香港“臨時”保障性住房的發展與啟示

關鍵詞保障性住房；臨時城市主義；房屋階梯；過渡性房屋；簡約公屋；香港

文章編號 1673-8985（2024）05-0035-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240506

0 引言

我國超大特大城市中心城區的住房問題因人口密度高、經濟發展快速和土地資源有限而變得尤為嚴重。這些問題與全球其他大城市所面臨的住房挑戰有許多相似之處；高房價不僅成為全球大城市社會矛盾的潛在誘因，也對城市的可持續發展構成了障礙[1]。保障性住房是政府從供給端應對高房價問題的主要策略之一，但也面臨著日益嚴峻的挑戰[2]。一方面，難以企及的高房價推高了低收入群體對保障性住房的需求，如在我國香港地區，龐大的需求延長了保障性住房的輪候時間；沒有得到恰當住房保障的低收入人群，不得不支付高于其支付能力的租金，或遷入條件惡劣的非正式住房，進而引發安全、衛生、健康等社會問題[3-4]。另一方面，大城市的住房供給往往受制于土地資源緊缺和法定程序限制，導致行政程序冗長和響應滯后。為了緩解日益加劇的供需矛盾，亟需探索更積極靈活的住房供給策略，以擴大供給規模[5]。

香港作為全球房價最高的城市之一，主要通過公共租賃住房（香港稱公共房屋，簡稱公屋）來應對高房價下的住房不平等問題[6]8。自2008年金融危機以來，公屋申請數量激增。盡管政府已儲備足夠土地，但公屋建設流程復雜、推進滯后，大大延長了平均輪候時間。政府在住房問題上的低效已引發社會不滿和國家關注[7-8]。為應對住房問題導致的管治危機，自2018年起香港特別行政區政府開始探索通過臨時空間使用的方式建設“臨時”保障性住房，并先后推出過渡性房屋[9]58和簡約公屋[10]33兩類產品，以填補中短期的公屋供給缺口，為生活在劣質居所的家庭提供臨時庇護。

本文結合香港實踐，從臨時城市主義視角出發，梳理香港“臨時”保障性住房的政策背景和發展歷程，對比分析傳統公屋與兩種“臨時”保障性住房在空間形態、組織機制、租戶租約和角色定位等方面的差異。探討將臨時用途作為一種時空整合策略在城市公共產品生產上的潛在作用和效益，旨在為我國住房保障體系的多QIAxxc6pJuDrlQs8Z1d0XA==元化提供新思路。為提高可讀性，筆者將部分香港特別行政區術語替換為內地通用概念，并附有注釋說明。

1 理論視角：“臨時性”作為一種時空整合策略

在西方城市，空間的臨時利用（temporary use of space）已成為一種流行的城市發展策略[11]，[12]262。這種策略通過在限定時間內對閑置空間進行盤活，賦予其新的價值和活力。早在20世紀70年代，臨時土地使用曾是推動衰敗工業區更新的有效手段[13]1。2008年金融危機后，面對城市發展停滯和政府投資乏力，西方城市重新審視閑置空間的臨時使用，這一議題在社會層面引起了廣泛討論和實踐[14]1。與20世紀70年代的工業區更新不同，近年來的短期空間舉措，比如街頭藝術、攤販市集、街道家具等，將短期需求和閑置空間進行整合，被視為緩解城市問題的應急方案，具有自下而上、低成本、靈活、開放的特點[13]3，[15]。這些創新做法可被概括為“臨時城市主義”（temporary urbanism）[16]。

臨時城市主義作為一個新興理念，源于對城市發展過程的深刻反思。它視城市為不斷演進的動態系統，而非固定不變的有界實體。這一理念挑戰了現代主義城市規劃中追求“永久解決方案”的傳統思維，轉而強調城市發展的動態性、階段性和適應性，以及這些特性如何塑造城市的生產和再生[17]。臨時城市主義的核心在于時間和空間的靈活性[18]1094，允許城市空間可以在沒有長期承諾的前提下被重新利用和激活。這種靈活性不僅為城市空間的即時需求提供了解決方案，而且通過局部的激活和適應性改造，能夠對更廣泛的城市區域產生積極的連鎖反應，推動片區的發展軌跡轉變[19]。

