生態環境損害鑒定評估標準化體系問題分析及對策研究

摘 要：標準化是保障生態環境損害鑒定評估意見科學化的有效手段之一。從生態環境損害鑒定評估的程序環節、要素對象、基礎方法3方面，構建涵蓋國家標準、行業標準和地方標準3級標準的生態環境損害鑒定評估標準化體系，并基于該體系對我國生態環境損害鑒定評估標準進行梳理分類，分析當前標準化體系中存在的問題，并聚焦具體環節點提出管理對策和技術建議。

關鍵詞：生態環境損害，鑒定評估，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2024.11.018

0 引 言

標準是人類文明進步的成果，長期以來，我國積極實施標準化戰略，以標準助力創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展。標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用[1]。2021年，生態環境部在《關于深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見》（環法規〔2021〕107號）中明確提出要強化制定實施標準的職能，進一步規范國家生態環境標準工作，根據客觀實際，持續完善國家生態環境標準體系[2]。生態環境損害作為近年來新興的侵權損害類型，其賠償制度于2015年被納入并成為國家生態文明體制改革的重要組成部分，并于2020年被寫入《民法典》侵權責任篇。同時，環境損害也是環境司法領域重要的要素對象之一，往往事關環境污染刑事犯罪量刑、行政機關違法行使職權或者不作為追責、生態環境公共利益侵權賠償以及私益權利侵害追償等[3]。程序合法、方法科學、立場客觀的鑒定評估活動才能更加真實合理地還原環境損害，才能公平公正地追究相應責任和快速高效地進行事后救濟。因此，針對生態環境損害鑒定評估行為和過程的標準化建設是捍衛環境司法公正、保護環境權益的重要舉措和有力保障。

1 體系框架構建

我國生態環境損害所涉鑒定評估工作主要是以生態環境部生態環境損害鑒定評估推薦機構開展的損害評估和司法部管理下取得司法鑒定資質的環境損害司法鑒定機構開展的司法鑒定兩類活動[4]?？傮w而言，兩類活動開展所依賴的是同樣的技術原則和方法，主要差異在于工作程序和產出成果形式等方面。

根據GB/T 39791.1-2020《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第1部分：總綱》，生態環境損害鑒定評估的程序環節主要包括工作方案制定、損害調查確認、因果關系分析、損害實物量化、損害價值量化、評估報告編制和恢復效果評估等7個部分，具體每個程序環節中又涉及到具體的工作內容和技術方法。

在傳統的生態環境行政管理體系中，往往將環境要素劃分為水體、大氣、土壤、固廢、生態、輻射等，但生態環境損害鑒定評估更多是從物理化學性質、生物特征和生態系統化等方面來考慮環境要素的損害問題。根據《環境損害司法鑒定執業分類規定》（司發通[ 2019] 56號）[5]，環境損害司法鑒定的執業事項主要被分為七大類，包括污染物性質、地表水與沉積物、空氣污染、土壤與地下水、近岸海洋與海岸帶、生態系統和其他（噪聲、振動、光、熱、輻射）。

根據《標準化法》第二條即可知，標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。同時，《司法鑒定程序通則》（司法部令 第132號）中規定[6]，司法鑒定人進行鑒定應當遵守和采用該專業領域的技術標準、技術規范和技術方法的順序為：國家標準、行業標準和技術規范、該專業領域多數專家認可的技術方法。因此，初步構建以技術和程序的總綱領性文件為一級指標，在一級指標統領下以鑒定評估的程序環節、要素對象、基礎方法為二級指標，并對二級指標分解細化形成以七步程序、七大類別和具體基礎方法為三級指標，自上而下涵蓋國家標準、行業標準、地方標準三級標準層級的生態環境損害鑒定評估標準化體系框架（如圖1所示）?；隗w系框架系統梳理統計我國生態環境損害鑒定評估直接相關的技術標準現狀情況，其中一級指標總綱的標準文件制定情況見表1，二級指標下的具體各項三級指標內容的標準文件制定情況見表2。

2 體系組成分析

2.1 總綱

由表1可知，基于對生態環境損害鑒定評估活動的基礎性規范要求，生態環境部重點針對生態環境損害評估活動的評估技術流程制定了GB/ T39791.1-2020《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節 第1部分：總綱》，構建了一條從損害調查到恢復評估的完整技術鏈條。司法部則重點針對司法鑒定活動制定了《司法鑒定程序通則》（司法部令 第132號），構建了從委托受理到出庭質證的一套完整的司法鑒定程序。

基于上述國家標準和部門法規在國家層面對生態環境損害的鑒定評估活動的引領，行業部門則主要針對環境損害所涉局部領域或特殊類型制定了相關綱領性導則或規范，主要是司法和農業歸口的行業標準。而各省市的地方標準則主要是針對國家標準的細化或綜合性融合，包括湖北、重慶、福建等地。

