保障性住房政策模式的國(guó)際比較與啟示

關(guān)鍵詞保障性住房；政策模式；國(guó)際比較；啟示

文章編號(hào) 1673-8985（2024）05-0001-06 中圖分類號(hào) TU981 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240501

1 研究背景

住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題，在工業(yè)化和城市化浪潮推動(dòng)下，建立健全住房保障政策體系，滿足居民基本住房需求，是現(xiàn)代化背景下各國(guó)普遍面臨的突出挑戰(zhàn)。

中國(guó)在持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的歷史進(jìn)程中，始終高度重視住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)。從保障性住房政策的演變視角看，已呈現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)方式和覆蓋人群“兩大轉(zhuǎn)變”，即從最初的只供應(yīng)出售的經(jīng)濟(jì)適用房到只租不售的廉租房、公租房，再到如今用于配租的保障性租賃住房和用于配售的保障性住房；從最初的只覆蓋低收入家庭到覆蓋中低收入家庭，再到覆蓋工薪收入階層，以及從惠及戶籍人口逐步拓展至非戶籍人口。至今，我國(guó)已建成世界上最大的住房保障體系[1]。但要把保障性住房建設(shè)和供應(yīng)這件“利國(guó)利民的大好事”辦好，還需不斷總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，尤其需要深入研究和借鑒其他國(guó)家解決相關(guān)問(wèn)題所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尊重住房發(fā)展規(guī)律，不斷健全完善適應(yīng)我國(guó)國(guó)情、有助于推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的住房保障模式。

從世界范圍來(lái)看，為緩解工業(yè)化、城市化所產(chǎn)生的低收入群體難以依靠自身力量通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困難，各國(guó)政府都根據(jù)住房供求關(guān)系的變化，結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在一定程度上干預(yù)了住房問(wèn)題，從而形成了各具特色的保障性住房政策模式。保障性住房政策也成為很多國(guó)家社會(huì)保障政策的重要組成部分。從政府構(gòu)建保障性住房政策的理論基礎(chǔ)來(lái)看，主要是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)福利理論，前者強(qiáng)調(diào)保障性住房政策是為了克服市場(chǎng)失靈，提高市場(chǎng)效率；后者則聚焦保障性住房的社會(huì)福利屬性，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)僅靠市場(chǎng)無(wú)法達(dá)到的社會(huì)公平性目標(biāo)[2]22。可見(jiàn)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系是保障性住房政策的核心。因此，本文借鑒相關(guān)學(xué)者以住房保障政策中政府和市場(chǎng)的關(guān)系為視角的方式來(lái)考察保障性住房政策模式，并參考相關(guān)研究對(duì)于國(guó)際上主要的保障性住房政策模式的劃分來(lái)進(jìn)行比較分析。主要的保障性住房政策模式有4種，分別是：鼓勵(lì)住房選擇和市場(chǎng)機(jī)制的美國(guó)模式；以荷蘭、瑞典為代表的強(qiáng)調(diào)公共部門在住房供應(yīng)中的作用和普遍的社會(huì)公平與適居原則的歐洲福利國(guó)家模式；以英國(guó)為代表的在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和非公共部門作用的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)住房的社會(huì)公平性目標(biāo)的混合型模式；以新加坡為代表的政府在參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也積極構(gòu)建住房、養(yǎng)老等社會(huì)福利體系的東南亞福利國(guó)家模式。在我國(guó)新一輪保障性住房改革時(shí)期，比較分析國(guó)際上主要的保障性住房政策模式，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外保障性住房政策的成功經(jīng)驗(yàn)并吸取教訓(xùn)，對(duì)優(yōu)化完善我國(guó)的保障性住房政策、形成我國(guó)保障性住房發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)有著重大的啟示意義。

2 4種保障性住房政策模式的發(fā)展演進(jìn)

