上海鄉村公共服務設施供給特征、問題分析與對策建議

關鍵詞城鄉融合；公共服務設施；上海

文章編號 1673-8985（2024）05-0063-09 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240510

0 引言

提升農村公共服務水平是鄉村振興工作的重要內容。中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見提出要從教育、醫療、養老等多方面提升農村基本公共服務水平[1]。國家“十四五”公共服務規劃也提出要進一步促進公共服務資源向農村覆蓋[2]17。

上海市政府高度重視鄉村公共服務的優化。上海市“十四五”規劃提出要加強農村公共服務內涵建設：全面實施鄉村振興戰略，加大統籌力度，促進更多公共服務資源向農村傾斜，著力推進城鄉基本公共服務均等化[3]。2022年8月通過的《上海市鄉村振興促進條例》要求市及相關區政府在教育、醫療方面加大對農村地區的投入，要求各級人民政府推動農村養老服務設施均衡布局、提供適宜農村的養老服務模式[4]。《上海鄉村社區生活圈規劃導則（試行）》則更為具體地對鄉村地區的公共服務設施（以下簡稱“公服設施”）布局和規模等提出了指引[5]。

但上海市基本公共服務仍不同程度地存在供給不足、品質不高、便捷度不夠、發展不均衡等問題。與城區相比，上海鄉村配套相對薄弱，且亟需適應鄉村的人口結構變化與未來發展方向。一方面，隨著上海市產業結構調整與租賃市場價格的攀升，外省市人口正進一步從近郊區向遠郊區擴散[6–8]。另一方面，由于本地青年的大量流出，上海市鄉村地區尤其是遠郊區鄉村的老齡化程度很高。而鄉村振興又勢必需要新訪客與人口的流入。面對鄉村人口的結構變化與未來振興所需的發展趨勢，如何推進超大城市鄉村公共服務的提升是上海市面臨的一大挑戰。而上海市低效建設用地減量化的發展背景也要求鄉村地區在提升品質的同時對土地精打細算[9]。

既往村鎮公服設施研究主要從公服設施內涵、供給問題、機制創新，以及需求識別等方向切入[10]45-46。“十四五”公共服務規劃涵蓋了基本公共服務、普惠性非基本公共服務和生活服務3類[2]2。當前的研究重點仍是由財政托底供給的基本公共服務設施[10]44-45，亦有學者提出基本公共服務的內涵應從鄉村居民的基本公服訴求出發而非單從供給方來劃分[11]。公服設施的供需因經濟發展水平等因素存在明顯的地域差異[12]21-22。上海公服設施研究多是從特大城市的角度切入探究其整體或片區配置方法[13-14]，或聚焦個別村鎮單元提出優化策略[15-16]。目前仍缺乏從鄉村視角切入對上海市整體鄉村公服設施的特征與問題進行分析的研究。

本文聚焦在上海市鄉村公服設施的現狀特征及問題，并提出相應對策。以下將分3部分展開論述。

1 研究方法

本文從用地的角度切入探究上海市鄉村公服設施供給現狀及問題，以30個樣本鄉村數據推測上海市鄉村整體情況，并通過上海市人口數據分析、樣本鄉村以外的村鎮調研訪談進行驗證與補充。

本文公服設施的范圍主要參考《鄉村公共服務設施規劃標準》，包含行政辦公、商業金融、文化娛樂、體育、醫療衛生、教育科研設計、社會福利等用地類別。除商業金融類用地為市場供給服務外，其余用地可對應承載基本公共服務的設施，即提供行政服務、義務教育、醫療衛生、養老服務、文化體育、社會服務等基本公共服務的載體。商業類用地數據實際上包含了部分產業用地，因此在分析時會區分公服設施用地與不包含商業類用地的基本公服設施類用地。

本文樣本鄉村均為上海市鄉村振興示范村，其發展基礎一般不會劣于周邊鄉村，而其反映出來的問題應具有普遍性。

數據結果顯示，上海鄉村公服設施供給存在一定的相似性，但村與村之間也存在一定的差異。橫向比較來看，村莊公服設施的差異與其行政地位（是否為鄉鎮駐地）、人口流入流出情況等直接相關。