2.2 程序環節

針對生態環境損害鑒定評估的7個主要程序環節，目前的國家標準主要對損害調查確認損害價值量化和恢復效果評估3個環節有相應標準，其中損害調查確認環節制定的兩項標準分別關于損害調查的具體規范、土壤生態環境基線調查與確定；損害價值量化主要是關于漁業經濟損失核算；恢復效果評估則是關于損害修復后評估驗收相關要求。

行業標準制定方面主要是司法和農業部門針對農業環境損害的調查和量化制定了3項標準。地方標準方面僅有湖北省針對損害調查確認環節中的環境監測和證據采集制定了兩項標準。

綜上，7個主要程序環節目前僅3個環節有相應的細化標準，其余環節仍僅能依靠總綱的宏觀要求由鑒定評估機構自行理解釋義后參考借鑒相關領域的技術規范或經驗操作。如：G B / T39791.1-2020在因果關系分析中提出了如：指紋圖譜、同位素、遷移擴散模型、毒理實驗等諸多推薦方法名稱，但是在具體應用過程中仍缺乏具體的程序指導和技術要點規范，導致在鑒定實踐中不同的鑒定主體的應用場景和操作方式極易存在差異化，就會造成得出的鑒定意見產生偏差[7]，進而間接導致在矛盾焦點突出的案件中對損害結果科學性的質疑。此外，如：評估報告編制環節，GB/T 39791.1-2020附錄A中的報告書編制要求與《司法部關于印發司法鑒定文書格式的通知》（司發通[2016]112號）存在較大差異，亟待制定關于環境損害司法鑒定意見書的文書格式標準。

2.3 要素對象

針對七大類別的要素對象而言，我國現行的三級標準中主要涉及其中6類制定了直接的標準。其中，因污染物性質主要涉及固體廢物、危險廢物、有毒物質、病原體等方面已有相對較為成熟的專業技術要求，因此目前直接關于損害的三級標準中并未對污染物性質鑒定方面予以補充。

國家標準方面主要是以生態環境損害鑒定評估程序環節為脈絡，分別以地表水與沉積物、土壤與地下水、農田生態系統為鑒定評估對象，結合不同要素對象的特點基于總綱原則之下制定了差異化的3項要素標準。

與國家標準不同，行業標準聚焦的對象更加具體和微觀。土壤和地下水領域，農業和司法部門分別針對土壤要素領域的農用地土壤、耕地和林地制定了鑒定標準；生態系統領域，水產部門主要針對水下爆破行為所致損害建立了評估方法；近岸海洋與海岸帶領域，海洋部門重點針對海洋頻發的溢油事故制定了損害評估技術導則；其他領域主要是司法部門對居住環境噪聲的監測評價制定了標準。

地方標準建設方面既有對標準空白領域的補充，如：福建省對大氣、森林，江西省對濕地生態，內蒙古自治區對草原分別制定了相應的損害評估技術方法。同時也有對已有上級標準的具體細化和地方化實踐，如：福建省對地表水、土壤，湖北省、安徽省、河南省對耕地，遼寧省、河北省、海南省對海洋均分別根據自己的省情實際制定了操作性更強的技術方法標準。

綜上，生態環境損害鑒定評估所涉主要要素對象幾乎都有了相應的技術標準予以指導損害鑒定工作。由于GB/T 39791.1-2020及系列標準中均明確指出了目前建立的程序和技術方法體系均不適用于核與輻射所致生態環境損害的鑒定評估，因此目前針對要素對象的技術標準中均未涉及核與輻射。但是在《環境損害司法鑒定執業分類規定》中的污染物性質鑒定和其他環境損害鑒定中明確規定了生態環境損害司法鑒定執業類別包括放射性廢物、電磁輻射損害、電離輻射損害的鑒定。因此，需要生態環境和司法行政主管部門進一步銜接并研究制定可能涉及的相關技術標準。此外，其他類細分領域所涉的振動、光、熱在損害實踐中由于其自身理化特點往往導致其污染取證難、客觀評價難、損害確認難、經濟量化難等諸多問題，亟待研究制定相應的技術標準指導鑒定實踐工作。

2.4 基礎方法

目前僅針對損害價值量化制定了兩項國家標準，分別是關于虛擬治理成本法在大氣污染和水污染損害類型中的應用，其他暫無關于基礎方法的單項技術標準。通過前述程序環節的標準現狀分析表明，目前標準體系中仍有諸多環節和細節尚不夠清晰和具體，尤其是因果關系分析、損害價值量化（GB/T 39791.1-2020附錄D推薦方法）涉及大量基礎方法均有待制定標準化的技術流程和規范，包括指紋圖譜技術、條件價值法等具體方法。

