我國保障性住房建設新模式與政策應對：基于政府—市場—社會關系演進的視角

關鍵詞保障性住房；政府—市場—社會關系；租賃住房；規劃管控

文章編號 1673-8985（2024）05-0007-07 中圖分類號 TU981 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240502

0 引言

讓全體人民住有所居是堅持以人民為中心、實現共同富裕目標的重要體現。第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據顯示，2020年我國城鎮居民人均住房建筑面積已達38.62 m2，較第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）時期增加了10.7 m2，增幅高達34.4%。在人均住房面積顯著提升的同時，住房分配不均問題突出。總量上，1978—2020年我國城鎮住房套戶比從0.80增至1.09，但在實際的分配結構中，城鎮居民中收入最高的20%家庭卻擁有40%的住房[1]。3億新市民、每年1 000萬左右的全國普通高校畢業生，以及因高房價不斷加重生活負擔的年輕家庭，面臨難以獲得體面的、可負擔的住房難題。雖然各地積極落實完成上級下達的住房保障建設任務，但是在目標責任制的住房保障政策執行過程中，存在地方政府“完成上級下達的建設任務”與“回應本地居民的住房需求”之間的脫鉤[2]。如何回應居民生活福祉改善，并制定匹配其實際居住需求、實現其安居樂業的住房保障政策，成為當前保障性住房建設面臨的重要挑戰。

新時期我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。就住房保障供需關系而言，政府依靠新增建設加大數量供給，難以滿足量大面廣的可負擔性住房需求，也難以滿足新市民、青年人等的多元需求。此外，大城市作為人口凈流入地，其面臨可負擔住房供給缺口大、后備土地資源不足、地方財政壓力趨緊等多類難題并存的困境。因此，以何種供給模式匹配住房新需求，成為當前住房保障政策設計與實踐應對的關鍵。事實上，解決住房問題面臨的關鍵挑戰是如何有機嵌入整個社會經濟發展格局中，在解決住房問題的過程中能夠促進社會經濟協調發展，而不是帶來新的社會問題[3]。也就是說，如何在國家發展戰略與宏觀國民經濟和社會發展進程中，有序有效并且長期穩定地解決住房保障問題成為關鍵點。

基于此，本文將結合我國當前面臨的房地產市場供求關系重大變化及其帶來的政府財政負擔這一宏觀社會經濟背景，以及國家層面“加快構建房地產發展新模式、加大保障性住房建設和供給”這一住房保障理念，從政府、市場、社會關系視角梳理我國保障性住房建設的階段性特征，討論其面臨的實踐挑戰，進而提供基于政府—市場—社會關系調整視角下我國保障性住房建設的實踐應對策略，最后達到政府、市場、社會共贏格局。

1 保障性住房建設中政府—市場—社會關系的階段性特征

總體而言，自20世紀90年代中央確立了社會主義市場經濟體制改革目標以來，我國保障性住房建設的相關政策設計與實踐策略均嵌入在社會主義市場經濟體制改革背景中。其間，保障性住房供給過程中的政府角色及政府市場邊界，形塑了階段性的保障性住房建設模式：起步期政府主導建設模式，成長期強化市場參與建設模式，新時期統籌推進多元合作共建模式（見表1）。

1.1 保障性住房建設1.0階段：政府主導建設模式

20世紀90年代在住房商品化改革浪潮中，我國采取了與商品房形成競爭關系的經濟適用房作為第一代住房保障產品。這一階段，以新增實物保障供給、劃撥土地等單一籌集渠道與“只售不租”封閉管理運作為主要特征的經濟適用房，呈現出政府主導的階段性建設特征。1994年《國務院關于深化住房制度改革的決定》（國發[1994]43號）中明確提出，“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系”。在住宅用地供給上，是選擇經濟適用房還是商品房，形成了供給端的競爭關系。在資金來源上，政府利用財政資金開展經濟適用房建設[4]。但在需求端，經濟適用房并沒有與商品房完全分開，其在土地劃撥基礎上以建設利潤控制在3%以下的成本性住房，并且允許在購買5年后，補交土地差價進入商品房市場交易，造成很多套利與尋租現象。在“十二五”規劃提出構建“以租為主”的新型保障房體系之后，經適房等產權型保障房在各地逐步停建并退出歷史舞臺①。