1.1 數據來源

研究數據包括一手及二手數據。一手數據來自筆者對崇明區和浦東新區部分非示范村的實地調研，包括村委的訪談數據、調研照片記錄、公服設施的問卷數據等。二手數據主要選取了示范村的公服設施用地面積、公服設施建筑面積、人口、村莊公服設施分布、需求調查等數據，以及上海市人口普查數據。本文的村莊數據來自上海市第三及第四批鄉村振興示范村村莊設計成果文本（50個村莊），文本成果發布于2021—2022年間，經過數據整理及篩選，選取了30個包含第三次全國國土調查土地利用現狀數據及基礎人口數據的村莊作為主要的數據分析樣本，其余20個村莊因缺少數據未能列入樣本，其中有9個村莊提供了建筑面積數據。因二手數據中建筑面積數據較少，筆者在分析中以一手調研所得的公服設施建筑面積數據做一定補充。上海市人口數據則來自上海市統計局的2020年上海市人口普查年鑒。

該30個村莊分別位于崇明區、青浦區、浦東新區、奉賢區、寶山區、金山區、閔行區和奉賢區。 從行政區分布情況來看，除中心城區及松江區（松江區村莊缺少相應數據）外各區均有樣本村莊分布（見表1）。從地理位置分布情況來看，樣本村莊分布均勻分散（見圖1）。

樣本鄉村人口規模較大，基本為1 000人以上的大型村乃至3 000人以上的特大型村（見表2）。

1.2 數據處理

公服設施用地數據來自各村莊設計成果文本中的土地使用現狀。因統計口徑來自成果單位，各村基本公服設施用地分類不盡相同，約有8種分類。比較主要的分類有公共建筑用地、機關團體新聞出版用地、科教文衛用地、公共管理與公共服務用地、公服設施用地（亦有冠以社區級、村級），個別村莊分類較粗，采用公共基礎設施用地（包含公用設施用地），個別村莊分類非常細致，分為社區行政用地、社區體育用地及社區醫療用地等。本文將以上用地均列入公服設施用地計算中。公服設施建筑面積數據在原始數據基礎上按《上海鄉村社區生活圈規劃導則（試行）》分為6類：行政、文體、醫衛、養老幼托、商業及生產類設施。

為方便綜合分析，除統計公服設施用地面積，本研究也計算了公服設施用地面積占建設用地的比例（公服設施用地/建設用地）、人均公服設施用地（公服設施用地/常住人口，公服設施用地/戶籍人口）。其中公服設施用地包含商業類用地，基本公服設施用地則不包含商業類用地。

2 公服設施供給特征與問題分析

2.1 緊湊用地下的復合布局

經統計（見表3），樣本村莊公服設施用地中位數為2.61 hm2，標準差達到4.42 hm2，而基本公服設施用地中位數為0.87 hm2，標準差達到2.05 hm2。可見各村公服設施用地面積與平均值差異較大。其中半數村莊含商業類用地的公服設施不足3.00 hm2，基本公服設施用地不足1.00 hm2。半數村莊常住人口人均基本公服用地小于3.50 m2/人。

公服設施用地及占建設用地比例在各樣本村莊間呈現較大的相似性（見圖2）。超過70%的村莊公服設施面積小于5 hm2、基本公服設施用地面積小于2 hm2，約2/3村莊公服設施用地及基本公服設施用地占建設用地比例在2%以內。

根據樣本鄉村的數據推測，相當數量的上海鄉村公服設施用地并不大。估計過半村莊基本公服設施用地面積不超過2 hm2，約2/3村莊此類用地占建設用地比例亦在2%以內，即使包括商業用地也仍小于5%。其中上海鄉村對于教育設施的集中布局一定程度上影響了用地規模。對比鄉村公服設施規劃標準（見表4），上海公服設施占建設用地比例較低。