3 體系問題分析及對策

3.1 標準效力問題

根據《標準化法》，強制性標準必須執行，推薦性標準鼓勵采用。通過對表1中所涉共計10項國家標準、11項行業標準、17項地方標準的分析可知，目前生態環境損害鑒定評估標準化體系中所涉及的所有標準均為推薦性標準。作為一項支撐服務于環境污染刑事犯罪量刑、行政公益訴訟、生態環境損害賠償、民事公益訴訟以及私益訴訟等領域的鑒定活動，環境損害鑒定評估的結果直接關系到刑與非刑、有責與無責、賠償金額大小的問題。因此，現行標準的效力層級有待更進一步提升至強制性，以增強評估結論或司法鑒定意見的證據能力，更好地服務于刑事、行政和民事訴訟或調解活動。

3.2 體系完善問題

通過前述統計分析，我國生態環境損害鑒定評估標準化體系已經初步成型，但其中仍存在部分空白的細分領域有待完善。如：程序環節的評估報告編制涉及的標準化文書格式問題，要素對象的光、熱、振動、輻射缺乏實操性標準的問題，基礎方法涉及的因果關系分析和損害價值量化階段的大量技術方法均有待具體化的問題等。此外，《環境損害司法鑒定執業分類規定》中已將明確鑒定事項細化至污染物經環境介質致人體損害鑒定，如何實現法醫臨床和環境損害兩大司法鑒定類別之間的有效銜接仍是有待細化和解決的問題。因此，需要具備條件的起草單位和主管部門先行研究制定相關技術標準以填補標準空白、完善標準化技術體系，然后再逐步提升標準層級和效力。

3.3 歸口銜接問題

由于生態環境損害對象涉及生態環境、自然資源、農業農村、住房城鄉建設、水利、農業、林業等行政主管部門[8]，鑒定評估活動主要涉及生態環境和司法行政主管部門，標準歸口單位較多，不能在統一的框架體系下開展具有統一規劃性的標準研發制定活動。需要生態環境和司法行政主管部門統籌協調，聯合標準主管的市場監督部門建立科學合理、有序的標準化技術框架體系，由具體歸口單位逐步建設和實施各項專業技術標準。

3.4 收費標準問題

當前的生態環境損害鑒定評估標準化體系更多關注的是技術和程序標準化問題，而作為該行業衍生的收費問題尚未引起足夠的重視。長期以來，生態環境損害鑒定評估的收費問題是困擾辦案機關、當事人以及鑒定機構的問題，由于國家層面及各省市缺乏相應的收費明細和標準價額，導致鑒定委托人和鑒定機構因收費問題產生的糾紛日益加劇。因此，建議具備條件的省市應盡早研究制定地方性生態環境損害司法鑒定收費指導目錄和參考基準價，進而豐富生態環境損害鑒定評估標準化體系的組成。

4 結 語

生態環境損害鑒定評估工作是一項專業性極強的技術工作，自環境損害被納入司法鑒定登記管理以來，生態環境損害鑒定評估活動日益規范和嚴謹，目前已初步形成生態環境損害鑒定評估標準化體系，下一步需要行業主管部門制定實施統一的標準化建設規劃，引導各歸口部門逐步優化體系并完善標準制定工作。

參考文獻

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[2]生態環境部. 關于深化生態環境領域依法行政 持續強化依法治污的指導意見[EB/OL]. （2021-11-11）. https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202111/t20211115_960249.html.

[3]於方， 張衍燊， 齊霽， 等. 環境損害鑒定評估關鍵技術問題探討[J]. 中國司法鑒定， 2016（1）： 18-25.

[4]張強， 蔡俊雄， 劉哲， 等. 我國生態環境損害司法鑒定發展歷程與問題研究[J]. 中國司法鑒定， 2021（4）： 1-9.

[5]司法部，生態環境部. 關于印發《環境損害司法鑒定執業分類規定》的通知[EB/OL]. （2019-05-06）. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5428467.htm.

[6]司法部. 司法鑒定程序通則[EB/OL]. （2016-03-02）. https：//www.gov.cn/zhengce/2016-03/02/content_5713666.htm.

[7]洪慧， 張強， 裴云霞， 等. 生態環境損害鑒定證據采集與認定研究[J]. 環境污染與防治， 2023， 45（5）： 724-729+735.

[8]中共中央辦公廳， 國務院辦公廳. 生態環境損害賠償制度改革方案[EB/OL]. （2017-12-17）. https：//www.gov.cn/zhengce/2017-12/17/content_5247952.htm.