上海城中村改造的歷程回顧與展望

關鍵詞城中村改造歷程；第一輪改造；新一輪改造；整體改造；上海市

文章編號 1673-8985（2024）05-0057-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240509

1 上海城中村改造概況

城中村作為中國城鎮化過程中城鄉二元結構的集中體現[1]，既支撐了傳統城鎮化的快速粗放式發展，也日益成為“以人民為中心”城鎮化和城市高質量發展的治理對象[2]。2023年以來，國家層面密集出臺一系列城中村改造的相關文件，將其與保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設共同列為“三大工程”重點推動，各地迅速掀起城中村改造熱潮。

上海的城中村改造工作最早散見于21世紀初的拆違行動[3]15，[4]197，2014年出臺的《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》則宣告其正式啟動。2014—2020年，第一輪城中村改造項目認定49個，截至2023年底已有39個項目完成動遷并進入二級開發，在改善區域人居環境與生活條件、帶動周邊地區的功能煥新與長效發展方面取得積極進展。但是，改造項目同時也存在著整體周期較長、公益性項目滯后，以及資金鏈風險引發的改造持續性等問題。2019年新冠疫情暴發，部分城中村因其高人口密度、低劣的居住與公共衛生條件、粗放式管理等成為疫情高發區，城中村改造話題迅速升溫，被列入2020年上海市民心工程進入新一輪改造階段。2022年，上海市委、市政府出臺了《關于加快推進舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》及相關配套支持政策，并確立了到2032年底全面完成城中村改造項目的目標。2023年，市委、市政府又將城中村改造在內的“兩舊一村”列為新一輪19項民心工程之首，城中村改造進入全面提速、攻堅克難的新階段。

當下正值舉全市之力推進城中村改造的10周年之期，回顧其改造歷程進行經驗總結與問題分析，對于城中村改造工作的高效與可持續推進具有重要的現實意義。

2 探索推進階段

21世紀初的上海城中村改造，或是附屬于拆違行動開展的伴生性改造，或是在部分城中村現象突出地區率先進行探索改造，其影響范圍與推進力度均較為有限，并且具有強烈的政府主導特征。

2.1 伴生性改造（1999—2008年）

20世紀90年代末，上海城中村在快速城鎮化的浪潮下逐步成形[5-6]，但彼時政府與學界均專注于市政府實事項目“中心城區365萬平方米危棚簡屋改造”[7-8]，無暇顧及城中村這一現象[9]。直至1999年6月地方性法規《上海市拆除違法建筑若干規定》正式施行，城中村作為違法建筑的重要據點之一方才開始被零散地改造[3]15，[4]197。

2005—2008年，上海共拆除違法建筑1 083萬m2[10]，雖然沒有關于城中村改造的具體數據統計，但考慮到其天然的社會與空間結構，可以推測城中村地區勢必成為重點整治對象[11]。這種附屬于拆違行動的伴生性改造顯然未能觸及城鄉二元體制下的城中村本質，但仍然在一定程度上消除了其住房臟亂差、道路堵塞、管線雜亂及衛生狀況惡劣等問題，提高了在地村（居）民的生活環境，并改善了城市形象。

2.2 局地探索改造（2002—2014年）

21世紀初，城中村的公共衛生、違法建設及治安問題越來越受到重視，就業機會豐富與租賃成本較低的閔行區、徐匯區等地率先開展了相關整治工作，并表現出以社會治理為主、整體改造為輔的特征。

以閔行區為例，將城中村分為規劃改造地區、加強社區建設的“農夾非”地區、前瞻性防控的遠郊地區等，施行分類治理[4]197。其中，七寶鎮、華漕鎮等基本建立了社區化管理的相關工作制度，而梅隴鎮則在整體改造拔點、納入社區化管理、納入新農村建設管理等方面均有所涉及。2011年《關于開展“城中村”社區化建設的實施意見（試行）》發布，在全區層面明確了城中村社區化的基本原則、條件與步驟等要求，并提出了鎮村兩級的資金支持方案。2002—2012年，閔行區完成了114個基地、6 500戶的“城中村”改造[12]，大幅度提升了城鎮空間品質與存量用地效益，并有效避免了城中村地區的擴大。

徐匯區亦是較早開展城中村改造的地區之一，早在2004年就發布《關于加強和改善“一地兩管”地區管理的若干意見》，探索建立了屬地管理、責任分擔的城中村地區管理機制[4]198。2012年《徐匯區推進“城中村”地區改造與管理工作實施方案（試行）》發布，一方面，啟動7個成片城中村舊改工作，并將其與重大市政工程、保障性住房、商業開發等相結合以提高綜合效益；另一方面，建立屬地街道全面負責、多部門聯勤聯動的工作機制，形成了常態化服務管理體系，切實有效提升了城中村地區的經濟社會發展與管理水平。

