基于綜合環境整治的生態修復型郊野公園規劃實踐

關鍵詞生態修復；土地整治；郊野公園；濱海地區

文章編號 1673-8985（2024）05-0049-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240508

0 引言

基于上海市規劃和土地管理機構合并后“兩規合一”的規劃實踐，呼應“生態文明建設”要求，2013年起，上海市委、市政府大力推進以郊野公園為重點的生態環境和大型生態游憩空間建設[1]19，[2]，有力推動了超大城市國土空間格局優化，推進生態文明建設落到實處。2013—2023年的10年間，兩批共10個郊野公園已全部建成并開園運營，進一步滿足了全市人民日益增長的休閑游憩活動需求，也創新探索了上海郊野地區基于生態保育、文化傳承、鄉村振興等綜合發展目標的規劃路徑。

合慶郊野公園是上海市第二批推進的郊野公園之一。與第一批郊野公園“自然資源稟賦突出、生態功能影響較大、位處重大區域生態節點、毗鄰新城和大型居住社區且交通條件較好”[3]29，[4]103等特征不同，合慶郊野公園所在的合慶鎮位于浦東新區濱海郊野地區，生態本底薄弱，環境問題突出，是2016年上海市開展“五違四必”綜合環境整治的首發地。但同時，面沙臨海的特定生態區位和市級沿海生態屏障的功能定位，也使合慶鎮地區擁有異于其他郊野公園的、宏觀尺度下的濱海風貌特質。因此，結合已批合慶鎮總體規劃明確的“濱海生態型森林郊野公園”功能導向，在綜合環境整治的基礎上，進一步開展合慶郊野公園規劃。

合慶郊野公園聚焦低效建設用地減量化后的生態修復、空間重構、鄉村振興、城鄉聯動等問題。在存量發展和綜合環境整治背景下，這些問題將是上海未來郊野公園規劃建設以及全域土地整治工作不可回避的共性問題，也是超大城市國土空間綜合治理的重要議題。基于合慶郊野公園的規劃實踐，本文在系統回顧上海郊野公園發展歷程的基礎上，進一步梳理并總結了合慶郊野公園在生態修復、風貌重塑、濱海特色彰顯、城鄉跨域聯動等方面的規劃方法和路徑，以期為未來超大城市大型生態綠色游憩空間的規劃建設提供借鑒和參考。

1 上海郊野公園發展歷程及特點

上海郊野公園已經歷了10年發展歷程。郊野公園的發展一方面反映了超大城市對生態文明建設的空間響應與規劃實踐，另一方面基于生態典型區的特點，從郊野公園的角度，反映了“兩規合一”后上海在鄉村地區的規劃探索和政策設計實踐。合慶郊野公園的規劃實踐是上海郊野公園與時俱進發展歷程中的一個縮影。系統回顧上海郊野公園的發展歷程及特點，有助于深入理解合慶郊野公園的規劃方法、理念及策略。

1.1 發展歷程

響應黨的十八大推進生態文明建設的總體要求，2012年，上海市委、市政府批復《上海市基本生態網絡規劃》，并在此基礎上，集中推進以郊野公園為重點的生態環境和大型游憩空間建設。2013年，在生態網絡規劃布局的21個郊野公園中進一步遴選出5個郊野公園開展試點①。2014年，增加另外2個試點②。至2017年，第一批7個郊野公園一期工程全部建成并開園。

2018年，為進一步響應黨的十九大鄉村振興戰略總體部署，上海市委、市政府推進第二批郊野公園規劃建設。期間適逢上海市低效建設用地減量化深入推進、“五違四必”綜合環境整治工作全面開展，推動了以綜合環境整治為背景的合慶郊野公園規劃編制。結合“推進新農村建設和城鄉發展一體化進程”的時代要求，陸續推進奉賢區莊行郊野公園、金山區漕涇郊野公園規劃建設。截至2023年，兩批10個郊野公園全部建成開園（見圖1）。

