日本密集市街地更新中災害韌性提升的經驗與啟示

關鍵詞高密度地區；災害韌性；城市更新；空間強韌化改造

文章編號 1673-8985（2024）05-0116-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240517

0 引言

伴隨著我國城鎮化進入質量提升階段，存量更新成為城市發展的重要課題，而面對復雜的全球災害形勢，提升城市韌性已成為城市高質量發展中重要的一環。2021年國務院發布《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，首次提出要在城市更新中注重提高城市安全韌性，排查治理安全隱患。城市災害損失通常由孕災環境穩定性、致災因子危險性和承災體脆弱性共同決定[1-2]，而高密度舊城區建設密度大、開敞空間少，疏散撤離和消防救援難度大，孕災環境敏感性和承災體脆弱性都更高。由于土地資源緊張和歷史沿革等問題[3]，當前我國城市中仍存在較多建設密度大、設施防災性能差的災害高風險地區。在通過外遷降低密度等方法施行困難時，對現有空間的更新改造成為提高災害韌性的有效手段。

日本地震頻繁，城市內部老舊的木質建筑密集區易發生災時損毀和災后大規模連片火災[4]，應災脆弱性極高。為降低密集城區的災害風險，日本以“密集市街地”①為著眼點，通過城市更新的方式提高當地的災害韌性，在保障更新的安全質量和促進更新實施方面積累了大量實踐經驗。我國對于日本城市更新的既有研究中，在更新的主體制度、實踐機制[5]以及其中涉及交通導向[6]、舊區更新[7]和適老化改造[8]等多方面的經驗介紹相對豐富，而對于其更新中安全韌性提升的內容涉及較少，且針對高密度舊城區等防災建設的瓶頸區域，仍缺乏對相應更新實施方法的介紹。本文通過解讀日本密集市街地的更新策略，總結其在更新中提升空間韌性的誘導方法與更新促進機制，為我國城市更新工作推進和安全韌性提升提供經驗借鑒。

1 日本密集市街地更新概況

1.1 密集市街地的定義

日本國土交通省將城市中老舊房屋和木質建筑物密集，道路公園等公共設施不完善，在火災、地震發生時難以保障火災防御和避難功能的區域定義為“密集市街地”[9]，針對性地進行防災整治。密集市街地的規模范圍由相應風險指標評定，在實際面積上沒有明確要求，多與我國街道尺度相近，可同時涵蓋居住、商業等建筑和街巷空間，更新中由各級政府發布整治事業②（后文統一將整治事業稱為“整治項目”），通過資金補貼和技術支持引導社會團體和業主共同參與實施。

1.2 密集市街地的治理沿革

1.2.1 1995—2000年：立法手段促進治理

日本學者早在關西震災前就對城市中密集地區的災害脆弱性有所研究，但實際改造被看作繁瑣且低效的工作而受到忽視[10]19。1995年關西震災后，日本正式開啟城市密集區的脆弱性整治工作。1997年發布《促進密集市街地防災街區整備法》（以下簡稱“《密集法》”），通過一系列立法手段促進密集市街地的危險建筑物拆除或改建。然而，立法手段對于密集市街地整治的收效并不顯著，反而是基層自主進行的小型更新項目靈活性更強，資金獲取更便捷，因而更受到房地產企業和自治組織的歡迎[10]20。

1.2.2 2001年以后：城市更新與項目鼓勵的協同治理

借鑒前期經驗教訓，日本政府將著力點轉向基層的自主治理，通過制度鼓勵和項目補助等方式促進自下而上的社區營造③。同時，政府借助城市更新的發展勢頭，將密集市街地整治納入其中[11]。密集市街地的范圍不斷進行調查修編，其評價標準和整治策略不斷完善。2011年全國居住生活基本規劃中將原有的重點密集市街地概念更新為地震時顯著危險密集市街地[12]，相對于原有評估標準增加了火災蔓延危險性和避難困難性兩項指標，進一步明確了更新中對于安全韌性的要求。在基層自主更新和項目支持的共同作用下，截至2020年底，日本60%以上的地震時顯著密集危險市街地已完成更新改造，區域安全性得到提高（見圖1）。

1.3 密集市街地更新面臨的困境

密集市街地的應災脆弱性可大致總結為3點：一是老舊、低防火性能的建筑物較多，災時易發生坍塌和火災；二是建筑密集，間距過小造成火災蔓延的風險增加，同時道路、公園等開敞空間不足，部分建筑沒有與足夠寬度的避難道路相接，造成避難困難；三是居住人口老齡化，防災意識和能力較弱，避難能力差。