2.1 美國(guó)模式

美國(guó)目前的保障性住房政策主要是以貨幣性援助為主，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和鼓勵(lì)居民自主選擇住房。這種模式的形成并非一蹴而就，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了從以實(shí)物性援助為主（20世紀(jì)初—20世紀(jì)60年代），到實(shí)物性援助與貨幣性援助相結(jié)合（20世紀(jì)60年代—20世紀(jì)70年代），再到以貨幣性援助為主（20世紀(jì)70年代至今）的發(fā)展過(guò)程。

第一次世界大戰(zhàn)（以下簡(jiǎn)稱“一戰(zhàn)”）后，美國(guó)為解決特定軍工廠工人的住房問(wèn)題，啟動(dòng)了“船塢雇員住房資助案”和“戰(zhàn)時(shí)工人住房資助項(xiàng)目”兩個(gè)保障性住房項(xiàng)目，保障性住房政策由此開(kāi)始萌芽。隨著城市化進(jìn)程的加快以及1929年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的爆發(fā)，城鎮(zhèn)住房危機(jī)進(jìn)一步加劇。為緩解住房危機(jī)和刺激經(jīng)濟(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府全面介入住房問(wèn)題，保障性住房也因此進(jìn)入全面發(fā)展階段。1937年美國(guó)出臺(tái)《公共住房法》，提出將由政府出資建設(shè)公共住房作為解決城鎮(zhèn)1/3最低收入家庭住房問(wèn)題的重要措施，并成立了專門的負(fù)責(zé)部門——美國(guó)公共住房署。該法案的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)全國(guó)性的保障性住房政策開(kāi)始形成。然而，隨后保障性住房的建設(shè)推進(jìn)由于受到第二次世界大戰(zhàn)（以下簡(jiǎn)稱“二戰(zhàn)”）戰(zhàn)時(shí)需要的影響而變得較為緩慢。直到二戰(zhàn)結(jié)束后，大量軍人復(fù)員，城鎮(zhèn)住房問(wèn)題再度引起關(guān)注。1949年頒布的《住宅法》重新啟動(dòng)公共住房建設(shè)。此次公共住房建設(shè)在很大程度上緩解了美國(guó)當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)住房短缺狀況。

然而，公共住房的大規(guī)模興建加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，隨著政府財(cái)政危機(jī)的產(chǎn)生和城市郊區(qū)化的發(fā)展，住房建設(shè)和維修公共支出大幅度縮減，同時(shí)，公共住房空間分布過(guò)于集中又導(dǎo)致出現(xiàn)大量貧民窟，中低收入家庭的住房問(wèn)題也面臨新的困境。為緩解政府財(cái)政壓力和中低收入家庭住房困難，1961年頒布的《國(guó)民住宅法》提出了新的措施，給予私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)資本優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)他們參與保障性住房建設(shè)和住房修繕。這標(biāo)志著“補(bǔ)磚頭”①政策開(kāi)始登上保障性住房政策的歷史舞臺(tái)。1965年修訂的《住房和城市發(fā)展法》，建立了美國(guó)聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部（HUD），以代替之前分散管理的多個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的住房和城市發(fā)展政策[3]。1968年再次修訂該法案，提出購(gòu)房利息補(bǔ)貼政策和房租補(bǔ)貼政策，由此，貨幣性援助開(kāi)始與實(shí)物性援助相結(jié)合，并逐漸向貨幣性援助過(guò)渡。