對應緊湊的用地，上海鄉村公服設施有復合布局的特點。結合村莊成果文本及筆者實際調研，上海鄉村公服設施呈現核心功能集中復合、其余功能獨立分散的特點，基本以居委會等公共建筑作為行政村公服設施的主要載體，將行政服務、醫療服務、文化服務等集中配置，而如學校、衛生院、養老院、健身點等需要獨立占地的則單獨設置，往往分散。雖然許多村莊的公服設施占地小，但基本滿足上海鄉村基礎配套要求的“三室兩點”①。

以崇明區富安村、浦東新區外灶村、寶山區沈楊村、奉賢區存古村、青浦區章堰村、金山區新涇村等6個村②的公服設施布局為例（見圖3），均以村委會作為集聚點，綜合布局如老年活動室、衛生室、日間照料中心等設施，部分村如富安、新涇村存在1—2個次級集聚點，設置如綜合服務點、老年活動室等設施，分散布置的主要為健身點，能滿足村民的基本公服需求。

進一步分析建筑層面的數據，示范村中9個村莊提供的公服設施建面數據呼應了用地緊湊和設施集中復合布局的特點。筆者將數據與《上海鄉村社區生活圈規劃導則（試行）》配建要求比對發現，各樣本村莊基本滿足必配設施的功能和面積要求，且不少遠超過要求的最低面積。不過其中5個村莊未能滿足衛生室的建筑面積要求，2個村莊未能滿足多功能體育場的用地面積要求，3個村莊未能滿足綜合文化活動室的建筑面積要求。由此估計上海市仍有部分村莊的部分公服設施存在面積不達標的情況。其中衛生室面積不滿足要求主要因為鄉村生活圈規劃導則較前一版《上海市郊野單元村莊規劃技術要求和成果規范鄉村基本設施配建要求》提升了標準。

復合集中布局的特點在緊湊用地下保障了鄉村公服設施的基本職能。但用地緊湊的特征在一定程度上阻礙了鄉村公服設施的優化，尤其是用地面積較大的設施如體育場。鄉村公服設施有待持續不斷地優化其功能與規模。

2.2 設施與人口結構匹配度不夠

樣本鄉村因常住人口與戶籍人口的差異（見圖4），兩種口徑的人均公服設施面積存在一定差別（見圖5）。部分村莊人口流出嚴重，部分村莊則有明顯的人口流入現象。以人均基本公服用地面積為例，約1/2的村莊常住人口及戶籍人口人均面積均小于5 m2/人，約2/3村莊常住人口人均基本公服用地面積小于戶籍人均面積。

樣本鄉村人口數據、上海市人口普查數據[18]1及調研情況反映出上海鄉村人口的兩大特征：一是外來人口比例很高，二是老齡化程度很高。有些村莊吸引了大量外來人口居住，常住人口遠超戶籍人口，有些村莊人口流失嚴重，鄉村老齡化程度突出。

一方面，鄉村地區因其低廉的居住成本吸引了相當比例的外省市人口落腳[7]28-29。隨著上海市產業結構調整，工業向郊區轉移，郊區新增大量就業機會吸引外來人口進入[8]29。日益升高的上海房價帶動租賃市場攀升，大量原住在近郊區的外來人口進一步向外擴散至遠郊區，近年來遠郊鄉鎮外來人口數量和比例增長最為顯著[8]25，給鄉村地區的公服設施帶來一定壓力（見圖6）。從樣本鄉村推測，估計近半的上海鄉村的戶籍人口基本公服設施人均面積不低于5 m2/人，但其常住人口基本公服設施的人均面積就顯得捉襟見肘，即實際使用公服設施的人口遠大于規劃使用人口（見圖7）。此類樣本村莊規模均為千人以上的大型或特大型村莊，11個村莊中4個村莊的人均基本公服面積滿足要求，5個村莊是按戶籍人口數滿足按常住人口數不滿足，其余2個兩種口徑均不滿足，其公服設施面臨的壓力更為明顯。

另一方面，上海市鄉村地區老齡化程度很高（見圖8），2020年上海市全市65歲以上人口比重占到16.28%。老齡人口需要老年活動場所、日間照料中心及長期養老設施等多元化的適老場所與服務，且因其出行能力等方面受限，需要高比例的就近甚至上門的公共服務。由于青年人口大量流出，遠郊的金山區、松江區、青浦區、奉賢區、崇明區的人口呈現出城市、鎮、鄉村老齡化程度依次加深的態勢，其中金山區和崇明區鄉村的老齡人口比例分別達到了22.20%和35.48%。