1.2 選址布局

第一批公園以2012年批復的《上海市基本生態網絡規劃》為基礎，綜合考慮生態功能影響、公共交通條件、服務腹地人口等因素，聚焦自然資源較好且具有一定規模、對生態功能有影響的重要節點地區，優先選擇毗鄰新城和大型居住社區且交通條件較好的地區，確定首批5個公園選址。第二批郊野公園進一步呼應新時期綜合環境整治、鄉村振興等發展背景和要求，并充分結合所在區規劃建設意愿，確定公園選址。

郊野公園的規模及范圍劃示借鑒了國內外相關經驗。上海郊野公園平均用地面積約21 km2，與香港郊野公園平均面積18 km2相當。香港郊野公園中面積最小的龍虎山郊野公園僅47 hm2，最大的南大嶼郊野公園約56 km2[5]。上海郊野公園中最小的廣富林郊野公園約4 km2，最大的漕涇郊野公園約37 km2。

公園范圍的劃定需根據公園現狀資源要素布局、服務范圍，以及道路、水域、行政邊界等因素綜合考慮。如涉及特色自然生態資源跨鎮的情況，則可跨域劃定范圍，以確保自然要素及生態功能的完整性，如嘉定郊野公園（涉及外岡鎮、菊園新區和嘉定工業區）、合慶郊野公園（涉及合慶鎮、祝橋鎮）。

1.3 規劃與建設實施

上海郊野公園建設是在上海土地綜合整治由“增地提等”轉向錨固城鄉生態空間等綜合目標背景下開展的[1]19，它不僅僅是生態景觀專項規劃或土地整治項目，更是對土地整治方法的進一步升級，從“強調全要素整治”到“體現生態保育和綜合效益”的思路轉變，也是貫穿規劃、建設和管理的一次機制創新[6]。在依托市級土地整治項目管理制度體系基礎上，郊野公園的規劃方法、管理機制、政策支持體系等也逐步完善，保障了郊野公園規劃建設順利推進。

規劃方法方面，針對郊野地區田、水、路、林、村、廠等要素綜合施策，在突出景觀生態型土地整治項目特點的基礎上，進一步強化鎮域統籌和“多規合一”，形成生態保育、景觀設計、產業發展、城鄉聯動等一體化推進的總體思路。規劃體系方面，以詳細規劃層次的郊野單元規劃作為法定規劃，保障郊野公園空間方案有效落地。政策支撐方面，以減量化為核心，推進增減掛鉤等配套激勵性國土政策。資金保障方面，以土地整治專項資金及村莊改造、公益林建設、農田水利、河道整治等專項資金推動實施建設。管理與保障機制方面，由市級層面統籌領導，建立上海市郊野公園建設聯席會議，由分管市領導擔任召集人，全市各委辦局參加，聯席會議辦公室設在上海市規劃資源局。建設實施方面，以區為主，市、區合力推進建設管理[1]20，[3]30，[7]。

2021年，上海市郊野公園建設聯席會議辦公室發布《上海市郊野公園功能提升三年行動計劃（2021—2023年）》，以充分發揮相關區政府主體作用，扎實推進郊野公園建設。2022年，伴隨全域土地整治工作的開展，上海市郊野公園建設聯席會議撤銷，成立上海市全域土地綜合整治聯席會議，負責全域土地綜合整治和郊野公園功能提升領導協調工作。

2 合慶郊野公園規劃實踐

2.1 總體概述

合慶郊野公園位于浦東新區濱海地區，是上海超大城市邊緣地區的大型生態空間，毗鄰浦東國際機場，橫跨合慶、祝橋兩鎮，聯動九段沙濕地國家級自然保護區，總用地面積約35 km2。公園直面東海，遙望九段沙，濱海區位突出。獨有9 km濱海岸線，是距離主城區最近、城區市民能最快抵達的生態生活岸線。地區擁有800年成陸史，具有鹽塘、甲港、灘涂等獨特的空間基因。公園現狀農用地面積占總用地面積的29%，建設用地面積占47%，水域及未利用地面積占24%。經綜合環境整治后，地區鄉野風貌初步顯現。