臨時城市主義的實施方式多樣，涵蓋了從自下而上的社區驅動項目到自上而下的城市規劃策略。在西方國家，空間的臨時利用往往源于基層的實踐，這得益于其在社會組織動員方面的優勢。一是低成本的參與門檻為相對弱勢群體，包括非政府組織和普通市民，提供了直接參與城市建設的機會，成為了公眾參與的試驗平臺和實踐媒介[20]86。二是公眾的參與和試驗性的建設方式，使得空間利用真正實現以使用者體驗為導向，增強了方案的創新性和適應性，體現以人為本和創新主導的城市發展理念[21-22]。空間臨時利用項目通常在啟動時就考慮了時間限制和可逆性，這種特性使得臨時用途得以通過短期租賃的方式開展，免除產權變更引發的復雜過程和爭議[23]。同時，這些臨時舉措通常成本較低，而且投入使用即可產生營收，降低了小資本經營者的進入門檻，從而提供了靈活的商業機會。出租臨時用途為土地和物業所有者帶來收益，防止了因空置導致社區衰敗[14]2。

臨時城市主義在經濟效率和社會動員上的優勢與新自由主義政治思潮相呼應，即強調經濟自由和市場機制的自我調節，因而得到了越來越多西方政策制定者的認可和青睞[24]。作為一種補充機制，臨時空間利用被納入傳統規劃體系，實現了從草根實踐到主流政策的制度化轉變[12]264，[25]。這一轉變既保留了其草根基礎，又與公共部門的發展計劃相結合，比如通過過渡性用途激活待更新片區，或作為試點測試長遠規劃的可行性和風險性[20]87。臨時空間利用成為一種既可以自上而下推動，也可以自下而上促進，或者兩者相結合的城市發展策略。

西方臨時空間利用實踐集中在商業和公共用途，用于住房的僅占少數[18]1101。而臨時住房作為城市危機應對策略，一直被廣泛采用。臨時住房通常用作救治設施，采用可拆除的結構簡易構筑物，為無家可歸或需臨時安置的人群提供短期居所，常見于災后重建和突發公共衛生事件[26-27]。臨時構筑物通常品質較低，但隨著模塊化建造技術的發展，臨時建筑的品質也隨之提升，可承載更復雜的室內活動，甚至大型公共活動，為實現“臨時”保障性住房提供技術基礎[28]。

2 香港“臨時”保障性住房的政策背景及發展歷程

2.1 香港住房保障體系概覽

香港實行住房供給雙軌制，市場主導的私人住房市場與公營保障性住房的居住人口各占一半。一方面，偏自由主義的商品房政策和土地供給不足導致房價高企，保障性住房成為政府緩解其社會沖擊的主要手段[6]8，扮演著“社會安全網”（safety net）的角色。另一方面，政府希望通過階梯式的住房補助措施，幫助市民累積財富、成為私房業主，實現階層向上流動[29]。

在此背景下，“房屋階梯”成為香港住房政策制定的核心理念[30]40。根據官方定義，房屋階梯從低到高依次為：公屋、資助出售房屋、私人房屋，居住人口比例約為30：16：54（見圖1）。其中公屋類似內地的公共租賃住房；資助出售房屋類似經濟適用房，細分為針對不同群體的多個計劃等。作為住房階梯的底層，公屋為約30%的香港人口提供了負擔得起、品質達標的住房。

2.2 早期“臨時”保障性住房實踐

在公屋為核心的永久保障性住房之外，“臨時”保障性住房作為調節中短期住房需求的手段，在香港有著歷史悠久的實踐。20世紀70年代，香港為應對城市重建、自然災害和事故對家庭造成的影響，設立了臨時房屋區。這些房屋由政府建造，以低密度、低品質的排屋形式存在，為受影響家庭提供臨時居所[31]。

20世紀90年代，土地利用效率低的臨時房屋區逐漸被中轉房屋所替代。中轉房屋最初采用低矮的預制構件建筑，后隨著臨時房屋區的大規模拆除和城市更新的推進，中轉房屋的需求日益增長。政府開始大規模興建外觀與公屋相近、但居住空間更小的中轉房屋，形成了一種特殊的公屋類型。到2000年中期，隨著公屋供應穩定化，中轉房屋出現了過剩現象。為優化資源配置，大部分中轉房屋已被拆除或改造升級為公屋。