1.2 保障性住房建設2.0階段：強化市場參與建設模式

自2007年國務院發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》后，公共租賃住房逐漸成為第二代保障房的代表。雖然同期還出現了共有產權房、限價商品房，但這些住房在總量供給上遠低于公共租賃住房。以“十二五”時期為例，全國計劃建設公租房1 800萬套，遠高于經濟適用房和兩限房②建設量（720萬套）。此外，自“十一五”開始，我國住房保障日漸拉開“低端有保障，中端有支持”的政策框架。擴大的住房保障對象，對保障性住房資金籌措來源與住房供給類型提出了新要求，積極鼓勵市場參與建設成為這一階段政策制定的新特征。例如，在“十三五”規劃綱要中，強調要完善購租并舉的住房制度，住房保障方式也逐漸由“實物保障為主”轉向“實物保障與貨幣補貼相結合”。2017年以后，住房租賃市場地位進一步提升，共有產權住房等保障性制度持續推進。在黨的十九大提出“租購并舉”方針之后，中國進入共有產權房建設的“小高潮”。共有產權房在定價基礎層面從劃撥土地轉為出讓土地，在供給方式上采用“競地價、限房價”，供給對象上向人才及中等收入的“上夾心層”傾斜，在市場和保障之間開始向市場趨近[5]。此外，這一時期積極破除城鄉二元界限，創新推進集體土地建設租賃住房等新型住房保障形式。在具體運作上，由于集體土地建設租賃住房投資額大、回報周期長，大部分村集體往往無法獨立承擔開發費用，其大多采取以土地作價入股、項目經營權出租等多種方式吸引大型房地產公司聯合開發[6]。

1.3 保障性住房建設3.0階段：統籌推進多元合作共建模式

保障性租賃住房作為“十四五”時期我國旨在解決大城市新市民、青年人住房困難問題而推出的新型保障性住房類型，其區別于過去以政府主導建設的廉租房和公租房，強調政府在土地優惠、民用水電氣、減免3種稅費等主要政策支持下充分發揮市場機制作用予以供給。這是一種中間租賃的中間保有權（intermediate owning）形態，其本質是一種“半市場、半政府/社會”形態的可負擔住房供給模式[7]。保障性租賃住房是中國住房保障在新時代條件下的升級版，是一種發展型保障，其更加突出以市場機制來主導、以社會力量作為主要投入來源、以存量挖潛利用作為主要供給渠道[8]。過去保障房建設模式強調政府主導的建設與分配，實際運作過程中表現為政府較強的干預力度；新的保障房建設模式強調政府、市場、社會合力共同生產，是在加快構建房地產發展新模式下，統籌推進的多元主體合作模式[9]。公共租賃住房，大量的長租公寓包括改建類長租公寓、“非改租”、配建租賃房、單位租賃房等都可以納入保障性租賃住房范疇。

2024年4月30日中央政治局會議在新一輪房地產調控政策中提出，“要結合房地產市場供求關系的新變化、人民群眾對優質住房的新期待，統籌研究消化存量房產和優化增量住房的政策措施”。這意味著進一步激勵市場和社會力量參與籌措保障性住房房源，推進“存量+增量”“保障+市場”“保交樓+保租房”等系統性政策設計成為新一輪住房保障重點。簡言之，在面對當前房地產市場去庫存壓力大、政府財政資金緊、市場信心不足，以及新市民、青年人等住房保障仍存在較大缺口等問題交織的現實背景下，在政府之外，需要充分調動國有企業、事業單位、集體組織、個人以及市場資本等多元力量合作共建保障性住房，以實現加快構建房地產發展新模式的目標。

2 我國保障性住房建設面臨的現實挑戰

2.1 挑戰一：依靠政府財政難以覆蓋量大面廣的住房保障需求

“七普”數據顯示，全國流動人口總規模達3.76億人，占全國總人口的26.04%，較“六普”增加了69.73%，流動人口的住房性質仍以個人租住私房為主，獲得公共性住房的可能性很低[10]。當前我國大城市中有70%的新市民、青年人依靠租房解決居住問題，雖然“十四五”時期全國預計將為2 600多萬新市民、青年人提供住房保障，但實則杯水車薪。因此，政府財政作為單一來源予以解決量大面廣的住房保障需求存在巨大挑戰。就政府住房保障財政投入而言，2010—2022年全國住房保障支出總額總體處于上升趨勢，其中全國保障性安居工程支出自2016年開始呈現下滑特征。一部分原因是全國住房保障支出構成中除了保障性安居工程之外，還包括住房改革、城鄉社區住宅等支出；另一方面，宏觀的GDP增速下滑也難以應對不斷增加的住房實物保障壓力（見圖1）。