20世紀(jì)70年代后，美國(guó)陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)停滯和通貨膨脹，之前大規(guī)模集中建設(shè)公共住房的政策由于滯脹和高額的財(cái)政赤字而受到嚴(yán)重質(zhì)疑。鑒于當(dāng)時(shí)住房短缺問(wèn)題有所緩解，1974年頒布的《住房與社區(qū)發(fā)展法》正式終止了聯(lián)邦政府的公共住房建設(shè)計(jì)劃，公共住房的建設(shè)維護(hù)改由地方政府負(fù)責(zé)，并提出“租金證明計(jì)劃”，直接給中低收入家庭發(fā)放房租補(bǔ)貼以提高其租金支付能力。自此，貨幣性援助成為美國(guó)保障性住房政策的主要方式，政府主要通過(guò)稅收減免來(lái)支持私人部門開(kāi)發(fā)建設(shè)保障性住房。隨后的“租金優(yōu)惠券計(jì)劃”，以及將“租金證明計(jì)劃”和“租金優(yōu)惠券計(jì)劃”合并而成的“住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃”也都是貨幣性援助政策。“住房選擇優(yōu)惠券計(jì)劃”旨在幫助符合條件的中低收入家庭、老年人和其他弱勢(shì)群體在私人市場(chǎng)上能夠租到合適的房子。2002年，美國(guó)還出臺(tái)了“美國(guó)夢(mèng)首期付款計(jì)劃”，為中等收入家庭購(gòu)房提供一定數(shù)額的首期款資助。這些計(jì)劃的實(shí)施減少了政府對(duì)公共住房建設(shè)和分配的干涉，大幅降低了公共住房的供應(yīng)規(guī)模，但增加了中低收入群體自主選擇住房的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大了自主選擇住房的范圍[4]。

2.2 歐洲福利國(guó)家模式

住房保障是西方福利國(guó)家最關(guān)鍵的政策內(nèi)容[5]。瑞典把住房政策作為其福利政策的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)作為配置住房資源的主體，同時(shí)實(shí)施比較廣泛的住房社會(huì)保障政策[6]。住房補(bǔ)貼高、限制少、覆蓋面廣，是歐洲福利國(guó)家模式的典型。瑞典保障性住房政策的演進(jìn)經(jīng)歷了單一的貨幣性援助（20世紀(jì)30年代）、大力發(fā)展實(shí)物性援助（20世紀(jì)40年代—20世紀(jì)80年代）、減弱實(shí)物性援助力度（20世紀(jì)90年代—2014年）、再次加大實(shí)物性援助力度（2014年至今）等階段。

瑞典早在19世紀(jì)就實(shí)施了針對(duì)農(nóng)民的抵押貸款利息免稅政策，后來(lái)又建立了抵押銀行。一戰(zhàn)中還實(shí)施了租金管制政策，戰(zhàn)后又為促進(jìn)住宅新建向私有建筑企業(yè)提供補(bǔ)貼。1932年，瑞典開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)保障住房“社會(huì)主義市場(chǎng)”發(fā)展新階段。1934年，補(bǔ)貼對(duì)象由私有建筑企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民、季節(jié)性工人（如漁民、伐木工人）以及城市家庭。此后幾年，低收入家庭的住房狀況得到顯著改善。

二戰(zhàn)后，瑞典建立了以政府為主的全國(guó)性住房保障計(jì)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)，由國(guó)家住房局和城市政府為主實(shí)施住房保障計(jì)劃，從土地、資本和勞動(dòng)力供應(yīng)方面推動(dòng)非營(yíng)利建筑企業(yè)和建筑工人聯(lián)盟建設(shè)社會(huì)保障住房。同時(shí)，還實(shí)施了“低成本和低租金計(jì)劃”，利用政府行為降低建設(shè)成本和租金。雖然這一系列政策的實(shí)施使瑞典的住房建設(shè)速度在歐洲僅次于聯(lián)邦德國(guó)，但是，由于城市人口增長(zhǎng)過(guò)快、中產(chǎn)階級(jí)購(gòu)買獨(dú)立住房的需求過(guò)于旺盛等原因，導(dǎo)致全國(guó)住房仍舊供不應(yīng)求，社會(huì)保障住房輪候規(guī)模龐大。20世紀(jì)60年代，住房短缺的現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注。反對(duì)黨和一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府補(bǔ)貼和租金管制扭曲了住房市場(chǎng)，從而導(dǎo)致住房短缺現(xiàn)象的發(fā)生。瑞典政府不得不修正“低成本和低租金計(jì)劃”以提高貸款利率和租金，實(shí)施龐大的住房消費(fèi)者補(bǔ)貼計(jì)劃，并于1975年取消了租金管制。