作為首個綜合環境整治后的郊野公園，規劃面對諸多現實挑戰，例如，需解決綜合環境整治后的一系列生態修復問題，包括土壤治理、水治理、毗鄰機場帶來的噪聲污染治理等；需處理好濱海地區“臨海不親海”的末梢交通問題，通過暢通交通體系以進一步優化空間格局；需處理好既有功能設施與基于公園定位的新功能體系策劃，包括現狀濱海高爾夫球場等存量經營性設施，“喜來春”鄉村農業休閑設施、火龍果種植基地等地方經濟實體組織等，均需納入公園規劃方案一體化考慮（見圖2-圖4）。

2.2 經驗借鑒

合慶郊野公園由綜合環境整治改造提升而來，因此“生態修復”是規劃設計的重要內容之一。合慶郊野公園在規劃編制中，學習借鑒了國內外生態修復領域的規劃手法與實踐經驗。如德國巴登—符騰堡州為改善原磚瓦廠所在工業廢棄地的環境品質，通過保留黃黏土延續場地記憶、基于原地形營造新空間、利用低洼區域開湖引鳥、修復受損山及美化周邊小環境等手段將原工廠所在區域改造成為遠近聞名的郊野公園。德國魯爾區的北杜伊斯堡風景公園在工業廢棄地基礎上，通過水體凈化循環、土壤分級分類凈化、原有場地多樣化再利用等手段，實現向工業景觀型郊野公園的轉型提升[4]105。

國內相關學者也開展了一系列規劃實踐。張錦新等[9]針對深圳市馬巒山郊野公園的環境資源特征與現狀問題，提出了山體、水土、生物多樣性恢復以及喬、灌、草立體生態型景觀群落構建等修復策略。孫譯遠等[10]針對濟南金星煤礦廢棄地轉型為郊野公園的實踐，提出從水體修復、植被修復、土壤修復與空氣污染治理等方面進行生態修復研究。謝明陽[11]在平頂山工業遺產改造郊野公園項目中，基于工業遺產價值保護，進一步探索空間風貌重塑、產業結構轉型、人居質量提升和生態環境改善等綜合性方法，整體提升工業區及周邊地區的環境品質和發展潛力。

合慶郊野公園的生態修復及提升之路，一定程度上借鑒了上述國內外工業廢棄地或環境整治地區的經驗，同時也基于自身地處超大城市邊緣地區生態廊道和面沙臨海的區位特點，進一步對地曠風大、海水倒灌、機場噪聲等不利因素進行了更多優化方案探索。

2.3 空間方案

2.3.1 目標定位

基于合慶郊野公園的區位及基地總體特征，將公園的規劃目標定位為：服務主城區東部地區城鄉一體化進程，錨固林田水網、江海岸灘等自然風貌，以海濱度假、健身休閑、鄉野游憩為特色的濱海生態型郊野公園。規劃重點聚焦區域生態、濱海特色、江海聯動3大領域，未來著力建設為長江入海口生態門戶區、濱海功能示范區、江海聯動啟動區和市民休閑集聚區（見圖5）。

2.3.2 空間重塑

面對綜合環境整治后大量零落散布的拆違用地，合慶郊野公園所在區域的整體空間格局與地區景觀架構重塑顯得尤其迫切與重要。基于現狀植被肌理、村莊布局等特征，規劃提出“一軸三帶一心”的空間結構。

“一軸”為川楊河兩岸連續的生態開放空間以及連通兩岸的川楊綠道。“三帶”為公園自西向東縱向形成的3條風貌展示帶，分別展示田林、林湖和濱海風貌。田林風貌帶整體復原林田相間、林村共融的鄉野風貌。林湖風貌帶由區域干道與貫通南北的隨塘河圍合形成具有“山水林田湖”生態自然共同體特征的河谷地區。濱海風貌帶依托龍東大道海上段圍合形成的海域，形成兩片獨特的內海空間，營造濱海特色風貌并導入濱海運動及相關設施。 “一心”為川楊河入海口與九段沙生態濕地共同構成的具有生態保育兼教育科普、公共開放功能的區域生態綠心。通過新空間的引領、若干標志性重點地區的打造，大幅提升地區風貌價值及整體品質（見圖6）。