當前，在房地產行業下行背景下，地方財政對房地產的高度依賴更是加劇了地方政府參與住房保障建設的財政負擔。據財新網統計公布數據，2021年全國預算內財政收入的36.4%與房地產相關，其中地方財政對房地產的依賴度非常高，在不考慮轉移支付的情況下，房地產收入為地方財政收入貢獻度高達49.1%。如果進一步考慮與房地產密切相關的建筑業及其他行業稅收，則房地產產業鏈對地方財政收入的影響甚至超過50%[11]。進一步從2009—2021年央地之間有關住房保障支出的分配比例來看，中央財政用于住房保障的公共預算支出約為8%，地方財政用于住房保障的一般公共預算支出則高達92%（見圖2）。這意味著如何調整住房保障供給主體，調整住房保障思路，特別是減緩地方政府財政支出壓力，成為當前住房保障政策設計的關鍵。

2.2 挑戰二：既有住房保障政策難以充分調動市場社會參與的積極性

在提供作為準公共物品的保障性住房時，政府并不需要直接承擔全部住房保障責任，也不能過分抑制市場參與的積極性。就更好地發揮住房保障政策實施績效而言，可以從供需匹配視角理解充分調動市場社會參與積極性的優勢：短期內可以快速增加資金來源，快速盤活住房存量資源，確保更多數量、更高質量的租賃住房供給，滿足新市民、青年人等更為個性化且可負擔的住房消費需求；長期而言，聚焦于社會整體利益這一大前提下制定的住房保障政策，在同步考慮市場、集體、個體等多主體收益時，將有利于培育規范化、制度化的保障性租賃住房市場運作體系，也有利于形成長效健康的房地產市場體系。

以國有建設用地上開展的增加保障性租賃住房建設實踐為例，諸多因素限制了市場參與積極性。①企業投資回報周期長，低成本融資渠道較少。重資產項目成為新供應國有建設用地的主流，其投資回報周期長達20—30年，企業資金壓力巨大。②企業參與需要投入的土地成本壓力大，在北京等一線城市，商品住宅中的自持租賃項目土地成本比重高達70%，一次性的土地出讓金繳納方式也加大了企業的資金壓力。③“誰持有、誰運營”的管理模式對開發企業要求較高 [12]。

社會力量是世界各國解決住房保障問題的重要來源，相較于其他發達國家的租賃住房體系，我國保障性的租賃住房建設仍是以地方政府主導、地方財政支出為特征[13]，尚未形成以社會協作形式參與保障性住房建設和運營的正式制度[14]。事實上，我國國家治理的歷史線索與當代實踐表明，正式制度與非正式制度的互動以及國家與社會互動過程中的第三領域極具活力，也應成為中國特色的實踐出路[15-16]。以房價調控較好且保障房建設具有典型性的重慶市為例，其在“十二五”期間多渠道籌集800多億元用于公租房建設，其中包括：政府投入300多億元資金，通過公積金和商業貸款籌集300多億元，通過社保基金、保險資金、央企等非銀行機構融資400多億元[17]。以我國近年來開展的集體土地建設租賃住房為例，自建、聯營、入股等方式建設保障性租賃住房的收益分配制度尚不明晰，農村集體經濟組織缺乏自發參與建設保障性租賃住房的能力，也缺乏主動參與的積極性[18]。如何充分調動國有企業、事業單位、集體組織、個人及市場資本等多元力量共同參與保障性住房建設，共同承擔公平導向的社會責任，成為新一輪住房保障政策優化的著力點。

在保障性住房建設2.0階段，我國公租房供給過程中主要采取“單一國企地域性壟斷”這一“準科層”模式。英美等國在政府直接供給公共住房失敗后的經驗教訓表明，只有倡導多元主體競爭和充分發揮企業經營自主性的“準市場”模式才有出路。在當前大力推進保障性租賃住房建設的住房保障3.0階段，如果繼續采取“準科層”模式，將會加劇國有企業投資效率低下問題，也不利于長期穩定的保障性住房租賃市場的形成[19-21]。事實上，當前與新市民、青年人、創新人才等就業緊密關聯的企業，其對住房保障的關注力度和需求程度非常高，他們愿意承擔社會責任，也需要政府為其提供可以讓員工“安居”的政策支持。當政府從直接參與轉為間接參與，由企業承擔員工住房保障，其也更能匹配員工的住房需求，為企業帶來效益。