面對老齡化的鄉村人口，目前上海鄉村的公服設施未必能提供充足的設施空間與服務支持。樣本村莊的數據顯示目前村莊配置主要滿足必配設施，有待進一步建設鄉村長者照護之家等養老設施。從崇明區某鎮的調研情況來看也有必要進一步加強養老設施的規模。其60歲以上人口占常住人口比例約58%，老齡化程度很深。而其養老設施主要在其中3個行政村，合計建筑面積約有2 300 m2，人均約0.16 m2。

2.3 鄉村公共服務品質欠缺

從調研情況來看，鄉村公服設施的質量有待提升，包括設施的建筑質量老舊、缺少高能級配套、服務質量薄弱等問題。缺人缺資金的現狀導致了鄉村在公服設施的服務品質方面較為欠缺。

鄉村公服設施有待更新提升。許多村莊的公服設施建筑年代久遠，或存在建筑質量不佳、內部設施陳舊、外立面年久失修等問題（見圖9）。公服設施作為公共服務體系的物質基礎，需要定期維護及更新來保證質量，此類更新要求充足的資金保障和政策激勵。而鄉鎮及村莊囿于資金的壓力，往往缺乏自發更新公服設施的動力。

據調查，少部分樣本村莊仍存在缺乏必配公服設施的問題，如多功能活動室、健身休閑設施數量不足等問題，多數樣本村莊則反映村莊缺乏高能級的公服設施配套，如養老設施、村民禮堂等。在需求調查中村民多評價現有設施品質不高、種類單一、距離較遠等。在上海市減量化建設的背景下，如何在村莊現狀用地緊約束的情況下植入高品質的公服設施空間將是鄉村振興面臨的重要課題。

村莊公服設施除了硬件品質問題外，運營也面臨很大挑戰。公服設施除了物質空間還需要專人提供服務，尤其是衛生室、為老服務中心等。鄉村難以吸引人才的問題使得公服設施的運營品質難與城區相比。

以浦東新區某村的調研情況為例：對比上海鄉村社區生活圈標準指引，該村基本配置了必配類公服設施功能，欠缺品質提升類的設施。而已配備的公服設施中部分設施品質較為參差，如睦鄰點、黨群點等主要依托黨員等村民家，日常運維也僅依靠村民。

調研中該村村委也反映，雖然村內老齡化比例較高，但一方面村莊自身欠缺相應的人手運營老年日間照料中心，另一方面又缺乏充足的財力聘請第三方團隊運營，因而雖有設施，只能長期空置。村委樓內不少功能室也處于半閑置狀態，如婦女之家、閱覽室等，雖有功能空間，但堆放了大量雜物，村民也較少使用此類空間。

3 上海鄉村公服設施的提升建議

提升上海鄉村公服設施需要探索城鄉融合發展道路。在上海建設用地減量化與鄉村振興的雙重發展背景下：一方面須保障公服設施用地底線，提升鄉村公共服務品質，實現城鄉均等的公共服務；另一方面應加強鄉村用地的集約利用，整合現有建設用地資源。上海鄉村的公服設施普遍面臨更新提質的需求，村莊公服設施陳舊。具體如何提升需要因地制宜，也應鼓勵社會多元主體的參與。商業類用地雖在面積上相對基本公服用地較為充足，仍需政策激勵市場主體參與普惠性非基本公服設施的運營，才能實現從用地供給到高能級設施和服務層面供給的推進。

3.1 跨越+鏈接：整合設施用地

3.1.1 跨越行政邊界

把握上海建設15分鐘生活圈的政策契機，在近郊地區考慮統籌鄉村社區與城市社區生活圈。以區級公服設施專項規劃為指導，在街鎮層面統籌總量要求與空間布局，進而推動近郊鄉村地區與城市社區在公服設施方面的全面融合。在城市社區規劃的公服設施配套建設要考慮周邊鄉村，在空間上進行預留。數個行政村、社區之間也可以在鎮的統籌下，進行設施的整合共享。