20世紀(jì)80年代后，瑞典的保障性住房政策依然向著市場(chǎng)化發(fā)展，享受住房補(bǔ)貼的人數(shù)逐步下降，非營(yíng)利出租住房和合作住房從由政府補(bǔ)貼逐步朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展。雖然到2002年，全瑞典家庭中只有15.3%的家庭獲得補(bǔ)貼，但瑞典仍是世界上住房補(bǔ)貼范圍較大的國(guó)家之一和西方國(guó)家中住房補(bǔ)貼較高的國(guó)家之一[7]。隨著保障性住房政策繼續(xù)朝著市場(chǎng)化方向發(fā)展，保障性住房占存量住房市場(chǎng)的比重不斷下降，同時(shí)，住房?jī)r(jià)格和租金水平持續(xù)上漲，居民住房負(fù)擔(dān)不斷加重。自2014年起，政府又開(kāi)始加大保障性住房建設(shè)投資力度，提高了婦女和低收入群體的住房補(bǔ)貼，降低了相關(guān)稅費(fèi)。2019年底，作為非營(yíng)利性社會(huì)組織的住房合作社擁有的住宅占瑞典住宅總量的42%，市政住房公司擁有的住宅占27%，其余為股份公司和私人所擁有[8]。

2.3 混合型模式

英國(guó)目前的保障性住房政策設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)實(shí)物性援助和貨幣性援助相結(jié)合，是混合型模式的典型代表。英國(guó)的保障性住房政策演進(jìn)經(jīng)歷了市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)（1914年前），實(shí)物性援助為主、貨幣性援助為輔（1914—1979年），貨幣性援助為主（1980—2004年），貨幣性援助和實(shí)物性援助相結(jié)合（2004年至今）等階段。

早期的英國(guó)政府認(rèn)為住房供需應(yīng)由市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)，完全不干預(yù)住房市場(chǎng)的發(fā)展。但隨著工業(yè)革命的爆發(fā)，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口的大量涌入，城市住房供不應(yīng)求，居住條件不斷惡化，嚴(yán)峻的住房問(wèn)題還導(dǎo)致了社會(huì)動(dòng)蕩，政府才開(kāi)始關(guān)注住房問(wèn)題。1890年出臺(tái)了《工人階級(jí)住宅法》，為地方政府建設(shè)公共住房提供了法律依據(jù)[9]。但該法并沒(méi)有真正得到實(shí)施，只有部分城市政府提供公共住房。

一戰(zhàn)導(dǎo)致英國(guó)住房短缺狀況日益加劇，房租快速上漲，英國(guó)政府不得不進(jìn)一步重視住房問(wèn)題，1915年頒布《租金和抵押貸款法》，開(kāi)始對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。1919年又出臺(tái)《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，初步確立了中央政府給地方政府提供財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)建設(shè)公共住房的方式，自此政府開(kāi)始全面干預(yù)住房問(wèn)題的解決。二戰(zhàn)后，軍人復(fù)員和人口增長(zhǎng)加劇了住房短缺問(wèn)題，國(guó)家干預(yù)住房市場(chǎng)成為工黨政府施政的主導(dǎo)思想[10]，政府直接出資大規(guī)模建設(shè)公共住房。為加大公共住房供應(yīng)，政府還通過(guò)降低貸款利息稅等方法來(lái)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商建設(shè)公共住房[11]。