以成都高新區為例。2021年7—8月對成都高新區內“四派人才”開展的企業政策實施情況問卷回收結果顯示：既有政策中，企業目前享受到政策服務中排名最高的是“人才認定”“政策講解”“房租補貼”，這說明既有政策服務對高新區內的住房問題關注度高。進一步結合企業座談情況發現，企業管理者對住房保障的關注度較高，41家座談企業中有13家企業自發提及需要加大對高新區內住房保障的支持力度，涉及內容包括放寬和拓展人才購房政策、改善和提升住區和住宅品質、完善公共服務配套、增加企業在人才公寓分配和管理中的自主權，等等。其中被問到是否能夠將高新區內的保障性住房提供給最有需要的員工時，有5家企業提及，他們希望擁有更多的參與保障性住房管理的自主權。這一點在上海寶山區保障性租賃住房管理優化中也得到了回應，例如在將重點單位、重點園區作為解決區域人才“租不好、租不到”問題的切入點時，其積極引入單位定向機制，鼓勵將一部分房源定向供應給指定的園區企業，并且結合企業員工的居住特征，增加公寓型租賃住房拆套按宿舍供給這一新渠道[22]。

2.3 挑戰三：既有規劃建設模式難以匹配不斷攀升的保障性居住需求

在強調保障性住房“量”的供給時，大量集中建設的保障性住區成為“低收入聚集區”，區位不佳、配套設施不完善等暴露在城市空間層面的問題頻發，實踐中產生的社會隔離問題背離了政府解決低收入人群居住問題的初衷[23]。當前，在供給端推進新建、改建、納管等多渠道籌集保障性住房時，規劃建設面臨空間使用與空間管理維護等多方面的挑戰。例如，在面向租客群體居住權益公平時，既有的規劃建設模式面臨如何更好地服務于新市民、青年人等多樣化居住使用需求的挑戰，特別是在城市更新、城中村改造的過程中如何兼顧外來人口的居住權益；在考慮規劃建設管理績效時，如何統籌各類房源，精準供給，實現保障性住房供給的區域均衡，這對規劃建設過程中保障性住房的類型布局、用地供給、房源籌集、規劃審批等方面均提出新要求。

具體而言，當前規劃建設模式存在以下3方面新挑戰。①純租賃社區的規劃建設模式面臨挑戰，包括規劃布局中對戶型、公共空間、日照、建筑密度、停車位、配套公共服務設施、消防等急需新的規范標準，而非簡單套用租賃公寓、普通住宅設計規范[24]；區位選址是否符合就近就業和生活方便原則，例如，北京市集體土地建設租賃住房試點政策中出現政府主導的用地供給與租客的租房需求之間存在局部錯位的現象[25]；空間管制是否兼容新業態與新需求，例如，集租房社區內青年人出現居家辦公、不固定地點辦公等新需求，相應的辦公、研發、商業等是否同步放松了空間復合利用的限制；建筑風貌、住宅品質和鄰里環境等是否有保障，等等。②大量低效存量建筑因改建成本高、項目獲批難、產權認定復雜等因素而難以進入租賃住房市場。③保交樓與保租房關聯時，產權型規劃設計定位產品面臨有效匹配租賃人群需求的空間改造與制度銜接的挑戰。

3 我國保障性住房建設實踐的應對思路與規劃策略

3.1 總體思路——政府—市場—社會關系的再調整

政府在制定住房保障這一公共政策方面需要有公共邏輯，但是在滿足個性化住房消費需求的可行性論證方面需要有市場概念。政府一方面需要界定好與市場的邊界，另一方面需要成為社會供給體系的賦能者，制定政府引導、市場和社會參與的規則，在多主體參與過程中實現住房保障與市場更好地協同，進而實現經濟社會的健康可持續發展[26]。這樣，在宏觀上可以有效應對當下房地產市場供求關系新變化，同步解決房地產去庫存問題與新市民居住需求“量”的缺口問題；在微觀上，可以精準匹配個體及家庭的多元居住需求，解決“質”的提升問題。