3 市域統籌推進階段

2010年前后，國家層面持續出臺城中村改造、棚戶區及危舊住房改造工作相關政策。作為回應，2011年《上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出“中心城要繼續推進舊區改造，基本完成‘城中村’改造”，首次將城中村改造上升為城市發展戰略。2014年《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》（滬府〔2014〕24號）、《關于推進本市“城中村”地塊改造有關工作的通知》（滬建管聯〔2014〕445號）出臺，正式拉開了全市統籌推進城中村改造的序幕。

3.1 第一輪改造（2014—2020年）

上海市以滬府〔2014〕24號文為起點，結合探索階段的城中村改造經驗，初步建立了以整體改造為主要方式，以土地儲備、集體經濟組織自行改造或引入社會主體共同改造、公益性項目為實施路徑的城中村改造體系，并提出“力爭在2015年前，啟動35個城中村地塊改造”的目標。其后滬建管聯〔2015〕146號、滬府辦〔2016〕43號及滬建房管聯〔2020〕476號文相繼發布，使城中村改造體系得到進一步完善并延續至今。

3.1.1 改造模式

與探索推進階段不同，第一輪城中村改造具有典型的政府引導、社會參與的特征，改造模式以整體改造為主，表現出顯著的以區域整體開發帶動城市面貌與社會治理綜合性提升。當然，城中村改造并非覆蓋所有地區，而是通過項目認定的方式，將其限定在城鎮建成區或城鎮規劃區范圍內“急愁難盼”的，且農村集體建設用地占比達到70%以上、具備整體改造條件的地區。

城中村地塊的改造方式、實施主體、時間計劃等內容由所在鎮政府根據控制性詳細規劃方案、改造內容、村（居）民/集體經濟組織意愿、資金平衡等情況統籌確定，并將實施方案上報區城中村改造管理部門及市城中村改造領導小組辦公室進行審核、認定。一般來說，具備整區域開發、可實現資金自平衡的項目多采用集體經濟組織自行改造或合作開發模式，具有重大戰略意義或建成后形成公益性資產的項目采用公益性項目模式，介于兩者之間的可采用土地儲備方式。事實上由于第一輪改造項目大都位于主城區且資金平衡條件較好，絕大部分項目均采用集體經濟組織引入合作主體共同開發的方式開展（見圖1）。

對于土地儲備及公益性項目而言，其實施主體均為政府，所需資金也由政府專項資金或一般公共預算支出解決；而對于集體經濟組織自行改造或引入合作主體改造模式，所需資金由實施主體自籌。為緩解實施主體的一級開發資金壓力、有序推進城中村實施，上海市形成了以協議供地、土地出讓金返還為核心的一二級聯動開發機制，并提出稅費減免、金融產品創新等資金支持政策。同時為保證集體經濟組織利益，規定了不低于10%的物業留存比例。

3.1.2 改造進展

第一輪改造共49個項目，大都分布在主城區及周邊近郊地區，在改造目標上因地制宜與區域基礎設施建設、產業轉型升級、歷史風貌保護等相結合，較好地體現了城中村改造的綜合性提升。截至2023年底，已有39個項目完成動遷征收進入二級開發階段，其中的安置房、市政基礎設施及公建配套項目穩步建設，商品房與經營性項目亦按計劃推進，預計建成后將大幅度改善區域人居環境與生活條件，并有力帶動周邊地區的功能煥新與長效發展。

在市域統籌推進的同時，上海市城中村改造也誕生了以蟠龍、三林楔形綠地等項目為代表的明星案例。其中，青浦區徐涇鎮蟠龍項目于2018年取得認定批文，采用集體經濟組織引入合作主體共同開發方式，歷時5年，由環境臟亂差、文化資源破敗、無人問津的城中村，蛻變為日均客流量30萬人次的網紅打卡地“公園里的新天地——上海蟠龍天地”，是城中村改造與歷史風貌保護、公園綠地建設及區域功能煥新結合的典范。蟠龍項目經驗可概括為以下3方面：一是優越的區位條件。蟠龍項目位于主城區，緊鄰國家會展中心、虹橋商務中心等高能級資源，土地價值高，去化能力強。二是強力的實施主體主導。蟠龍由瑞安集團主導實施，既為前期動遷征收階段巨額的資金投入提供了保障，也通過高效的成本與項目管理縮短了項目建設周期，減輕了長期財務壓力。三是豐富的策劃運營經驗與長期利益選擇。瑞安集團并未將歷史文化風貌區視為開發強度提升的限制條件，而是最大化保留并優化其核心肌理、空間布局、街巷尺度、綠化、文物與歷史建筑等，憑借其豐富的運營管理能力引入多元業態，將歷史文化與商業開發深度融合，實現了歷史文化資源的商業賦能；同時，通過規劃調整，以整區域的公園綠地串聯起古鎮與現代生活，最大化發揮了公園綠地的生態系統服務溢價，并以巧妙的策劃與宣傳打響“公園里的新天地——上海蟠龍天地”這一品牌。改造后周邊地價提升明顯，其實際凈利潤也比預測值有所增加，更加印證了這一策略的正確性（見圖2）。