2.3.3 功能導入

基于空間風貌的識別與錨固，規劃對3類風貌空間開展細化設計并導入適配功能。

田林風貌帶依托現狀連片耕地、特色果林、現有文化宗教設施，分別規劃田林游樂、田野休閑、田園禪養等功能組團。

林湖風貌帶由最美公路（海濱路）與最美河塘（隨塘河）相圍合，通過微地形改造起坡造林、局部擴寬水面、特色植物引入等，規劃形成可游憩、可露營的河谷地區，適度導入商業、體育等設施。

作為首例濱海郊野公園，濱海沿線地區重點突出“濱海之樂、曠地野趣”。兩片內海各具特色，北部內海依托陸域岸線現狀高爾夫球場，以“海上運動”為主題，引入帆船、沖浪、游艇等濱海特色運動；南部內海依托現狀華夏文化旅游度假區，以“濱海度假”為主題，導入文旅休閑、特色酒店、活動慶典等功能，從而改變原來受運營主體、運營方式所限的、單一且封閉的濱海休閑模式，充分激活人與海洋的互動界面，增添人氣與活力。同時，進一步發揮河口地區海岸灘涂空間的節點作用，依托現狀九段沙濕地生態展示館打造特色科普基地，構建一處融生態保育、教育科普、公共開放功能為一體的標志性區域生態綠心（見圖7）。

在3類空間風貌帶的基礎上，合慶郊野公園進一步串聯鄉村及濱海岸線多個功能節點，以特色游憩網絡為抓手，激活公園景觀體系、功能體系、交通體系，打造自然科普教育、生態人文觀光、濱海親水體驗3大游線，實現濱海區域一體化發展（見圖8）。

2.3.4 土地整治

土地整治是保障合慶郊野公園設計方案落地實施的重要支撐，主要涉及建設用地、農用地等的調整優化。按照近遠期規劃有序推進，確保規劃方案引導下土地資源要素的合理配置。

建設用地規劃主要包括減量化及布局調整、優化等。根據規劃方案，近期減量化規模約3.0 km2，遠期進一步減量2.7 km2，主要涉及低效工礦倉儲用地減量、農村居民點搬遷等。規劃方案同步銜接在編的村莊布局規劃，落實村莊“留、改、拆”，并從農業生產、郊野生態、農耕文化等方面對保留村的發展導向予以指導。同時，對新增建設用地進行規劃，部分為道路、市政設施等基礎設施用地，部分為公園服務中心、各類展示中心、商業文化等公園配套服務設施。配套服務設施用地主要利用存量建設用地落實，少量占用耕地的則同步做好占補平衡方案。

農用地規劃綜合考慮上海都市現代農業發展的新趨勢、新理念，銜接所在區編制的農業相關規劃，確定以多功能都市現代農業與休閑觀光農業為主導功能，根據規劃方案的3條特色風貌帶布局農業用地。農業生產主要以蔬菜、糧食種植為主，集中分布在海濱路以西，局部發展火龍果、水蜜桃等區域特色經濟作物種植以及農林苗圃、水產養殖等產業。海濱路以東以林地建設為主。近期規劃耕地約6.4 km2，土地整治補充耕地約1.3 km2，新增耕地主要來自建設用地的減量復墾和畜禽養殖等農用地整理。規劃林地3.0 km2。此外，同步開展設施農用地規劃，包括水產養殖等生產設施，以及倉庫、場地、管理用房等設施糧田、設施菜田所需的附屬設施（見圖9）。

2.3.5 生態修復

“生態修復”是貫穿公園規劃與建設始終的重要議題，在公園規劃編制過程中，從實地調研方法到具體規劃建設，都融入了生態修復理念。

調研方法上，延續首批郊野公園全域、全要素、全覆蓋調研路徑，并進一步從“生態修復”角度增加對地區生態敏感性、環境污染源治理等問題的調研。針對生態敏感性，增加對生態景觀指數的調查分析，主要包括斑塊形狀指數③和分維數④兩個指標。針對綜合環境整治后，拆違用地的水環境、土壤環境、空氣環境及毗鄰進場的噪聲影響等，開展綜合影響評估。尤其重點關注海水倒灌引起的內河水濁、水質不達標、缺乏連通等問題（見圖10-圖12）。

