新形勢下我國糧食安全面臨的主要風險及對策研究

摘要：糧食安全作為國家安全的重要組成部分，對于滿足人民生活需求以及維護國家社會穩定具有重要意義。當前，國際經濟一體化進程深入推進，但同時也面臨著更加復雜和不確定的發展環境。我國糧食安全在供給側規模約束、需求側結構優化和規模增加的情況下，處于“緊平衡”態勢，未來在保障糧食優質產能和高質量供給方面壓力較大。針對當前新形勢下我國糧食安全面臨的主要風險，應著手從把握糧食安全主動權、積極踐行大食物觀、提高糧食生產能力、加強預警體系雙向防范等方面入手，進一步保障我國糧食安全。

關鍵詞：糧食安全 糧食產業 資源約束 風險防范引 言

近年來，世界面臨著地區沖突、極端天氣等多種因素的影響，國際糧食市場變得錯綜復雜。在這個百年未有之大變局的形勢下，我國糧食安全不確定性風險加大。據農業農村部數據，2024年夏糧產量2995.6億斤，比上年增加72.5億斤；早稻產量563.5億斤，保持穩定。我國糧食產量在連續9年穩定在1.3萬億斤以上的基礎上，預計將首次突破1.4萬億斤[1]。但是，國際糧食形勢變化多端，糧食需求在未來相當長時期內還會持續剛性增加。新形勢下如何在糧食供給、糧食需求和糧食市場等方面采取行之有效的措施，進而保障我國糧食安全，是擺在我們面前的一大課題。

一、新形勢下我國糧食安全面臨的主要風險

（一）國際層面

1. 災難性氣候頻發，全球糧食危機加劇。受全球氣候變暖影響，極端干旱、洪澇等災害性天氣頻發重發，加劇了全球糧食危機。自20世紀中葉以來，全世界200余條主要河流中約有1/3徑流量明顯減少，對糧食生產造成了極大的威脅，導致糧食主要產區大面積減產。據《2023年全球糧食危機報告》統計，2022年，全球有58個國家和地區約2.58億人遭受嚴重糧食危機影響，比2021年多了0.65億人，全球糧食不安全風險進一步惡化。

2. 糧源供應鏈不穩定，進口來源集中單一。國際市場上，糧食供應鏈不穩定，地區動蕩事件頻繁發生，如俄烏戰爭逼近核災難邊緣，巴以沖突升級為中東戰爭，利比亞內戰不斷，蘇丹戰爭一觸即發等等，這些嚴峻的國際形勢都對全球糧食安全造成了嚴重沖擊。巴西、美國和阿根廷是我國進口大豆的主要進口國，其中巴西的進口量占比高達59.70%；美國和烏克蘭是我國進口玉米主要的兩個進口國，其中美國的進口量占比直接占比72.1%（見表1）。我國糧食進口依存度不斷增加，如果國際市場一旦出現突發性事件，將威脅我國糧食體系價格和穩定性。

3. 國際糧食形勢嚴峻，糧食治理問題突出。糧食安全問題產生的根本原因是全球經濟生產率低下，缺乏全球統一治理機制。由于全球糧食安全問題突出嚴重，以及貿易政策對糧食臨時收緊的趨勢，使得多個國家的海外糧食進口受到威脅，進而影響到全球糧食供應鏈的穩定性。高水平糧食自給率和穩定的國內供應鏈，使得短期內我國糧食安全受影響較小[2]。但隨著糧食需求剛性增長以及國際糧食供應鏈不穩定，這種影響也可能會逐漸顯現，從而影響我國糧食安全格局的穩定性。

（二）國內層面

1. 資源環境雙重約束，糧食生產能力受阻。一是水資源短缺，用水量分配不均。隨著工業化、城鎮化的加快，工農業用水量迅速增加。據2022年國家統計年鑒，2022年，我國水資源總量為27088.1億m3，用水總量為5998.2億m3，人均用水425m3，其中，農業用水3781.3億m3，占63.0%，工業用水968.4億m3，占用水總量16.2%。二是耕地資源趨緊。近年來，我國面臨著極端氣候等多種因素的挑戰，這些因素對可持續利用耕地資源造成了較大壓力。三是糧食生產設施建設滯后，部分高標準農田建設質量不高。低產田依舊占到耕地面積的22%。2023年以來，全國農作物累計受災面積高達6310萬畝①，各地農作物受損嚴重。水利和灌溉設施方面，存在布局不合理、老化現象，其中有超過30%的水利、灌溉設施需要進行升級和維護。農田基礎設施薄弱的狀況使得抗災減災能力薄弱，影響全國糧食增產與糧食安全的平衡與增長。