然而，大量興建公共住房帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，住房市場(chǎng)運(yùn)作效率由于忽視了市場(chǎng)機(jī)制而下降，公共住房社區(qū)質(zhì)量也由于貧民集中而下降。在住房供需的基本平衡和自由主義思潮復(fù)興的背景下，政府于1980年開(kāi)始改革公共住房制度。政府將持有的公共住房以一定的折扣出售給承租者，稱之為“折價(jià)房”；而對(duì)于一部分無(wú)法出售也難以依靠政府財(cái)政資金維修管理的公共住房，則由住房協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)購(gòu)買后成為“廉租房”，向低收入家庭出租。公共住房制度的改革不僅減輕了政府負(fù)擔(dān)，還提高了住房自有率。2004年，政府修訂了《住房法》，規(guī)定地方政府可以規(guī)劃許可為條件，強(qiáng)制開(kāi)發(fā)商配建一定比例的可負(fù)擔(dān)性住房。開(kāi)發(fā)商可以將建好的住房以市場(chǎng)價(jià)的70%賣給住房協(xié)會(huì)，再由后者對(duì)外出租；或者將部分土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會(huì)，由其建設(shè)并出租；或者由開(kāi)發(fā)商支付一定建設(shè)資金，由地方政府或住房協(xié)會(huì)建設(shè)并管理[12]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2010年，開(kāi)發(fā)商配建的可負(fù)擔(dān)住房占所有新建可負(fù)擔(dān)住房數(shù)量的比例達(dá)到60%[13]。2004年后，政府又啟動(dòng)實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)房計(jì)劃，低收入家庭和政府分別購(gòu)買房產(chǎn)的部分產(chǎn)權(quán)，低收入家庭可以逐步回購(gòu)政府產(chǎn)權(quán)，直至擁有完全產(chǎn)權(quán)。政府除了提供實(shí)物性援助外，還提供貨幣性援助，比如，政府采取將房租補(bǔ)貼直接支付給向低收入家庭出租私房的房東，通過(guò)稅收減免、稅收返還、提供貸款等支持低收入家庭購(gòu)房。

2.4 東南亞福利國(guó)家模式

新加坡并非典型的福利國(guó)家，但新加坡政府自1959年獨(dú)立后就關(guān)注中低收入群體的住房問(wèn)題，并于1964年啟動(dòng)“居者有其屋”計(jì)劃。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，構(gòu)建了完善的普惠型保障性住房政策體系，成功地為80%以上的人口提供了實(shí)物性援助、組屋。新加坡保障性住房政策模式的演進(jìn)經(jīng)歷了促進(jìn)組屋建設(shè)階段（20世紀(jì)60年代）、改善組屋階段（20世紀(jì)70年代）、全面發(fā)展組屋階段（20世紀(jì)70年代末以來(lái)）。

新加坡政府于1960年成立了建屋發(fā)展局，專門解決住房短缺難題，主要負(fù)責(zé)為中低收入家庭提供住房以及公房的出租、出售和物業(yè)管理。1961年，在考察了中國(guó)香港的廉價(jià)公寓后，新加坡政府開(kāi)始實(shí)施第一個(gè)“五年建屋計(jì)劃”，以組屋形式向居民提供大量的公共住房[14]。1964年提出鼓勵(lì)中低收入家庭購(gòu)買組屋的“居者有其屋”計(jì)劃，該計(jì)劃的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了組屋由只租不售向租售結(jié)合的轉(zhuǎn)變，不僅可以滿足居民的購(gòu)房需求，還可以減少出租組屋帶來(lái)的工作量。1968年，為進(jìn)一步鼓勵(lì)居民購(gòu)房，政府修改了《中央公積金法》，允許原來(lái)只用于雇員養(yǎng)老和撫恤遺屬的公積金還可以支付購(gòu)買組屋的首付款。該舉措有力地提高了雇員的購(gòu)房支付能力，極大地刺激了他們的購(gòu)房熱情，同時(shí)還有效解決了組屋建設(shè)的融資問(wèn)題，從而進(jìn)一步推動(dòng)了“居者有其屋”計(jì)劃的實(shí)施。