2.3 近期“臨時”保障性住房新需求

在中轉房屋日漸式微的過程中，新的“臨時”保障性住房需求卻逐漸顯現。自2008年全球金融危機以來，公屋申請數量激增，加上保障性住房項目進展緩慢，導致平均輪候時間從2010年的2年增加到2018年的5.5年[32]13。盡管政府在2014年的長遠房屋政策設定了3年的輪候時間目標[33]21，并為該目標儲備了足夠的土地[34]，但由于實施程序復雜，整個規劃建設周期至少需要11年[33]16，使得政府目標在中短期內難以實現。

住房問題應對上的低效引發了政府管治危機。一方面，社會大眾對政府處理住房問題的效率和成效表示不滿和質疑。房價高企的私人租賃市場迫使低收入家庭遷入條件惡劣的住所，或支付超出其承受能力的租金。2018年，政府估計有116 600戶家庭居住在品質低劣的住房內[32]2，如劏房（分間單位）、天臺臨建和籠屋等，其租金占收入比例的中位數高達42%[35]7。另一方面，住房問題帶來的社會不滿損害了香港作為中國對外門戶的形象，因而中央政府不斷敦促香港盡快解決住房問題。

因此，香港特別行政區政府必須迅速調整策略，以解決政府項目實施低效及公屋供給缺口的問題。為了應對這些挑戰，政府先后推出兩項臨時性的保障性住房計劃：過渡性房屋計劃和簡約公屋計劃。兩個計劃均致力于將閑置空間改造為臨時住房，幫助低收入家庭改善居住條件、減少財務負擔。在官方房屋階梯中，過渡性房屋被視為公屋獲配前的政府援助措施，其他形式的援助還包括住房津貼、針對低劣住房的法規等；而簡約公屋則作為一種特殊的公屋類型，被納入公共住房體系。

2.3.1 過渡性房屋

不同于以上政府主導的“臨時”保障性住房，過渡性房屋作為新興事物，起源于非政府組織的探索實踐。這些組織作為中介，將空置的私人或公共物業與急需住房的貧困家庭進行匹配，提供翻新后的物業并配套社區服務，以提升租戶的社會能力[36]。

這些小規模的基層實踐最初受惠于政府的社區基金資助和支持，其成功啟發了政府：通過動員社會力量參與，可有效緩解公屋短缺。2018年，時任行政長官提出成立專責小組，其職責為“協助和促成各項由民間主導和推行的短期措施，以增加過渡性住屋供應”[9]58。2020年，立法會通過了資助計劃，該計劃包含一次性場所改造的建設資金，以及相應的行政監督和技術指引，如報批報建、住房分配和腐敗預防等，確保非政府機構的運作符合政府預期及規范。非政府組織在申請資助時需要向政府提交可供開發利用的物業場所，通常來自機構自有場所或與私有物業所有者合作。隨著計劃順利推進，資助額從起初的50億港幣增加到116億港幣，目標單位從1萬個增加到2萬個[37]1，占公屋輪候名單家庭總數近1/6。截至2024年4月，獲批單位共21150個，其中13678個過渡性房屋單位投入使用，超過預期目標。

根據建筑物特征，過渡性房屋項目可分為改造類和新建類。改造類項目將現有建筑，如廠房、酒店賓館、關停的學校等，改造為住房。新建類則在閑置土地上采用模塊化集成建筑技術建造新住房，通常為4層（見圖2）。雖然新建類項目成本較高，大約是改造類項目單位成本的2.5倍，但占了過渡性房屋的85%[37]3。因為可重復使用的模塊化結構從長遠來看有助于抵消建造的高成本；其次若土地面積較大，則可提供大量住房單位，有利于快速實現政府目標。