2. 糧食供需緊平衡，流通環節浪費突出。糧食浪費是全球性問題，隨著人們生活品質的提高，糧食需求結構逐漸增長，我國糧食供需結構長期緊平衡。《2023中國食物與營養發展報告》顯示，2022年浪費損耗總量4.6億噸，經濟損失1.88萬億元，相當于農業總產值22.3%，尤其糧食人為浪費嚴重，一年下來，我國每年浪費糧食大約有一千億斤，這些食物可以供3.5億人食用一年，這導致了食物的大量浪費[3]。其中糧食產業鏈損耗主要集中在生產及產后處理和消費環節，占總量76%。由于儲糧不合理而導致的糧食減產，在全國范圍內，每年都有10%左右的糧食減產，其中最嚴重的地方甚至達到了30%。

3. 科技創新能力弱，糧食產業競爭力不強。目前，我國缺乏具有自主知識產權的產品和品牌，難以獲得核心技術的自主控制權，影響了產品品質、自動化程度、零部件使用壽命。同時，在穩定性、可靠性和處理機制等多方面，也落后于發達國家。一些儲備企業在糧食進出庫運輸中，由于倉儲設施建設不夠完善，運輸工具落后，在運輸中轉過程中糧食損耗較嚴重。

二、其他國家應對糧食安全面臨風險的經驗借鑒

（一）注重政策支持，出臺糧食相關補貼政策

糧食補貼政策的實施為確保糧食安全戰略提供了有力保障，同時有效緩解了糧食危機。為了維護農民利益并保障本國糧食安全，美國于2002年出臺的《農業安全與農村投資法案》，針對糧食補貼手段和補貼范圍進行了擴大完善，增加原有補貼對象的直接補貼率[4]，有效保障了農民經濟效益。1978年日本重新修訂完善了《糧食管理法》，包括價格支持政策、農業現代化設施補助、農田基礎設施補助等多項糧食政策[4]。這些政策不僅保障了本國農戶種糧的利益，還調動了農戶種糧積極性，推動了糧食產業的發展。

（二）注重科技支撐，推動糧食產業機械化

農業機械化是實現現代農業和保障糧食安全的重要基石。美國作為農業科技領先國家，在農業科技的研發和應用方面具有顯著優勢。由于美國耕地多數為平原地區，這種規模化經營模式為糧食生產帶來了高效和穩定的收益。同時，日本在農田宜機化改造的基礎上，特別關注開發適合山地和丘陵地區作業的小型農機。尤其在科技的支持下，日本推動糧食產業結構的升級，提高了農業生產效率。這些舉措緩解了日本社會老齡化問題，還提高了糧食生產效率，糧食產量明顯增加。

（三）注重預警機制，構建糧食應急防范體系

預警機制的建立和應急體系可以降低風險損害程度。當前，在貿易保護主義盛行、地緣政治博弈不斷加劇、極端天氣頻發的背景下，全球糧食產業鏈供應鏈正面臨前所未有的挑戰，許多國家都致力于構建更加完善的糧食安全預警系統。歐盟已設立農業觀測站等糧食安全預警系統，向公眾提供氣候變化和市場波動信息，以便拓寬糧食安全應急管理渠道，整合糧食安全應急管理資源，更加及時高效地應對糧食安全危機[5]。

（四）注重國際合作，加強國際糧食資源整合利用

拓寬糧食進口渠道，促進糧食產業全方位發展，確保糧食安全不僅需要國內糧食產業的發展，還需要依賴國際市場和國際資源。歐盟采取了相對嚴格的外資保護政策，為外資進入提供了實際保障。跨國公司的外資和糧食生產技術共同涌入，推動了歐盟糧食產業水平的提升。日本則通過海外囤地、兼并、投資建廠等手段，在國外建立了糧食生產一體化產業鏈，構建了穩固的糧食合作伙伴關系，為日本糧食產業的發展創造了良好的外部環境，確保了糧食進口的安全和穩定性[6]。