3.1.2 鏈接遠端需求

利用遠程技術及服務流動等方式，使得公共服務突破傳統的核心—外圍輻射模式，鏈接到更偏遠的郊區人群。遠郊地區全面落實鄉村社區生活圈規劃導則的要求，以鎮區作為高能級服務的錨點，基本服務盡可能下沉至自然村，同時探索對鄉村地區流動及遠程服務的供給以提升服務質量[19]，通過流動式供給、優化信息技術基礎設施建設增加服務到家的比例，通過優化村域至鎮區交通保障村民對高能級公服設施的可達性。

3.1.3 豎新鎮：構建多層級鄉村生活圈

豎新鎮位于上海市崇明區中部，包括21個行政村與1個墾區。筆者參與了豎新鎮全域土地綜合整治實施方案的規劃設計。在全域土地綜合整治的實施背景下，豎新鎮將持續推進宅基地撤并與鎮域安置工作，公服設施也需要相應滿足新的調整情況。

筆者團隊對各村莊的公服設施開展了實地調研及問卷調查。各村人均基本公服設施平均在3.47 m2/人，各村基本配齊了必配公服設施，多數村設施使用較好。

在土地整治的背景下，豎新鎮的生活圈優化將強化鎮一級的統籌作用與村村之間的共享。在鎮域層面，配置滿足全鎮居民醫療、教育等公服設施。在鎮區配置滿足鎮區居民的基本生活服務。在鄉村地區配置滿足村民、游客的特色服務設施。而鄉村生活圈在以往自然村和行政村兩圈層之上，設置了幾個村莊之間的特色設施共享圈層（見圖10）。此舉既有利于針對村莊需求進行設施配置，又避免了各村重復設置的土地粗放利用。

3.2 底線+彈性：保障基本公服用地，增加特色公服用地

3.2.1 保障基本公服設施用地

上海鄉村地區面臨建設用地減量的壓力及產業發展的需求。基本公服設施用地供給存在壓力，村莊有諸如公服設施用地實際為酒店的情況，既需要通過郊野單元規劃從法定層面確保公服設施的用地供給，也需要后續監督機制的完善。在國土空間詳細規劃層面應當對鄉村公服設施用地進行強約束，不得減少公益性用地，尤其應保證基本公服設施用地，如教育（幼兒園）、醫療、養老、基本行政服務等。在鄉村用地緊張的情況下，可適當提高公服設施用地容積率，探索鄉村用地功能的兼容。

3.2.2 增加公服設施供給彈性

公服設施供給與人口特征息息相關。鄉村地區需要預留公共服務供給空間增加和內容轉變的可能性，既要滿足常住人口的公服設施需求，也要面向未來，適應變化的人口趨勢，這其中既包括深度老齡化的趨勢，也包括鄉村振興帶來新村民的可能性。

在底線保障基本公服設施用地之外，可以通過彈性機制提供公共服務空間，如盤活閑置宅基地、鼓勵村民提供閑置房間等。《上海鄉村社區生活圈規劃導則（試行）》提出的規劃原則包括復合與集約，要求在時間和空間上進行功能整合與共享，鼓勵各類公服設施的綜合設置，盡可能利用存量的建筑或場地承載新產業和新需求。其要求更多在于服務設施類別的全面，而非僅僅按照傳統規劃的人均面積指標做硬性規定，這是適應上海大都市地區減量化的發展趨勢，有利于促進鄉村土地的高效利用。多個上海村莊靈活利用閑置宅基地、老舊廠房等，將其改建為公服設施，按居民點的變化置換公服設施用地，保證其便利性。亦有村莊在集體建設用地不足的條件下，依賴村民自愿提供部分的住宅空間以彌補村莊公服設施的短板。

3.2.3 邵宅村：設施特色化配置

邵宅村位于上海市浦東新區大團鎮，與臨港新城相距僅20 km。利用臨近新城的區位優勢，村莊謀劃盤活閑置宅基地資源，為企業員工提供住房，打造共享生活圈。筆者參與了其示范村方案的規劃設計。