在密集市街地更新中，日本拆除了部分老舊建筑創出開敞空間，同時將一些老舊建筑改建為防火建筑，并在此過程中進行一定建筑后退和周邊設施的整治，從而提升避難通道的空間品質。在更新中主要面臨以下兩大困難：一方面，多數地區房屋基地狹小，無法與道路相接，更新中難以達到所需的防災標準并保障居住面積；另一方面，老舊城區的權屬復雜，而多數產權者對于現狀的危險性感知較差，或出于資金問題改建意愿較低，更新工作難以高效開展。針對以上問題，日本相繼出臺了一系列促進更新的措施，其中保障安全底線的法規引導和項目資金補貼等方式在解決以上問題中得到了較好的實踐效果。

2 破解空間難題：法規引導下的安全底線保障

2.1 60分的社區營造

“60分社區營造”（以下簡稱“60分”）[10]23理念最早由日本密集委員會提出，旨在根據不同區域情況，彈性施策進行引導，確保更新達到安全底線標準，從而促進部分整治困難的區域順利完成更新。“60分”的概念對應考試中的及格成績，“60分”的整治則是達到標準而不完美的整治。雖然目前已有一些地區在更新中取得示范性的高標準成果，然而在實際的城市更新中，多數地區出于空間和資金等多方面的限制，往往難以效仿示范項目進行鋪開，同時大規模更新耗時較久，很難以一刀切的制度標準持續推行。大阪府門真市北部的成片更新項目范圍約461 hm2，在分小片區推進的基礎上已耗時近40年仍未完成。應對面域整治的困境，日本開始以小尺度漸進的方式推進更新，針對更新困難的局部區域以特例制度引導其規避空間擠兌問題，在保障安全底線的基礎上放寬一部分指標限制，從而在確保更新效果的同時促進更新推進，將“不及格”的社區營造為“60分”的“及格社區”。當前日本在更新中應用較多的引導性特例制度主要包括道路連通與拓寬引導以及具體危險建筑改建引導兩大方面。

2.2 道路連通與拓寬引導

日本建筑基準法中要求住宅基地必須與寬度4 m以上的道路（四項道路④）有至少2 m相接，而一些密集市街地中的建筑基地狹小，周邊道路狹窄，難以在更新中滿足建筑接道標準。針對此類情況，采用相應的特例制度可以引導其最大限度滿足防災要求[13]。其中，狹窄道路沿途改建方法包括沿街誘導型地區規劃、建筑密度特例許可、三項道路（見表1，圖2）；無接道基地建筑改建方法包括聯合建筑物設計制度和43條例許可等（見表2，圖3）。特例制度的彈性引導原則為“寬嚴平衡”，即在特定地段放寬建筑更新中容積率和道路斜線等方面的限制，同時增加其在高度、構造、建材或建筑后退等方面的安全要求，從而在促進更新進行的同時達到相應安全標準。以品川區戶越一丁目的建筑改造為例（見圖4），由于建筑周邊避難道路未達到安全寬度標準，如果直接按標準改建則需犧牲大量建筑面積，很難取得居民的同意。而在應用了沿街誘導型地區規劃制度的更新中，在建筑后退的同時放寬了容積率和道路斜線限制⑤，反而增加了建筑總面積，解決了拓寬道路造成空間緊張的難題。

2.3 危險建筑改建的引導

日本將與老舊建筑、道路接觸不良和位于斷頭路盡端的建筑列為重點改造的危險建筑，目前常用的改建方式有3種，分別為獨立改建、共同改建和協調改建。

獨立改建由于產權關系不會發生變化，對周邊影響較小而受到更廣泛的歡迎，但對于極端狹小、道路接觸不良等條件較差的基地，難以達成建筑后退等安全要求，同時難以保障改建后的空間質量。

共同改建可由鄰近多棟建筑進行一體化改造，新建筑作為單體滿足防災的道路接通和建筑后退要求，從而緩和建設用地限制，提高狹小基地的空間利用率，但由于發生獨立產權共有化，業主接受度較低，目前僅在極端密集的更新困難地區得到較廣泛的應用。共同改建的主要實施方法為權利等價交換，以目黑區的共同改建為例，改建由房地產商出資，原產權人根據自身權屬評估結果在建成后獲得相應的土地所有權或房屋居住權，剩余部分由房地產商販賣獲得收益（見圖5），部分城市政府（如神戶市）也會提供一定比例的資金推進項目進行。