（五）注重生態環保，推進糧食節約減損工作

積極出臺節約糧食的法律法規，貫徹糧食全產業鏈生態環保，推進糧食產業鏈節約減損是至關重要的。日本通過提高糧食產業鏈整體效率，鼓勵推動各企業優化糧食生產過程，進而達到了糧食生產鏈整體減損的效果。歐盟通過減少糧食浪費來促進節能減排和綠色發展，一些國家如法國、德國、丹麥、奧地利等已經設立了減少食物浪費的具體目標。韓國于2009年出臺了《飲食生活教育支援法》，成立了飲食生活教育委員會，幫助國民形成良好的飲食生活習慣，該舉措一定程度上減少了糧食浪費[7]。

三、新形勢下應對我國糧食安全面臨風險的對策建議

（一）不斷提高糧食生產能力，推進糧食產業產能發展

第一，嚴守耕地紅線，完善耕地占補平衡制度，提高高標準農田建設資金投入水平。堅持貫徹“藏糧于地”戰略，實施“長牙齒”的“硬杠桿”來保護耕地，提高土地利用率，平整土地，改良土壤，增強土地儲備能力。同時，大力推進高標準農田建設，擴大穩產高產旱澇保收農田面積，實行國家黑土地保護工程[9]。完善耕地保障安全體系，加強對耕地破壞行為的處罰與追究。加強鹽堿地綜合治理，要堅持節水、改土、合理利用鹽堿地、冬閑田、撂荒地等措施，把“無形良田”翻好，提高糧食生產的綜合能力。

第二，切實做到水資源有效利用，推進節水灌溉設施建設。在水資源分配和使用上，構建水資源有效分配、利益調節和補償機制，實行一體化管理。推動水土資源節約、節約設備的科技創新及推廣應用，提升農業用水效率。滿足農業灌溉的需要，加快水利科學技術的創新應用，大力推行污水資源化、水源地循環利用等措施。

第三，健全種糧農民收益保障機制，加大糧食主產區扶持力度。在農戶種糧財政補貼方面，尤其應以實物補貼為主，對農戶進行直接補貼，做到應補盡補、應補盡補，讓農民種糧有錢賺，種糧有錢花。同時，注重塑造“新農人”模范作用，組建一支“新農人”隊伍，具有扎實的素養，豐富的技能，有力的示范帶動作用，能為農助農，興鄉帶鄉，以農為本。

（二）強化糧食智能科技支撐，推動產業高質量發展

第一，種子是農業的芯片，加大種業科技攻關投入，掌握自主知識產權。深入實施種業強國振興戰略，用中國種子保障中國糧食安全[8]。提高糧食科技化水平，必須堅決貫徹“藏糧于技”戰略，著力推動種業及糧食產業發展工作。為實現糧食安全的可持續性保障，培育具有“中國特色”的優良品種，破解種質種源“卡脖子”問題，提高種子研發效率，加快高標準種子庫建設，緩解種業對外依存度，實現種業主控權，從體制源頭提高種業國際競爭力，促進糧食生產力發展。加快數字經濟和糧食產業深度融合，構建科技含量高、附加值高的開放式糧食產業體系，開創現代化的糧食產業新格局。

第二，完善糧食生產收儲加工體系，構建系統有效的糧食全產業鏈發展模式，提高糧食產業體系的抗風險保障能力。構建系統高效的“產、購、存、銷”為一體的糧食生產全產業鏈開發新模式，并積極推動我國糧食生產工業現代化進程。建立完整的糧食產業鏈條，從糧食種植、加工到銷售的全過程加強銜接，可以有效提高資源利用效率，降低損耗。同時提高糧食產業附加值，推動我國食品向更高端市場延伸，實現農頭工尾的轉變，從而促進農戶增收。

第三，提高儲糧水平，減少糧食損失。針對目前我國糧食儲備制度不夠完善、倉儲設施較差等問題，加快糧食儲藏的基礎設施建設，建立現代化、高水平、新科技的儲糧體系。加大財政資金支持力度，更新全國各地主要糧庫的陳舊儲存設施，完善糧食裝卸、儲存、運輸風險制度，及時應對糧食各種風險事故，盡最大可能地減少儲存時的損耗。