通過調研，筆者團隊了解到村內各類公服設施使用頻率較低，部分村民提出了增加健身器材、健身步道、親子育兒活動空間等設施空間的建議。陸家嘴集團潛在人才的需求則以商業類公服為主，包括社區食堂、生鮮超市、便利店等生活便利設施。

基于邵宅村的公服設施基礎及水鄉田園的村落肌理，筆者團隊根據村民的需求構建了邵宅鄉村的共享生活圈（見圖11）。圍繞新村委會，結合周邊建筑、農田等設施打造服務多元人群、多功能復合、多景觀融合的交往中心。依托舊廠房改建鄉村共享的田園食堂，在滿足接待用餐的同時，為村內80歲以上老人提供配送餐服務。依托前村委會用房改建為共享中心，作為陸家嘴集團的村企聯建辦公室、創新中心、鄉村會務、休閑娛樂、零售商業等。依托閑置用地，布局集中鄉居區域內的“多功能運動場館”和“共享田園”項目， 為村民提供運動、活動空間及農事體驗服務。

3.3 更新+運營：提升公共服務質量

3.3.1 利用政策推動設施硬件更新

上海市鄉村振興“十四五”規劃提出，到2025年，建設150個以上鄉村振興示范村[20]。市級、區級、鎮級各層級政府均對鄉村振興示范村有一定的資金支持。上海市鄉村振興示范村的逐批建設可推動上海鄉村在公服設施等方面的更新。村莊應妥善利用鄉村振興示范村建設等鄉村振興政策及資金，推動鄉村公服設施的更新提質。

3.3.2 引入社會力量提升服務質量

從公服設施運營模式來看，可積極探索社會多元主體的參與。以上海市鄉村振興示范村青浦區張馬村為例，社會資本深度參與村莊產業、環衛、公共服務等多環節，在引入新村民并為其提供高品質服務的同時，也將服務范圍擴大到原村民，實現了服務共享。

鄉村地區變化的人口結構與公共服務需求要求鄉村地區提升精細化的運營管理能力，需要保持對鄉村地區土地、人口數據的動態跟蹤和評估。社會方的參與可為鄉村地區的運營管理注入新的能量，以現代企業管理模式慢慢滲透入傳統鄉村治理，助力鄉村治理現代化。

3.3.3 張馬村：社會資本參與運營

張馬村位于上海市青浦區，是上海市第二批鄉村振興示范村之一。筆者對其進行了實地調研。

張馬村閑置房屋不少，村委積極盤活宅基地，除少數村民自營民宿外，大部分由上海大司田文化發展有限公司（以下簡稱“大司田公司”）統一租賃后改造。有閑置房屋愿意出租的村民與村委會簽約。村委會將閑置宅基、配套設施整合后統一與大司田公司簽合同，村民每年可獲得租金收益（見圖12）。

大司田公司將房屋重新改造后，主要用于辦公、民宿及相關配套設施使用，包括運動俱樂部、餐飲、商店、手工教室等多類業態。民宿等項目引入新村民，配套共享食堂、遠程醫療等服務（見圖13）。并且其服務范圍包含全村村民，提升了村莊公共服務品質。

4 結語

如何實現城鄉公共服務均等化、助力鄉村公共服務提質升級是鄉村振興面臨的重要議題。本文通過收集分析上海鄉村公服設施相關數據并對比了相關公服設施的規劃標準，分析得出上海鄉村公服設施特征與問題為用地緊湊、布局集中，公服設施與人口結構匹配度不足，公服設施品質欠缺。筆者也提出3方面建議：通過跨越行政邊界及鏈接遠端需求的方式整合用地與設施，通過底線保障加彈性供給的方式提供有針對性的特色公共服務，通過政策推動硬件更新及引入社會力量提升服務質量的方式提升鄉村公服設施的整體質量。上海鄉村公服設施的特征與問題有其特點，也應有一定普適性，希望能為大都市地區鄉村公共服務的提升研究提供有益借鑒。鄉村公服設施涉及規劃、建設、運營、治理等多方面多階段，其具體模式有待實踐與研究的進一步探索。