（GB17761-2018），電動車需符合以下規定：時速應限制在25km/h以內，車身重量不得超過55kg。然而在實踐中“超標”非機動車穿梭在大街小巷，據調研發現：拉薩市符合國標僅有5萬余輛，市面流動的83.3%為“超標車”，暫且不討論“超標”非機動車對交通安全影響，但是“超標”非機動車道路上發生交通事故后，一線執法人員責任判斷和最終司法判決都沒有給予更多支持。

1.4.2 登記實施力度不夠

2019年西藏自治區出臺《西藏自治區電動自行車管理辦法》規定：“自治區對規定消費者自購車之日起30日內到公安交通管理部門申請登記，車輛所有人應到當地公安機關交通管理部門申領非機動車牌證，未經登記的，不得上道路行駛。然而目前依法未登記上路比比皆是，據調研獲悉2019—2024年期間拉薩市非機動車違法行為統計當中，依法未登記上路在所有違法行為當中占據首位，不符合國家標準的電動車，采取過渡期管理制度（3年）應當向公安機關申領電動車行駛證和臨時號牌。過渡期滿后未按規定領取行駛證仍在道路上行駛的，公安交通管理部門依法處罰”。

1.4.3 保險體系缺位

我區政府有關部門對電動車的管理規定較為全面，從市場監管部門到生態環境部門再到交通運輸等職能部門均有具體分工職責規定，但對電動車上道路行駛未實行強制性的投保制度，僅為書面鼓勵。保險體系缺位致使，定責和賠償環節往往面臨諸多困境。確定事故責任時，由于沒有保險的約束和規范作用，責任的認定可能會變得復雜且模糊。而在賠償方面，由于沒有強制性的保險賠償機制，受害人可能難以獲得及時、足額的賠償，這無疑會增加事故處理的難度和不確定性。正因如此，在交通事故的定責和賠償等重要環節，極易引發激烈的爭端和糾紛，給當事人帶來極大的困擾，也給社會的和諧穩定帶來一定的負面影響。

1.4.4 司法定性存在爭議

在現行法律信息庫中檢索有關于主旨相近裁判文書，顯示非機動車不符合國家標準的車輛定性問題，在司法判決中形成兩個派別。肯定觀點：直接將不符合國家標準的電動自行車定性為機動車。否定觀點：另外一種不同的觀點則認為，不符合國家標準的電動自行車不屬于機動車。理論和實物中一直沒有形成統一的思想，各抒己見，各執一詞的現狀。最終超標電動自行車究竟歸為機動車還是非機動車，對于司法裁決和審判意義重大，對道路交通安全管理也極為必要。因為在交通事故定責、賠償等方面極易引發爭議。

1.5 共享電單車的管理及分析

目前，拉薩市區主要運營的三家共享電單車公司分別為迅馳、馬上到、滴滴青桔，非官方公布的投放數量分別為10000輛、5000輛、10000輛。以中心城區面積303平方公里來計算，平均每平方公里投放82輛。其產品參數嚴格依照《電動自行車安全技術規范》（GB17761-2018）生產制造，時速限制在25km/h以內，車身重量不超過55kg，所有車輛均購置意外保險和第三責任保險，是當前市面上較為標準、規范的電動自行車。鑒于共享電動自行車便捷、迅速、隨“掃”隨走的特點，成為群眾喜愛的短途交通工具。然而，事物發展總會呈現兩面性，給予便利方便的同時暴露出各種問題。經調研，普遍存在電動自行車亂停、亂放、秩序混亂、亂搭載等現象，隨車配備的頭盔多半駕駛人不愿佩戴等問題。調研組根據交通流量在路口觀察30分鐘后發現只有7%的電動自行車駕駛人佩戴頭盔，佩戴率極低。雖然從自治區到拉薩市交通管理部門持續開展“一盔一帶”安全守護行動，但是自行動開展起，成效顯著，然而行動結束之后，狀況卻不盡如人意。公民出行缺少安全意識，自覺意識。除此之外，通過隨訪后發現部分人不想佩戴別人已經戴過的安全頭盔，個別人而言顯得不夠衛生。另外，未滿16周歲的未成年人對共享電單車青睞有加，加上共享電動車騎行未設置年齡條件限制，僅依靠語音提示功能。只要有一部能支付且能掃碼的手機即可騎行。致使未成年人駕駛電動自行車在市面隨處可見，甚至兩三群體在路面進行斗車、競車常有出現，對駕駛人自身和出行者帶來很大的安全隱患。

1.6 執法矛盾風險及分析

由于超標電動自行車和“老年代步車”的使用者多為殘疾人、60歲以上老年人、農民工、快遞服務行業等社會低收入等特殊人群，超標車輛已成為其生產、生活的重要工具。對于“老年代步車”的非法上路，公安交管部門依法應予以查扣，但多數群眾不理解、不配合，甚至仗著自己的身份極度不配合執法行為。經調研據悉，對于這類管理難度之大，個別群眾甚至自毀個人電動車以阻礙交警執法的行為。因此，在具體執法過程中，常遭遇當事人阻撓執法等情況。若在電動車管理過程中出現執法沖突，極易激化矛盾，存在一定社會穩定風險。同時也客觀上導致執法人員產生“畏難情緒”和“被動應付”的問題。

1.7 協同治理問題及分析

長期以來，電動自行車管理一直采用傳統的方法和思維，未能在打破傳統思維的基礎上與時俱進，對目前的管理方式方法也未進行進一步的創新變革。機動車管理涉及公安交管、市場監管、交通行政、消防救援、城市管理、商務、郵政等部門的職能分配和職責分擔，相關部門協同配合深度不夠。一直未能采取有效的銷售監管、安全責任落實、駕駛人管理等監管措施，“只管合法、不管非法”的現象較為普遍，車輛無論是否合法均可隨意銷售，源頭管理處于真空狀態，致使大量超標電動車隨意流入市場，特別是三、四輪電動車數量日益增多。在公安交警進行路面管理時，群眾不理解、不配合，強烈表示“既然政府讓賣，為什么不讓用”，使執法陷入尷尬境地。