協調改建最早在神戶市更新實踐中提出，目的是促進個體漸進更新。多棟建筑作為整體滿足建筑后退和道路接通要求，同時維持原有產權相對獨立，通過鄰居共用雙層墻體、長屋認定以及利用非臨街空地等方式緩解用地限制[15]，可以較大程度地維持當地歷史風貌（見圖6）。協調改建在協議達成后可在限期內不同時間分別實施，在實際更新中可以結合上文所述的聯合建筑物設計制度和43條例許可等特例制度落實，在提升更新自由度、更新效率和縮減成本上有較大優勢。但相應地，此方式需要全體業主對于建筑后退、建筑形制、高度、外立面等多項要求達成一致，共同滿足防災要求，形成連續的開敞空間和一致的街道景觀，因此在溝通協調上耗時較多，一般由當地政府或社會組織的協議會進行協調（見圖7）。

在制度效果方面，共同改建和協調改建相較獨立改建都會獲得更大的空間限制上的緩和（見圖8），但多位建筑產權者的協調合議需花費一定時間，因此在空間狹窄的高密度城區適用性更高。同時，在近年的更新項目統計中，老舊建筑改建的成功率與當地地價、新建房屋面積增加量以及原房屋破舊程度呈正相關關系[17]。隨著東京各區紛紛發布各類更新補貼制度，其危險密集市街地更新率在7年內達到80%以上，更新速度顯著高于日本其他地區[18]，由此可以看出提高區域經濟價值和居民風險意識，完善項目補貼機制對增強制度引導效果，促進更新實施有重要作用。

3 提升更新意愿：全方位的項目補貼激勵

3.1 危舊建筑更新激勵

各城市政府針對自身密集市街地情況建立更新項目，通過費用補助促進待更新區域內居民自主拆除易燃、耐震性較差的老舊建筑物，補助資金由國家、縣、市町村⑥三級各自分擔相應比例，同時一些自發的更新活動在滿足項目要求時也可以通過申請獲得金融支持和稅制減免獎勵。隨著近年補助力度逐漸上升，大阪等地區的老舊建筑拆除項目中房屋所有者僅需負擔1/6的費用[20]。除拆建費用補貼外，已有較多區、市政府開始派遣專業技術人員為居民提供免費的房屋抗震性能測評以及老舊房屋拆除重建相關的咨詢、協商等多方面的技術支持，當拆除對象房屋仍有居住者時，通過與公營住宅⑦、NPO非營利團體或社會福祉協議會進行合作提供居住幫扶。

3.2 避難空間建設激勵

地震時發揮阻斷火災蔓延的功能的道路、河流、鐵路、公園等城市設施與鄰近的耐火建筑物等構成的帶狀防火空間被稱為燃燒隔離帶，在災害中承擔避難道路及災后救援活動和運輸網絡的功能。在密集市街地的燃燒隔離帶建設中，東京、大阪等地發布專項資金促進周邊建筑的后退和防火加固，與社會組織合作促進道路預定修建地的居民轉移，與隔離帶道路沿線市民組織和企業建立溝通機制，促進沿路土地向防災功能轉化。在塊狀避難空間建設上，一方面對原有的公園空地增加防災設施，提高出入口便捷性；另一方面促進老舊建筑拆除后空地轉化為防災空地，政府提供整治、管理等費用補貼，同時施行固定資產稅務減免政策。

3.3 基層公共空間治理激勵

鼓勵基層自治，以家庭為單位進行防災硬件儲備，在區級范圍內推進民間消防栓和防災儲備倉庫、耐震貯水槽等設施的建設，同時通過地埋電纜、內側街巷或屋檐下配線等方式促進居住區電線桿拆除，實現“無電線桿化”。為了提升避難通道災害韌性，國土交通省要求地方行政機關定期進行避難路周邊圍擋墻的抗震評估，利用項目資金將較多人通過的道路或公園周邊達到危險高度、長度的圍擋墻以及存在裂紋、傾斜、缺少支撐墻的危險圍擋墻予以拆除[21]。京都、神戶等城市在實踐中依據緊急避難激勵項目，在緊急避難路徑上設置應急門、樓梯、消防栓等安全保障裝置，利用避難誘導項目在住宅周邊設置避難引導標識[22]，有效提升了區域避難效率（見圖9-圖10）。

4 更新后的避難空間創新：區內停留地區制度

日本按照不同災種規劃相應避難場所，在發生災害或接到災害預警時，居民首先根據避難指示前往區市町村長官指定的臨時集合場所避難，等待危險解除后歸家或進入避難所。當無法前往臨時集合場所，或臨時避難場所存在危險時，根據指示前往3 km內指定的避難場所，可作中長時間停留（見圖11）。