20世紀(jì)70年代，政府組屋建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入改善期。由于20世紀(jì)60年代新加坡政府住房政策的目標(biāo)主要是解決住房短缺問(wèn)題，所以當(dāng)時(shí)建造的房屋以小戶型出租屋為主，隨著住房短缺問(wèn)題的緩解，政府開(kāi)始建造和提供三居室、四居室甚至五居室等大戶型，并更注重周邊配套設(shè)施的建設(shè)。1971年，新加坡政府又開(kāi)放了住房二級(jí)市場(chǎng)，允許符合條件的組屋擁有者出售組屋。1974年起，原來(lái)只面向低收入階層的“居者有其屋”計(jì)劃還開(kāi)始面向中等收入階層。在組屋出售政策的進(jìn)一步推進(jìn)下，組屋的私有化程度也不斷提高。

在新加坡基本解決了住房短缺問(wèn)題后，住房政策重心轉(zhuǎn)向提升居住品質(zhì)，組屋建設(shè)也更加注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。1970年代以來(lái)，新加坡陸續(xù)出臺(tái)了旨在重新改造房齡較老組屋的“組屋更新計(jì)劃”、增強(qiáng)居民社區(qū)歸屬感的“鄰里重建計(jì)劃”、解決老年人住房問(wèn)題的“年長(zhǎng)者優(yōu)先計(jì)劃”，并為有一定收入的群體提供足以與私人公寓媲美的保障性住房——執(zhí)行共管公寓[15]。

3 4種保障性住房政策模式的比較

4種保障性住房政策模式除了在發(fā)展演進(jìn)方面有著較多的區(qū)別外，在構(gòu)建的背景條件、配套政策措施、實(shí)際實(shí)施效果等方面也存在著較大差異（見(jiàn)表1）。

3.1 背景條件

政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的介入程度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善程度、非營(yíng)利性社會(huì)組織的發(fā)展程度、住房政策理念等方面的差異，決定了一個(gè)國(guó)家保障性住房的政策模式。美國(guó)模式的構(gòu)建得益于雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，混合型模式不僅需要完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，還有賴于較為發(fā)達(dá)的非營(yíng)利性社會(huì)組織的積極參與。以瑞典為代表的歐洲福利國(guó)家模式和以新加坡為代表的東南亞福利國(guó)家模式的產(chǎn)生，都源于政府把住房政策作為社會(huì)福利政策的重要組成部分之一。但瑞典政府把出租住房和合作住房作為滿足社會(huì)各階層住房需求的長(zhǎng)期策略，而國(guó)土面積比瑞典小且人口比瑞典少的新加坡把“居者有其屋”計(jì)劃作為其長(zhǎng)期策略。

3.2 配套政策措施

立法在保障性住房政策落實(shí)中具有基礎(chǔ)性作用，能保證保障性住房政策的權(quán)威性和有效性。4種保障性住房政策模式都非常注重通過(guò)構(gòu)建完備的住房保障法律體系，明確不同層級(jí)政府在保障性住房政策制定和執(zhí)行中的職責(zé)，確保了土地、資金等各類要素，同時(shí)還都制定了財(cái)稅、金融方面的配套政策。財(cái)稅政策主要包括通過(guò)政府投資或提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或減免等方式鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商、非營(yíng)利性社會(huì)組織建造保障性住房的政策，以及提供租金補(bǔ)貼、住房津貼和稅收補(bǔ)貼等的住房補(bǔ)貼政策。金融政策主要包括以支持居民購(gòu)買保障性住房為目的的低息貸款政策，其中，新加坡獨(dú)有的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄的中央公積金制度，不僅為組屋的建設(shè)供應(yīng)提供了強(qiáng)大的資金保證，而且還為購(gòu)買組屋的居民提供了資金支持。中央公積金在貨幣管理局和政府投資管理公司的管理下進(jìn)行穩(wěn)健的國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目投資，以實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。此外，英國(guó)和新加坡制定了配套的土地政策，英國(guó)規(guī)定保障性住房建設(shè)用地來(lái)自城市拆遷和社會(huì)各界的捐贈(zèng)，新加坡規(guī)定政府可在任何地方征用土地來(lái)建設(shè)保障性住房，從而確保建屋發(fā)展局能以較低成本獲得組屋建設(shè)所需的土地。英國(guó)的威爾士規(guī)劃政策還賦予地方政府通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行住房保障調(diào)控的職權(quán)。