三林楔形綠地項目于2014年被認定，采用公益性項目改造方式，是城中村改造與區域基礎設施建設、生態環境改善結合，利用政策疊加優勢的典型，目前仍在按計劃推進中。作為《上海市城市總體規劃（1999—2020）》和《上海市生態空間專項規劃（2021—2035）》確定的楔形綠地之一，三林楔形綠地項目采取市、區政府聯合改造開發，由上海地產、上海前灘國際商務區投資集團共同出資，有力保障了其前期開發成本；項目規劃綠地3 116 hm2，約51%已開工建設，建成后將大幅度提升區域環境品質與公共服務能力，鞏固環城生態公園帶建設，實現城中村改造與公園城市建設雙重效應。

總體來看，第一輪改造通過一二級聯動、整體開發的方式較好地調動了市場主體參與的積極性，在促進人居環境改善與區域發展的同時減輕了政府的資金成本與管理壓力，但也存在以下問題：一是重認定輕開發。目前仍有10個項目處在動遷征收階段，進入二級開發階段的項目中亦有一半以上公益性項目建設滯后于經營性項目建設，整體改造周期預計在5—10年，項目認定后的建設時序管理與品質保障等機制缺位。二是區域統籌平衡機制不健全。城中村量大面廣，其宅基地密度、地理區位等條件也各不相同，這種基礎條件的分化可能使其在資金平衡能力方面有較大差異，但區域層面的“以豐補欠”、安置房資源共享機制尚不健全，在一定程度上影響了整體工作的有序推進，而且全市城中村底圖底數不清晰，單純自下而上的項目認定難以將城中村改造與發展規劃、空間規劃等有效銜接，缺乏市域整體統籌的抓手。三是改造指引與標準缺位。城中村改造雖提出與歷史風貌保護、生態修復等結合，但缺乏具體的實施路徑指引與資金支持，在實際過程中難以落實，這也使得蟠龍案例在很大程度上難以復制，類似的還有前期成本認定、結算返還等環節。四是實施主體的退出機制問題。城中村改造的復雜性、綜合性與長周期特征對實施主體的資金鏈穩定、策劃運營與管理能力提出相當高的要求，目前49個項目中涉及合作開發的有40個，但當項目復雜程度超出實施主體預期或主體資金鏈出現風險時，缺乏相應的預警與應對機制。

3.2 新一輪改造（2021年至今）

2021年《上海市城市更新條例》頒布實施，首次在頂層設計中明確將城中村改造、舊區改造、舊住房更新等作為城市更新的重要組成部分。2022年6月上海提出以“更高站位、更大力度、更強合力”把城市更新各項工作向前推進，其后開展了全市城中村摸底調查工作，錨定城中村底圖底數并形成了全市705個點位的基礎數據庫。2022年10月《關于加快推進舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作的實施意見》（滬委辦〔2022〕53號）（以下簡稱“《實施意見》”）及相關支持政策發布，進一步對城中村改造體系進行了優化更新，并提出到2032年底城中村改造項目全面完成的總體目標，城中村改造由此進入提速擴容階段。

3.2.1 多元化的改造方式

根據城中村摸底調查，705個城中村點位在主城區、新城及新市鎮均有分布，且涉及生態空間網絡、歷史風貌保護區等特殊區位，在土地房屋情況、區位條件差異及資金平衡等方面差異較大，單一的整體改造方式顯然無法匹配所有地區。為此，《實施意見》提出了創新改造方式，可通過項目整體改造、環境綜合整治與實施規劃拔點等方式分類施策，統籌推進城中村改造，并將整體改造項目認定的集體建設用地占比調整為51%以上，降低改造門檻的同時提升了改造方式選擇的靈活性。2023年國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》（國辦發〔2023〕25號），提出拆除新建、整治提升與拆整結合等方式，也進一步反映了多元化改造的大趨勢（見表1）。