（三）高度重視糧食安全，加強預警體系雙向防范

民以食為天，糧穩天下安。糧價的起伏變化對弱勢群體的影響是最大的，在糧食危機、戰亂等事件中，弱勢群體容易淪為“犧牲品”。要高度重視糧食安全，加快糧食防災減災體系建設，提高各糧食主產區的災害風險監測預警能力，建立全面的應急管理機制，擴大各地綜合線上線下應急救援平臺。加大對糧食生產基礎設施的投入，提高農業災害防治水平，加快旱澇保收、穩產“噸糧田”發展步伐。重視防災減災和應急儲備管理體系建設，建立健全國際糧食資源風險防控體系。

（四）把握糧食安全主動權，構筑多元化進口格局

加強與“一帶一路”沿線國家和地區的糧食貿易合作，深化地緣優勢和政治互信，不斷尋求擴大糧食進口新源國的途徑，加快我國糧食進口渠道和重心的轉變。提高國際進口市場的穩定性，從而保證國內糧食安全，減少集中地緣政治風險帶來的進口糧食壓力。因此，要高度重視我國糧食進口問題，全方位夯實糧食安全根基。鞏固現有糧食合作關系，拓展糧食進口多元化、高質量市場，積極發展新型糧食貿易伙伴關系，建立安全穩定的糧食貿易新體系，積極應對糧食進口及出口隱患[9]。

（五）廣泛參與糧食安全治理，致力全球糧食共同體建設

構建糧食開放合作國際新格局，加強糧食安全和減貧領域的合作，擺脫糧食保護主義困境，倡導各國扛起保障國際糧食安全的責任與擔當。加強與世界糧食產業鏈深度融合，提高我國在多個關鍵領域及糧食貿易過程中的主動權和話語權。在“一帶一路”建設背景下，加強同沿線各國和地區的糧食貿易合作，加大對糧食產業的資本和技術的出口，為多個國家的糧食生產提供更多的積極支持，積極幫助廣大發展中國家增強糧食安全保障能力，提高糧食生產能力，推動糧食貿易穩步發展。倡導主要糧食生產國和凈出口國控制糧食能源化利用、緩解糧食市場供應緊張，釋放各國出口潛力，降低糧食貿易和技術壁壘，積極推進全球糧食安全共同體治理的建設。

（六）積極踐行大食物觀，加快節糧減損行動

堅持推行大食物觀，構建多元化食物供給體系。號召全民參與到節約糧食、減少糧食損失行動中來，增強全民節約意識、推動建設節約型社會。促進糧食生產、加工等多個環節的可持續發展，降低糧食損耗浪費比例。推進農民科學生產、科學儲糧，鼓勵科技創新，改進技術裝備，推進糧食加工產業升級。大力宣傳節約糧食的重要性，引導全民養成“惜糧輕浪費”的社會價值觀念。同時，要提倡全民量力而行“食”，深入開展“光盤行動”，為維護糧食安全貢獻自己的力量。

結 語

糧食安全是“國之大者”。復雜多變的國際局勢、緣政治和糧食供應鏈的不穩定性、糧食生產資源稀缺、糧食產業技術滯后、種子資源的“卡脖子”、糧食浪費損耗等都是影響我國糧食安全穩定的重要因素。新形勢下要積極加快國家糧食安全戰略的落實，在“藏糧于地”和“藏糧于技”戰略的深入推進下，加速實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，推進全國高標準農田建設，穩定糧食產量與播種面積，鞏固大豆擴種成果，提高糧食單產水平。加強糧食加工、儲藏等技術升級，重點加強我國種業核心技術攻關。在號召加快節糧減損條件下，推動國際糧食資源的有效分配與國內市場的深度結合，構建多元化糧食市場格局。

參考文獻：

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[2]林海，羅璇.全球糧食安全治理體系變革與中國糧食安全保障研究[J].糧油食品科技，2023，31（04）：18-27.

[3]姚毓春，夏宇.日本、韓國糧食安全現狀、政策及其啟示[J].東北亞論壇，2021，30（05）：83-98+128.

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[7]羅利麗.國外擴大國產農產品消費的策略分析——基于韓國的考察[J].北方水稻，2020，50（04）：57-61.

[8]聞言.全方位夯實糧食安全根基，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中[N].人民日報，2023-07-13（006）.

[9]徐向梅.全球糧食危機的影響與應對[N].經濟日報，2023-02-10（011）.