3.3 實(shí)際實(shí)施效果

美國(guó)模式和以英國(guó)為代表的混合型模式都注重調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量和非營(yíng)利性社會(huì)組織參與的積極性。由于美國(guó)模式不僅注重提供社區(qū)活動(dòng)、職業(yè)培訓(xùn)和家庭咨詢等，以幫助住戶改善生活質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，還注重保障性住房政策與消除貧困集中和居住隔離、改善低收入家庭就業(yè)和受教育機(jī)會(huì)、提高低收入家庭經(jīng)濟(jì)自立能力等城市政策與福利改革目標(biāo)相結(jié)合[2]43，因而保障性住房政策的實(shí)施推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。英國(guó)強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性社會(huì)組織在保障性住房建設(shè)供應(yīng)中扮演的重要角色，從而確保了保障性住房的供給效率。瑞典和新加坡雖然都是由政府主導(dǎo)建造保障性住房，市場(chǎng)的參與程度較低，但由于瑞典有大量的住房合作社提供居住權(quán)，存在限制居民通過(guò)購(gòu)房出租來(lái)獲利的機(jī)制[17]，而新加坡則通過(guò)中央公積金制度鼓勵(lì)中低收入家庭購(gòu)買組屋，導(dǎo)致兩個(gè)國(guó)家保障性住房政策實(shí)施的結(jié)果具有較大差異，瑞典住房自有率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的平均水平，而新加坡則遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的平均水平。

3.4 優(yōu)點(diǎn)與不足

在美國(guó)模式和混合型模式中，政府主要通過(guò)政策引導(dǎo)、支持和監(jiān)督保障性住房政策的落實(shí)，兩種模式共同的優(yōu)點(diǎn)在于減輕了政府建設(shè)保障性住房的負(fù)擔(dān)，不同的是，美國(guó)模式的租房券等方式還能滿足中低收入群體自主選擇住房的意愿。然而，美國(guó)模式需要雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)、金融市場(chǎng)來(lái)提供支撐，資本市場(chǎng)為保障性住房建設(shè)提供主要資金，金融市場(chǎng)為中低收入群體解決住房問(wèn)題和提升居住品質(zhì)提供服務(wù)，而混合型模式則更依賴發(fā)達(dá)的非營(yíng)利性社會(huì)組織發(fā)揮重要作用。歐洲福利國(guó)家模式和東南亞福利國(guó)家模式的保障性住房雖然覆蓋面廣，但共同的缺點(diǎn)是會(huì)加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4 經(jīng)驗(yàn)與啟示

基于對(duì)國(guó)際上4種主要的保障性住房政策模式的發(fā)展演進(jìn)，以及構(gòu)建的背景條件、配套政策措施、實(shí)際實(shí)施效果等方面所進(jìn)行的比較分析，結(jié)合我國(guó)保障性住房發(fā)展中存在的問(wèn)題，如相應(yīng)法律法規(guī)缺失影響政策落地生效、保障方式和水平的多層次多樣性不足影響保障群體獲得感、社會(huì)力量參與動(dòng)力不足影響可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)資金匱乏影響房源供應(yīng)、保障性住房政策與其他相關(guān)政策協(xié)同性不高影響政策效應(yīng)等，可以得到以下5方面啟示。