規劃設計中，基于現狀調研發現的問題，重點聚焦拆違用地復耕涉及的土壤生態化利用、水污染治理后的水環境優化以及局部地區微空間改造等方面。

土壤生態化利用主要針對未來用于復耕的拆違用地修復問題。通過客土深翻、植物修復等土地整治技術推進土地的生態化利用，以林地種植為過渡逐步改良土壤（重點改善重金屬超標土壤）。充分考慮土壤污染修復與土地整治的分期實施，經土地等級認定達標后，再調整種植為農田[3]31。

水環境優化主要通過理水凈水手段逐步實現農林水網有機融合。規劃打通公園內東西走向河道支流，集中疏浚合慶鎮221條段水系，實現內河水質逐級凈化，構建內外聯動的“生態水肺”系統。針對調研過程中發現的海水倒灌導致內地河湖水質下降的情況，創新提出復原入海口地區濕地形態并設置水閘。通過復原河口濕地，打開川楊河河口界面，使原本雜亂的漁船停泊區變為生態綠色公共開放區域。入海口水閘的設置有效防止了海水倒灌，有助于內BgFMdaCXi46cu18VwRFi4A==河水質的進一步凈化提升（見圖13）。

為規避濱海地區地曠風大以及機場噪聲等不利影響，創造性開展地形微塑造。合慶濱海地區整體處在浦東機場70—75、75—80、80以上分貝3個波段范圍內，較難組織“類主題樂園”集中式大型功能活動。荷蘭史基浦機場地景公園在規避噪聲方面提供了相關經驗，以3 m高的堤狀景觀設施分散、減弱飛機噪聲，同時依托這種特殊的景觀形態與周邊地區整齊的圩田肌理映襯，實現實用性與藝術觀賞性、休閑游憩價值的完美結合[13]。借鑒相關經驗，規劃在合慶郊野公園靠近浦東機場的南部地區，于飛機聲波垂直方向布置小坡、溝壑等堤狀地形，對噪聲形成反射驅散。同步依托地形起伏增植綠化，構建森林自然屏障以進一步消噪擋風，從而為其他功能性項目的導入提供良好環境基礎（見圖14）。

2.4 建設實施

2.4.1 建設行動

合慶郊野公園單元規劃獲批后，在浦東新區政府“統一規劃、滾動實施”的要求下，開展實施方案設計并分期建設。結合市級土地整治區域，劃定合慶郊野公園一期范圍約1.67 km2。2019年開始推進，2021年1月正式開園。

一期園區內的具體建設項目包括土地整治項目、生態造林項目（生態林）、市政工程項目（路、橋與水系建設）等。在公園一期方案研究過程中，屬地村民、農莊與郊野公園運營公司共同參與研究，統籌協調各方利益并平衡近遠期投入收益。浦東新區農投公司負責合慶郊野公園建成后的運營維護，并優化土地整治區域生產功能。

目前，合慶郊野公園與全市其他郊野公園共同聚焦已開園的一期園區，開展公園功能提升三年行動計劃，以進一步提升服務質量和配套水平。合慶郊野公園二三期工程被列入遠期發展計劃。

2.4.2 一期建設情況

在公園一期建設中，“田、水、路、林、村、廠”等綜合治理方案得到細化落實。具體包括低效工業用地、宅基地等建設用地減量復墾，農業配套設施提升完善等農地整治工程，生態景觀提升工程，以及公園配套設施建設、農地復合利用探索等。

資金方面，公園近期項目區建設共投入約3.6億元，其中市級土地整治直接支持資金約0.6億元，包括土地平整、土地修復、灌溉與排水、田間道路、生態環境整治工程等費用。區級配套資金約3億元，主要為搬遷補償費，涉及農戶和企業搬遷補償。此外，上海市農委、水務等部門后續也以配套項目等形式投入資金，為公園建設提供支持。