2.3.2 簡約公屋

過渡性房屋的成功激勵政府開始謀劃更大規模的“臨時”保障性住房，并且更深入地參與建設。隨著過渡性房屋資助資金接近耗盡，2022年施政報告推出升級版的過渡性房屋——簡約公屋，計劃在未來5年內建造3萬個簡約公屋單位[10]33，并在2024年初已落實247億港幣預算。簡約公屋繼承了過渡性房屋的部分特點，如短期屬性和新建類項目的模塊化建造技術，但開發強度更高（見圖3），且由政府直接建設，非政府組織主要負責后期運營。這種政府主導和高強度開發的特征，使其更接近早期的中轉房屋；但不同于新建永久建筑的中轉房屋，簡約公屋有明確的土地利用時間限制和可逆性要求，使其比中轉公屋在土地利用和住房供給上更具靈活性。

3 “臨時”保障住房與傳統公屋的差異分析

下文以永久性傳統公屋為參照，從臨時空間利用和臨時住房供給兩個維度，詳細分析兩類“臨時”保障性住房的運作特點及發展邏輯。表1對比了過渡性房屋、簡約公屋與傳統公屋在空間利用和住房供給上的差異。

3.1 臨時空間利用

從空間形態來看，從過渡性房屋到簡約公屋，單個項目的開發強度和建設規模都有顯著提高。其中，改造類的過渡性房屋受限于建筑物條件，規模較小且布局分散，往往難以形成規模效應；而新建類項目則可在大地塊上實現“臨時”保障性住房的大量供給。簡約公屋延續了新建類過渡性住房在規模上的優勢，其中最大的項目位于啟德，規模達到10 000個單位，已與傳統公屋相當。

從開發周期來說，“臨時”保障性住房以其短期屬性，顯著簡化了住房項目建設流程。傳統公屋項目規劃建設全周期需11—14年[33]16，而過渡性房屋項目通常只需1—2年即可交付使用[39]；即便是規模更大、開發強度更高的簡約公屋，也僅需2—4年即可完成[38]30。這種效率的提升主要得益于前期規劃、資金審批和房屋建造等3個方面。

首先，在前期規劃階段，傳統公屋項目涉及復雜的規劃和土地工作，包括勘測、規劃研究、公眾參與和環境影響評估等，耗時至少3年；若涉及私人土地，所需時間更長。位于非鄉村郊野地區、經專責小組統籌的過渡性房屋和簡約公屋，考慮到其可復原性且有政府監督，預計為期不超過5年的，可視為屬經常準許的臨時用途，無需申請規劃許可，亦可繞過規劃許可相關的咨詢和評估程序[40]。因此過渡性房屋和簡約公屋項目周期通常是5年或以下。當臨時用途與規劃用途不一致，需向負責土地管理的地政總署申請豁免書，請求暫時放寬土地出讓合同中的規劃限制。這也為規劃委員會放寬對臨時用途的規劃許可申請提供了依據。位于鄉村郊野地區或非專責小組統籌的項目，其臨時用途仍需向規劃委員會提交許可申請。租期結束若要延期，需要重新申請評估，但未對延期次數作限制。另外，臨時用途一般不涉及產權更換，亦可大大簡化前期籌備流程。其次，在資金審批方面，傳統公屋建筑物的建造費用雖由房委會承擔，但土地平整和基礎設施工程資金需立法會批準，其獲批時間存在不確定性。過渡性房屋和簡約公屋通常不涉及土地平整，且資金一次性劃撥，項目發起方僅需向專責小組申請，簡化了申請流程，也提高了設計方案和資金使用的靈活性。最后，模塊化集成技術的應用大大加快房屋建造過程，將建設周期從傳統公屋的3.5年降低到1—2年。土地租期滿后，其預制構件可以搬到其他臨時用地上重新組裝。

從組織機制上看，在過渡性房屋計劃中，非政府組織（NGO）是關鍵的實施主體。與政府主導的建設方法相比，NGO主導有雙重優勢。第一，NGO在申請資助時需要向政府提交空置物業場所，鼓勵機構利用自有場所或與私有物業所有者合作，挖掘城市低效利用空間。第二，NGO能提供靈活的人力資源，并憑借其社區服務經驗和群眾基礎，更有效地幫助低收入家庭提高社會適應性。