2 拉薩市電動自行車優化路徑

2.1 宣傳警示先行，培育守法意識

一是定期邀請媒體記者，利用西藏交警抖音主播隨警作戰平臺，發布實時整治工作信息，及時曝光典型交通違法行為和違法行為駕駛人，讓廣大群眾清楚認識到非機動車交通違法行為同樣是應該受到法律制裁，從而構筑全社會參與交通安全宣傳和管理的良好格局，形成全社會關注交通安全，人人維護交通安全的良好氛圍。二是通過平安拉薩微信公眾號、微信微博、交警12123等各類媒介，廣泛宣揚《電動自行車安全技術規范》（GB17761-2018）的規定，引導群眾購置和使用符合新標準的電動自行車，抵制改裝車輛的行為。同時，及時推送典型的電動自行車、摩托車交通違法和事故案例，通過闡述危害、說明后果，以案例說法，對違法駕駛行為予以警示教育，引領廣大群眾增強交通安全意識，自覺遵循交通法律法規，堅決抵制交通違法行為。三是組織警力深入快遞、外賣企業實施安全宣傳教育，通過為企業負責人和騎手講授交通安全知識，提醒、引導騎手自覺遵守交通規則，堅決抵制交通違法行為，做到文明出行、安全駕駛。四是走進學校開展交通安全教育，通過講授交通安全知識的形式，強化對學生的安全出行教育，引導其牢固樹立交通安全文明觀念，自覺摒棄違法陋習。

2.2 調動社會力量，聯動勸導提示

拉薩市交通管理支隊協調文明辦、團委等部門，發動在校學生、機關、企事業單位等的工作人員以及文明交通志愿者、社會義工團體佩戴安全袖標，在違法行為頻發的地段，尤其是老城區沖賽康一帶，組織義工監督違法行為，開展文明勸導活動，糾正電動自行車違法行為，充分借助社會力量解決電動自行車帶來的道路安全問題。據調研截至目前已有上千名交通違法行為人參與文明勸導活動，設身處地了解交通違法行為背后安全隱患，既能減負一線部門工作量的同時又能親臨實戰學法，能夠實現雙贏的局面。同時向社會廣泛征集交通文明勸導員和志愿者，加大對交通文明勸導員、志愿者的培訓、指導力度，對在路口針對非機動車有違法苗頭的行為，通過吹哨、喊話等方式阻止違法行為發生，并進行及時糾正，進一步加強城區交通主干線和重要交通路口的管控。

2.3 建立聯合監管機制，強化協同治理理念

出現“既然政府讓賣，為什么不讓用”的執法尷尬境地，實際上與電動自行車源頭治理之間存在直接關系。如何源頭治理？它是多個部門、多個機構協同合作的過程，然而不同部門之間的工作流程和機制存在差異；各部門可能由于自身資源和精力的限制，對于合作研究的投入程度和積極性存在不一致；而且部門之間的利益訴求和工作目標有時也不盡相同，致使統籌安排和協調合作的過程中引發矛盾和分歧，進而精打各自算盤，沒有形成一股合力。要實現一股合力，只有黨領導才能實現意志統一，形成合力。因此，依靠地方黨委政府支持，發揮公安交警主力軍作用，協調市場監管、經濟和信息化、衛生健康、交通運輸、住房城鄉建設、民政、教育、生態環境、郵政等部門落實本單位主體責任，建立多部門聯合監管機制，使協同治理持續走深走實。

2.4 強化溯源管理，統一裁判尺度

對照國家技術標準，逐項核查車輛技術參數，嚴格上牌環節管理，不符合標準的一律不予登記。對現有的不符合要求的超標電動自行車核發紅色牌證，實行三年過渡期限期淘汰制度，有效去除“庫存”，另一方面與市場監管、經信等部門共同開展聯合檢查，從嚴加強源頭生產、銷售非標電動車監管，嚴格控制“增量”；加強司法機關之間溝通和協作，減少同案不同判的尷尬局面，對不符合國家標準的“超標”車定性問題出臺統一的司法指導意見，明確它的屬性，統一司法尺度。

2.5 完善交通設施，筑牢安全保障

據調研，城關區非機動車車道和設施覆蓋率極低，同時非機動車車道被機動車占用的事件常有出現。因此，從城市建筑、管理、維護各個層面應該加強統籌思想，既要重視機動車的管理，同時不能忽視非機動車的應有的權利；拉薩市眾多路口大型車通行頻繁，特別是南環、北環所有車輛共用，針對大型車輛因內輪差、視覺盲區易與非機動車和行人發生刮擦、碾壓事故的問題，我們借鑒江蘇省的做法和經驗，在重點路口設置“右轉危險區”警示標識；鑒于拉薩機動車開車門與電動自行車之間發生的“開門殺”交通事故頻繁爆發，類似這類事故，學習和借鑒的是江蘇省宿遷、無錫創新施劃“開車門警示區”“開車門請注意”字樣的做法；對于電動自行車民事賠償、事故責任定性問題，法律法規等不應該停留在建議性、鼓勵性層面，應該基于社會變化所需，安全形勢考量，強化保險體系趨向強制化，提高保險的覆蓋面和保障水平。

基金項目：2023年度西藏自治區高校人文社會科學研究項目，項目類別為一般項目，項目題目為《市域治理視角下拉薩市非機動車治理路徑研究》項目編號為SK2023-55。

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