城市密集地區開敞空間少，避難空間緊張，而建成區的防火更新改造和道路隔離帶建設等措施可以有效提升密集地區的災害韌性，同時賦予了避難空間設計的靈活性，促進避難空間規劃制度的創新。東京于2013年開始實施防火特區制度[25]，指定防火整治地區，通過耐火建筑物建造及開敞空間創出使得區域內防火領域率⑧達到70%以上，并通過與燃燒隔離帶耦合，增強區域防災能力。隨著危險密集區域整治的推進，部分防火領域率較高的地區在發生火災時也不會有大規模蔓延的危險，因而不需要前往指定避難場所⑨進行遠距離避難，只需在當地的臨時集合場所等安全地區待命，這樣的地區被稱為“區內停留地區”。截至2018年6月，東京共有37處區內停留地區，共111 km2[26]，這樣的區域內部有足夠多的臨時集合場所可以容納避難人口，同時要求建筑耐火率＞70%，火災危險等級＜3。區內停留地區制度縮短了避難距離，降低了避難危險，同時有效緩解了高密度城區避難規劃中應對震災、火災等常見災害時避難空間緊張的問題（見圖12）。然而，該避難模式在海嘯、洪水等需要大規模遷移避難的災害中尚無相關對策，因此在規劃中仍需進行此類災種相應的避難空間建設。

5 日本經驗對我國的啟示

日本在密集市街地的更新中通過動態風險評估，針對重點地區提供項目資金促進在地漸進自主更新，并制定安全底線要求和彈性化的誘導政策，因地制宜地解決更新中的現實問題。我國雖然木質建筑相比日本較少，但城中村、老舊街區等區域仍存在大量防震、防火性能低下的房屋，且多數老舊房屋建設密集，存在較多違章搭建情況，避難通道和開敞空間不足，災害脆弱性極強。目前我國的城市更新多重視商業性的改建和居住條件的改善，在更新建設中缺乏防災韌性的考慮。同時，當下城市更新中造成較多的人員搬遷和功能轉變，而大量缺乏特色的老舊住宅區則常面臨空間條件差、更新動力不足等整治困境。為提高我國城市密集區的災害韌性，參考日本密集市街地的更新策略，可以在未來的城市更新工作中從以下幾個方面進行嘗試。

5.1 重視城市更新中防災韌性方面的考量

日本將密集市街地整治工作置于城市更新的大背景下推進，所得效果優于傳統的法令強制推行。我國目前的城市更新工作中對功能性和景觀性要素考量較多，基于安全視角的考量較少，應進一步提升對人居安全的關注度，加快災害危險地區的更新改造效率，在改善環境和居住條件的同時提升建筑的防災性能。此外，要建立明確的建筑防災標準和風險評估體系，進行城市風險動態評估，針對性地進行韌性提升。

5.2 促進制度剛彈結合，激發自主更新動力

災害脆弱的高密度老舊城區更新作為居民和政府的共同訴求，應當從自上而下和自下而上兩個層面進行合作推進。我國當前老舊城區整治主要通過政府購買執行，缺乏具體底線要求和獎勵機制，更新質量難以保障，而居民得不到技術指導，自主更新動力不足。參考日本60分的底線保障方法：一方面，應以區或街道等小尺度治理主體為單位進行建筑權屬和風險調查，確立剛性安全底線；另一方面，賦予基層更多裁量權和管理責任，面對道路、基地狹小等更新困難，通過彈性的建筑限制制度、聯合更新、容積率補償等多樣化更新方式促進道路等創出開敞空間，并通過獎勵性項目引導各地因地制宜地進行特色化更新實踐，形成具有代表性的、本土化的更新策略集。

5.3 重視漸進更新，強化社會組織的作用

日本的密集市街地更新中漸進性的推進占較大比例，而目前我國大規模拆建式的更新仍占主流，多使用拆遷安置房進行易地搬遷來促進居民轉移，資金成本較高且難以適應居民在地更新的需求。漸進更新可以在短時間內提升局部地區的空間韌性，并在中長期尺度達成面域更新的目的。在實際更新中可以通過相關制度或資金獎勵引導社區或關鍵建筑片區在合適的時間點分批更新，滿足條件一棟則更新一棟，從而減少大拆大建，節約更新成本，提高更新效率。在改建居民安置方面可參考日本的經驗，與社會團體或私營企業合作提供更新協商服務、技術咨詢和短期的住房服務，為在地更新提供便利條件。

5.4 重視次生災害及避難規劃

當前我國在物質建設中多重視建筑本身的防震、防水性能等指標規范，而對于地震洪澇等衍生的二次災害（如震后火災、洪后疫災等），以及相應產生的復雜避難條件缺乏考慮。老舊城區由于設施老化、道路封閉、人口老齡化等原因更易產生次生災害并造成避難困難。應強調在局部更新中考慮與周邊道路等空間的聯系，并在街道級建立統一的應急管理體系，強化更新中的避難通道評估和建設，通過獎勵措施鼓勵基層群眾進行身邊鄰近環境整治，建立社區互助機制，設置避難誘導標識，拆除危險圍擋物，優化住區環境。