就市場主體參與住房保障建設而言，除了鼓勵國企承擔社會責任以“社會企業”身份準入之外，還應從增加企業收益角度，加大企業參與保障性住房項目的政策扶持力度，吸引更多的企業參與保障性住房建設。這既包括企業以配建、自持形式參與新增租賃住房供應，也包括完善配套機制，以培育更多的企業參與存量挖潛的租賃住房市場建設。其關鍵在于要有長期穩定的盈利模式激勵企業參與進來。并且，考慮城市產業空間布局特征，適度增加企業參與保障性住房分配、管理等的權限，為企業解決員工住房問題的后顧之憂。

就社會主體參與住房保障建設而言，我國有社會主體參與住房保障建設的先例，地方實踐中也不乏社會力量主動參與并發揮住房保障作用的案例。例如，快速城鎮化過程中，城中村以低成本租賃住房形式為大量新市民、青年人提供了居所。在住房商品化之前，我國也具有住房合作社探索經驗。截至2000年底，我國各類住宅合作社有5 000多個，遍及全國20多個省市，受益約150萬個中低收入職工家庭[27]。此外，在當前的老舊小區改造過程中，也出現了“原拆原建”的自主更新模式。

綜上，搭建政府、市場、社會多元合作平臺，為社會力量賦能，喚醒居民對住房進行自我建造、自我管理的責任意識，激活社區的自治活力，成為加快構建新型住房保障體系、實現住房保障長效機制的政策設計著力點。

3.2 多路并舉，統籌解決保障性住房短缺難題

針對保障性租賃住房總量供應不足的問題，依靠新增供應難以解決。此外，在我國當前城鎮住房套戶比大于1、部分地區住房空置率較高等情況下，這也不是解決保障性住房短缺問題的首選之策。事實上，保障性住房供給不僅事關數量，還關乎質量。因此，必須在城市更新、鄉村振興的背景下探討保障性住房供給問題。這需要在頂層設計上將老年人與青年人、城市發展與鄉村發展問題聯動解決，將保障性住房建設與老舊小區改造、城中村改造、商品房去庫存、宅基地集約化利用等重點工程聯動起來。落實到地方政府責任主體，必須打破多部門之間的壁壘，降低立項難度，以跨部門協同合作支持解決保障性住房短缺難題。落實到具體實施操作，必須推進各級政府、銀行、企業、集體、業主等多主體的協同合作。

3.3 創新規劃管制，激勵多主體參與保障住房建設

規劃管制過緊不利于市場與社會等多主體參與住房保障建設，適度放松并創新規劃管制方式，可以吸引市場和社會力量參與建設，實現在住房保障體系中供給更多好房子的目標。①創新土地出讓條件，減少企業前期投入成本和一次性資金投入壓力。例如，可以單列保障性租賃住房用地抑或是劃清配建自持類項目的土地成本，以降低該類用地的土地基準價格；可以適度縮減單宗出讓地塊大小，并允許持有主體和運營主體分離[28]。②創新容積率激勵舉措。建立城鎮開發邊界內與邊界外企業參與保障性住房供給的容積率關聯制度，推進異地容積率獎勵等舉措；在城市更新單元劃定與更新單元內配套設施建設過程中，增加保障性租賃住房供給目標，并提供容積率增容的市場激勵[29-30]。③放松功能置換與功能復合利用的空間管制，為“非改居”、集體土地建設租賃住房以及保交樓與保租房聯動等實踐提供規劃助力。④推進裝配式住宅建設等相關租賃住房建造技術及管理運營體系，增加適應家庭結構變化、人口老齡化、青年人個性化等住房需求的產品供給，推進無障礙住宅、節能低碳住宅等適應市場需求的住宅改造與更新，大力推進存量住宅改造提升與保障性租賃住房高品質發展[31]。

3.4 土地、財稅、金融、法律等配套政策保障建設

完善土地、財稅、金融、法律等配套政策，實現住房保障的長期穩定發展。在土地政策上，需要健全集體經營性建設用地入市制度與閑置宅基地改建為租賃住房制度、完善存量用地再開發制度、優化保障新增建設用地供給與商品房去庫存之間的關系、做好用地審批提速增效等技術流程支持[32-33]。強化信貸政策，鼓勵政策性金融機構開發適合集體土地建設租賃租房的抵押貸款產品，創新宅基地金融授信，地方財政給予銀行適當的利息補貼，銀行可為保障性租賃住房項目建設提供長周期、低利率貸款，由政府背書為社會資本參與保障性租賃住房建設提供擔保，等等。在法律上，加快制定國家層面住房租賃法，切實保障出租人與承租人、市場社會等多利益主體的權益，以高位階法律規范保障性租賃住房市場的有序運行。