配套政策方面，作為郊野單元的特殊類型，郊野公園享受郊野單元規劃一系列配套政策。對于郊野公園的一期工程，上海市政府給予市級土地整治資金支持。區級配套資金可根據本市相關政策文件規定申請市級補貼。合慶鎮農戶搬遷補償可申請12萬元/戶補貼，位于“198區域”⑤的企業拆除復墾可申請20萬元/畝補貼⑥。與郊野公園建設和管理相關的村莊改造、產業結構調整、河道整治等專項資金，也得到一定安排。

基于土地整治平臺給予的政策及資金支持，2021年初合慶郊野公園一期建成并正式開園。公園一期共形成8大景區，包括田園驛站、農樂果園、森林氧吧、田園客廳、村落文化、桃園集市、百草園和科普主題園等，為游客提供了休閑娛樂空間以及采摘等服務。此外，遵循可達性和開放性的原則，公園一期區域與合慶鎮勤奮村有機融合，真正形成了美麗鄉村、植物游園、田林風情、水鄉古韻的一體化發展（見圖15-圖16）。

3 結論與討論

合慶郊野公園是上海首個以綜合環境整治為背景推進建設的郊野公園，也是上海郊野公園中首個以濱海風貌為特色的郊野公園，更是浦東新區首個規劃并建成運營的郊野公園。在郊野公園中有一定特殊性，也形成了一些可傳導可借鑒的規劃經驗。

一是合慶郊野公園對綜合環境整治之后所在區域如何開展生態修復型郊野公園規劃進行了技術方法的深入探索，包括聚焦農、林、水等生態自然要素的生態修復方法、注重風貌格局重塑的空間結構謀劃等。二是對濱海郊野公園的規劃方法進行了首次創新實踐，針對風大水濁、海水倒灌、鳥類遷徙等未來濱海地區面臨的共性問題初步形成了“合慶解決方案”，為后續臨港、老港、奉賢（海灣）等上海其他濱海型郊野公園的規劃建設提供參考。三是作為上海市推進的第二批公園中的首發項目，合慶郊野公園加強了對“跨鎮聯動”“鄉村振興”的統籌謀劃，充分考慮郊野公園的發展與村民生產生活等內容相融合，推動“農文旅”一體化發展。

從2013年至2023年，10年間兩批共10個郊野公園已經全部建成并開園，為上海的城市空間增加了生態亮色，也為市民的假期出游提供了好去處。但回顧與審視郊野公園的建設發展歷程，一些共性的問題和不足也在逐步顯現。如在運營維護方面，包括合慶郊野公園在內的部分公園，實施主體、運營主體屢有變更，建設方案隨之調整，導致公園建設周期延長、經營費用落實滯后。如公園配套服務設施方面，普遍存在一期公園“食、住、行、游、購、娛、體、公”功能缺失的問題，尤其是節假日停車、園內餐飲供給等短板突出，游客基本需求難以充分滿足[14]。此外，公益開放性設施定位下的郊野公園，在運營過程中，部分公園的經費運轉不夠通暢，亟待市、區進一步支持。部分郊野公園內民宿、商業配套等經營性項目擬申請集體經營性建設用地入市，但相關政策通道尚未暢通、推進緩慢⑦。基于上述公園現狀評估問題，上海市規劃資源局已著手推進郊野公園功能提升三年行動計劃，以進一步分類施策，統籌郊野公園生產、生活、生態、游憩等多重功能，進一步完善公園高品質、復合型配套設施⑧，切實提升市民游客的體驗感和滿意度。

伴隨國土空間規劃改革的推進，兩批郊野公園的規劃實踐，全域土地整治工作的全面深入開展，上海超大城市郊野生態景觀特定空間的規劃技術方法和地區治理思路也在不斷沉淀與明晰。期待在三年行動計劃的引導下，已建郊野公園一期加快功能提升、公園二三期工程加快推進、未來新興郊野公園加快策劃，以更好地回應廣大市民對綠色生態游憩空間的期盼，同時也為上海市推進生態文明建設持續提供創新實踐和生動范例。