4.1 建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)是保障性住房政策實(shí)施的重要保障

保障性住房政策涉及社會(huì)資源的再分配和社會(huì)公平問(wèn)題，需要一系列法律法規(guī)從制度體系的頂層來(lái)保證其順利實(shí)施。4種主要的保障性住房政策模式的典型國(guó)家都非常重視立法，4種模式的形成、發(fā)展和完善過(guò)程同時(shí)也是相關(guān)法律法規(guī)的形成、發(fā)展和完善過(guò)程。然而，目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的住房保障法律制度，這在很大程度上制約了保障性住房供給的公平和效率，因此，我國(guó)需要加快保障性住房立法工作，明確規(guī)定保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、產(chǎn)權(quán)邊界、資金來(lái)源、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、違規(guī)處罰機(jī)制等。

4.2 構(gòu)建多層次、多元化保障政策體系是保障性住房政策設(shè)計(jì)的重要思路

由于住房保障群體內(nèi)不同的人的住房支付能力具有差異，因此，只有多層次的保障性住房政策才能使得不同收入水平的保障對(duì)象都能享受到不同程度的保障，而保障水平的多層次也決定了保障方式的多元化。從4種主要的保障性住房政策模式的典型國(guó)家來(lái)看，各個(gè)國(guó)家的住房保障方式都不是單一的，都強(qiáng)調(diào)多渠道解決居民住房問(wèn)題。作為發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不足以支撐短期內(nèi)大范圍解決居民住房問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)背景下，我國(guó)更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)分層分級(jí)地設(shè)計(jì)保障性住房政策，并注重保障方式的多元化和住房產(chǎn)權(quán)的多元化。

4.3 強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與是實(shí)現(xiàn)保障性住房政策可持續(xù)發(fā)展的重要抓手

住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，如果完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)供需，必將導(dǎo)致大多數(shù)中低收入家庭無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決自身的住房問(wèn)題。即使是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府也始終在不同程度上干預(yù)住房供應(yīng)，并成為保障性住房的供應(yīng)主體。然而，如果完全由政府來(lái)負(fù)責(zé)大規(guī)模保障性住房的建設(shè)供應(yīng)，必將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致保障性住房政策難以可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)于我國(guó)這樣的住房保障需求規(guī)模較大的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，有必要在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，從而減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)保障性住房政策的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)金融創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)防范是保障性住房政策設(shè)計(jì)的著力點(diǎn)

保障性住房建設(shè)耗資巨大，無(wú)論是政府直接建設(shè)還是依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)建設(shè)，都需要金融體系的支持。4種主要的保障性住房政策模式的典型國(guó)家，都把金融政策作為保障性住房政策的配套政策，并不同程度地開(kāi)展了金融創(chuàng)新，為保障性住房提供主體或保障對(duì)象給予了不同性質(zhì)的金融支持。雖然近年來(lái)我國(guó)的住房金融已經(jīng)有了一定的發(fā)展，但仍滯后于保障性住房發(fā)展的需要，因此，我國(guó)保障性住房政策設(shè)計(jì)要重點(diǎn)完善金融配套政策，既要加強(qiáng)金融創(chuàng)新，也要吸取美國(guó)的教訓(xùn)，防范過(guò)度的金融創(chuàng)新和金融市場(chǎng)的監(jiān)管不力帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.5 注重保障性住房政策與其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)相結(jié)合是放大保障性住房政策效應(yīng)的重要途徑

住房保障需求產(chǎn)生的根源是中低收入家庭的住房支付能力不足，提高他們的收入從而提高他們的住房支付能力不僅能減輕政府住房保障的壓力，還能促進(jìn)社會(huì)和諧及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)可借鑒美國(guó)的做法，把保障性住房政策與促進(jìn)低收入家庭就業(yè)、提高低收入家庭的經(jīng)濟(jì)自立能力等政策相結(jié)合，使得保障性住房政策的實(shí)施不僅能緩解低收入家庭的住房困難，而且還能提高其經(jīng)濟(jì)自立能力。