3.2.2 多維度的政策支持

新一輪改造在空間上明確發生由主城區向遠郊新市鎮的擴散，這種區位條件的變化使其表現出以下特征：一是開發成本上升。遠郊地區項目的房屋土地補償成本雖然在某種程度上低于主城區，但其權利人數量與房屋建筑規模的增加迅速抹平了這種差異。二是收益能力下降。區位條件的下降意味著土地去化難度的增加與開發周期的延長，進而影響到房產銷售與物業運營的資金回流能力，并導致借貸成本的增加，而近年來房地產下行壓力與宏觀經濟前景的不明朗無疑加重了這種資金平衡問題。

與此同時，為應對第一輪改造中出現的重認定輕開發、區域統籌平衡機制不健全、改造指引與標準缺位，以及實施主體的退出機制問題，提出“1+1+7”的政策支持體系。

第一個“1”即前述的《實施意見》，圍繞“規劃引領、統籌聯動、全過程管理”提出頂層設計指引，一方面在2022年城中村摸底調查的基礎上構建市、區層面的專項規劃—三年行動計劃—年度實施計劃的傳導體系，按照“實施一批、儲備一批、謀劃一批”原則滾動推進；另一方面，為應對日漸突出的資金平衡問題，提出“跨區域平衡、跨類別平衡、跨周期平衡”的政策指引，鼓勵在鎮級或區級層面統籌安排資源捆綁地塊，開展城中村多種方式或“兩舊一村”項目的組合實施，并由區級對項目結余資金進行統籌使用；同時提出整合各部門資源，加強項目的事前事中事后全過程管理。

第二個“1”指《關于印發加快推進舊區改造、舊住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策的通知》（滬府辦〔2022〕43號），明確安置房、配套基礎設施和公共服務設施項目應當優先建設，并給出規劃用地性質、建設容量、建筑高度等優化支持，以及經營性項目物業持有率的最低比例要求等?！?”指《城中村改造項目認定工作指引》 《城中村改造項目實施方案備案工作指引》 《城中村改造項目房屋土地征收工作指引》 《城中村改造項目合作單位遴選工作指引》 《城中村改造項目全過程管理工作指引》 《城中村環境綜合整治工作指引》和《關于本市城中村改造規劃土地管理工作指引》，主要對城中村改造申報認定、動遷征收、建設開發等全過程管理，以及環境綜合整治給出了詳細的操作指引。這種“頂層設計+操作指引”的政策支持體系將在很大程度上提高項目推進效率，支撐城中村改造三步走的目標實現（見表2）。

截至2023年底，新一輪城中村改造新增認定23個項目（2021—2022年13個、2023年10個），申報認定速度較第一輪改造明顯提高。為進一步縮短改造周期，《實施意見》將地塊認定與實施方案審批階段合并，將城中村改造劃分為項目認定、前期開發、建設實施3個階段，并提出包括項目認定復函后6個月內申請實施方案備案，2年內完成征收補償安置工作，5年內完成項目建設進入銷售運營并完成公益性項目移交等關鍵節點控制，希望以此將整體城中村改造流程壓縮至5年內（見圖3）。

4 未來挑戰與應對

隨著改造工作的持續推進與不斷升溫，上海城中村改造已不再被單純地視為快速城鎮化階段的“城市病”，而是更多地扮演了房地產下行期拉動市場投資、擴大基礎設施與公共服務、促進企業轉型與供給保障性住房的角色，其民生工程、發展工程和治理工程的屬性日益得到體現。但同時也應認識到，城中村改造極強的綜合性與復雜性使其具有典型的高投入、長周期與低回報特征，這使得其自發形成了對實施主體在整體策劃、資金生態、運營管理等方面的濾網，在宏觀經濟調整時期可能引發城中村改造中社會主體參與積極性的縮減。

考慮到2032年前城中村改造項目持續推進的壓力，未來有必要進一步從以下方面對城中村改造政策體系進行持續優化：一是打破項目整體改造、實施規劃拔點與綜合整治3種方式相對獨立運行的局面，促進多種改造方式尤其是整體改造與綜合整治的融合，在合理界定拆整結合模式資金平衡內在邏輯的基礎上，進一步明確其資金籌措與使用機制，包括前期成本認定的類目與時空范圍、土地出讓金返還程序等，真正做到因地制宜、分類施策。二是健全鎮域與區域范圍內跨項目、跨類別的資金平衡機制，同時探索項目內跨周期的資金平衡優化機制，降低實施主體的物業持有比例、優化權利人變更機制，以減輕實施主體資金壓力。三是優化多部門聯合認定機制，促進多目標融合與政策工具協同，同時加強前期研究及項目認定階段的實施方案（概要）論證，并在建設實施階段做好策劃設計、運營管理與事后評估。此外，保持對國家層面城中村改造金融產品與服務的持續跟蹤，并做好與上海市的本土化銜接與應用亦十分必要。