但NGO主導開發也存在劣勢，如缺乏建設管理經驗，難以承擔大規模開發，且政府需要分配人力進行資金審批、技術指導和執行監督[41]。因此，從中小規模的過渡性房屋到大規模的簡約公屋，實施主體從NGO更換為政府機構，即房屋署。房屋署擁有豐富的公屋建設經驗，可提升建設效率、簡化審批監督工作。土地權屬從過渡性房屋的私人物業和土地為主，轉變為簡約公屋的公有土地為主，進一步強化了政府的主導權。而在運營階段，簡約公屋仍將引入NGO主導，以發揮其在服務運營上的優勢。

總體而言，過渡性房屋和簡約公屋都通過臨時性空間利用，加快了項目實施，緩解了政府在住房問題上的社會和政治壓力。其政策演變顯示，過渡性房屋起初是基層試驗性措施，而2020年資助計劃的出臺，標志著基層探索的制度化和規范化。政府通過臨時城市主義整合社會資源和簡化開發流程，提高了住房供給效率。2022年提出的簡約公屋計劃，則進一步提升了政府在項目建設上的主導地位，并將臨時性城市主義中的社會動員和靈活機制兩個維度進行分離，社會動員功能被弱化，將臨時性的主要作用限定為提高開發流程的靈活性。但這種利用臨時用途加快項目實施的做法受到部分公眾和專家質疑，他們認為項目造價過高，并指責政府有意規避規劃程序。

3.2 臨時住房供給

盡管過渡性房屋和簡約公屋都是臨時住房，但得益于模塊化集成建造技術，其物質條件已接近公屋標準。與之前的低劣住所相比，遷入過渡性房屋的家庭在相近或更少租金下，享有更大的生活空間和更好的設施[42]。過渡性房屋提供的社區服務也增強了住戶幸福感、社會適應力和歸屬感。盡管過渡性房屋在某些方面如空間大小、隔音和社區設施上與公屋有差距，但對之前居住條件較差的家庭來說，生活條件已有顯著改善。簡約公屋雖尚未有入住，但其居住品質和體驗預計與過渡性房屋相近。

盡管居住體驗相近，但簡約公屋與過渡性房屋在“臨時”保障性住房體系中的功能角色存在較大差異。簡約公屋由政府主導，其住戶資格準入、分配方式和租金定價等與公屋體系全面接軌，因此被納入公屋輪候時間的計算[10]33。其中，過渡性房屋同時面向公屋輪候時間較長的人群（甲類）和未被納入甲類的其他住房需求者（乙類）兩類申請者；政府要求同一個項目內甲類租戶不得少于80%。簡約公屋的準入資格則更為嚴格，主要服務于公屋輪候中的人群（甲類），體現出與公屋更強的關聯性；而未被納入甲類的其他住房需求者（乙類）則暫時不在準入范圍內。考慮到簡約公屋和過渡性房屋在功能上的重疊，簡約公屋出臺時政府同步對過渡性房屋的定位進行了調整：一是資助計劃不再接受新建類項目申請，重點支持改造類項目；二是在兼顧甲類租戶的同時，允許其彈性容納更多乙類申請者[37]6。

在租金定價方面，簡約公屋受益于政府補貼，租金為公屋標準的90%。而過渡性房屋由于政府只負責建造費用，運營費用需運營機構自負盈虧，導致部分項目租金達到公屋標準的兩倍或更高。盡管如此，與私人租賃市場相比，過渡性房屋的價格仍具有吸引力。

從租期安排來看，過渡性房屋和簡約公屋的租約穩定性優于私人租賃市場。政府對一般私人租賃市場的租期沒有明確規定①。而過渡性房屋合同通常為2年，期滿時租戶可續約或搬遷到其他過渡性房屋項目；簡約公屋租期為5年。然而，由于臨時性特征，租戶的租住權仍存在不確定性。過渡性房屋主要涉及私人產權空間，可能因物業和土地租期較短而需租戶另覓居所[39]。簡約公屋雖以公有土地為主，項目周期和住戶租期更長，但租期結束后住戶需重新申請。現有的計分規則優先安排長期居住低劣住所的申請者，可能導致重新申請者在5年后無法續住。

綜上所述，“臨時”保障性住房作為香港房屋體系的補充，實現了公屋制度的完善；而簡約公屋的提出帶來了“臨時”保障性住房內部的產品差異化及角色分化。如前所述，公屋在香港住房體系內承擔著“社會安全網”的角色。由政府主導的簡約公屋則是公屋體系的延伸，提供了中短期內的彈性供給，其作用類似于“臨時社會安全網”（temporary safety net）；而由社會力量主導的過渡性房屋，在扮演“臨時社會安全網”角色以外，還具有更包容的“救護設施”（ambulance service）功能，為不在公屋輪候中的家庭提供緊急住房援助。雖然“臨時”保障性住房起初是一種“權宜之計”，相比長期公屋來說是次優方案，但從實施效果上看，它彌補了原有體系的缺陷，作為更靈活、更包容的住房救助，為低收入人群提供了在低劣住房和公屋以外的第3住房選項。但鑒于其臨時性特征，可能存在租住權過短導致的住房不穩定性問題。

4 討論及啟示

香港的“臨時”保障性住房實踐融合了西方臨時城市主義多元主體參與、靈活化空間供給、創新運作模式等特點，同時結合本地情況，發展出以政府主導和保障性住房應用為特色的新模式。其主要經驗體現在兩個方面：一方面是開發流程的靈活性，通過臨時用途和模塊化建造技術，簡化規劃審批、權屬變更、資金申請等流程，實現對中短期內住房供給不足問題的快速響應。另一方面是組織方式的靈活性，采用自上而下和自下而上相結合的方式，有效調動社會資源參與空間挖潛，并提供更為靈活和包容的住房救護。在實施過程中也面臨一些挑戰，如住戶的租住期限過短、造價高昂，以及難以將短期效益轉化為長期價值等問題。

我國大城市普遍面臨房價高企和土地資源緊張的雙重問題，在擴大保障性住房供給的政策要求下，亟需創新空間利用方式，探索多渠道的供給模式。在此背景下，香港的實踐體現出“臨時性”作為一種空間整合策略，具有廣闊的應用潛力和多重效益，不僅為保障性住房建設提供了創新空間利用和多渠道供給的范例，亦為我國公共產品供給的模式創新和社會治理的多元化、專業化提出新思路。

一是臨時性作為保障性住房多元化、靈活化的空間策略。香港通過提供階段性住房解決方案，實現了保障性住房供給的彈性，同時滿足了原本不在保障體系內的家庭或個人的緊急住房需求。相比長期住房供給的相對剛性，“臨時”保障性住房的靈活性和多樣性可以成為長期住房措施的補充和完善，有助于快速響應市場和社會的變化。其臨時性的特征也可形成差異化的住房供給，推動保障性住房多元化發展。

二是臨時性作為提升公共產品生產效率的制度安排。在政府行政行為日益規范化、公民權保障日益加強的背景下，政府可能面臨行政效率和行政規范化之間的矛盾。長期的公共產品供給往往需要遵循固定的規則和程序，以平衡各方利益、減少決策風險，但應對危機時程序剛性會延遲政府的響應速度。而短期措施因其時空影響范圍小和可復原性強，有利于簡化行政程序，提高公共產品的生產效率，實現快速危機響應。

三是臨時性作為促進多元主體參與的運作機制。得益于其體量較小且風險可控，香港過渡性房屋為私人業主和社會組織提供了參與城市建設的機會。政府調動社會資源，多元主體發揮各自優勢，共同探索住房供給模式的創新。這一過程中，社會組織培育出的物業管理和社區服務能力，使其可以在簡約公屋計劃中繼續發揮作用，協助政府優化保障性住房解決方案。因此，短期措施不僅推動多元主體共同參與，更推動社會組織的能力建設，從而推動社會治理的多元化和專業化。

四是臨時性作為城市空間開發模式創新的實驗載體。香港“臨時”保障性住房經歷了從民間實踐到政府主導推進的過程，先是政府小資金投入、非官方機構牽頭進行試點，再通過過渡性房屋和簡約公屋兩個政府資助計劃進行全面鋪開，過程中不斷優化完善“臨時”保障性住房的供給方式。可見，臨時空間利用能為城市建設模式創新提供低成本的試錯機會，并形成有效且快速的反饋機制，成為城市創新實踐的空間載體。