公共衛(wèi)生委員會：基層公共衛(wèi)生治理的新探索

［摘 要］社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心作為社區(qū)專業(yè)力量的重要組成部分，要將參與公共衛(wèi)生委員會建設(shè)作為拓展衛(wèi)生服務(wù)能力、延伸衛(wèi)生服務(wù)觸角、提升衛(wèi)生服務(wù)及時性的重要平臺，在共同推進基層治理上形成合力，實現(xiàn)把上級要求“落實下去”、把各方力量“凝聚起來”的政治功能。

［關(guān)鍵詞］黨建引領(lǐng)；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心；公共衛(wèi)生委員會

黨的二十大對新時代黨建引領(lǐng)基層治理，提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要部署，強調(diào)“堅持大抓基層的鮮明導向”，“推進以黨建引領(lǐng)基層治理”，要求“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體” ①。《上海市加強居（村）民委員會公共衛(wèi)生委員會建設(shè)實施方案》中提出，2023年底，實現(xiàn)公共衛(wèi)生委員會機制全覆蓋、能力普遍提升、作用有效發(fā)揮，初步建立起常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層公共衛(wèi)生管理機制。

社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心作為社區(qū)專業(yè)力量的重要組成部分，要將參與公共衛(wèi)生委員會建設(shè)作為拓展衛(wèi)生服務(wù)能力、延伸衛(wèi)生服務(wù)觸角、提升衛(wèi)生服務(wù)及時性的重要平臺，在共同推進基層治理上形成合力，實現(xiàn)把上級要求“落實下去”、把各方力量“凝聚起來”的政治功能。

一、公共衛(wèi)生委員會建設(shè)現(xiàn)狀及需求分析——以上海市靜安區(qū)為例

（一）總體建設(shè)情況

通過對上海市靜安區(qū)14個街道（鎮(zhèn)）的調(diào)研，轄區(qū)內(nèi)264個居民區(qū)均已成立公共衛(wèi)生委員會，每個委員會人數(shù)均值為6人，設(shè)置委員會主任、副主任和委員。

全區(qū)有123個公共衛(wèi)生委員會設(shè)置1名在職醫(yī)護人員，77個公共衛(wèi)生委員會設(shè)置2名及以上在職醫(yī)護人員，值得注意的是，有64個公共衛(wèi)生委員會未吸納社區(qū)在職醫(yī)護人員。

（二）基本運行情況

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在公共衛(wèi)生委員會的方案制定和組織實施方面，85.71%的調(diào)查對象對公共衛(wèi)生委員會的人員的總體架構(gòu)和具體職責提出了明確要求，71.43%的調(diào)查對象對公共衛(wèi)生委員會戰(zhàn)時和平時的作用發(fā)揮作出了劃分；在長效管理方面，僅21.43%的調(diào)查對象建立了居委會公共衛(wèi)生委員會的考核和激勵機制，57.14%的調(diào)查對象建立了內(nèi)部協(xié)商機制；在已開展工作方面，排在前三的依次為開展衛(wèi)生健康政策宣傳、健康教育占比78.57%；開展愛國衛(wèi)生運動占比64.29%，開展家庭醫(yī)生簽約42.86%。

（三）衛(wèi)生資源需求

1. 提供專業(yè)知識培訓

宣傳重點人群健康管理、中醫(yī)藥健康管理、免疫規(guī)劃、傳染病防治、計劃生育等相關(guān)知識；組織學習開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練，開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防和處置工作。

2. 協(xié)助衛(wèi)生服務(wù)

建立健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)和公共衛(wèi)生委員會協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制；協(xié)助開展基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作，協(xié)助做好社區(qū)老年人、未成年人、孕產(chǎn)婦、嚴重精神障礙患者等重點人群健康管理服務(wù)；引入二三級機構(gòu)、專業(yè)站所等部門資源助力開展工作。

3. 協(xié)助衛(wèi)生宣傳

通過健康知識講座、便民義診等服務(wù)形式，進行健康科普宣傳，普及健康知識，動員轄區(qū)群眾積極參與健康行動，增強個人衛(wèi)生防護能力，促進和引導居民合理使用醫(yī)療資源。

4. 方便居民就醫(yī)

充分發(fā)揮家庭醫(yī)生在預約轉(zhuǎn)診等方面的作用，上級醫(yī)院預留門診號源優(yōu)先向轄區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開放，由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為轄區(qū)常住居民提供上級醫(yī)院專科門診預約服務(wù)，推進分級診療，滿足群眾及時到大醫(yī)院就診的需求；提升基層診療能力，引導居民到基層就醫(yī)，在家門口就近就便享受到優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

5. 優(yōu)化服務(wù)提供

在無急診服務(wù)且診療量較大的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心優(yōu)化門診服務(wù)時間，方便社區(qū)居民尤其是上班、上學等人群在家門口就近獲得基本醫(yī)療、慢病配藥、家醫(yī)簽約、健康咨詢等服務(wù)；基層疫苗接種門診結(jié)合服務(wù)能力、轄區(qū)居民服務(wù)需求、日常作息時間等，推行預防接種分時段預約，提供周末疫苗接種服務(wù)。

二、當前公共衛(wèi)生委員會建設(shè)存在的問題與原因分析

（一）黨建引領(lǐng)方式尚未形成體系，組織優(yōu)勢還需充分發(fā)揮

靜安區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心基層黨組織設(shè)置均為黨支部，實行黨組織領(lǐng)導下的院長負責制。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨組織在引領(lǐng)參與公共衛(wèi)生委員會建設(shè)中，主要聚焦在把握方向、關(guān)心隊伍、鼓舞士氣、政策引導等內(nèi)部管理和實踐，但對黨建引領(lǐng)這一制度形態(tài)的具體內(nèi)涵和實現(xiàn)機制，尤其是對于參與社會治理的深遠影響，尚未形成整體性理論體系，對于構(gòu)建共建、共治、共享的社會治理體系中黨建優(yōu)勢的發(fā)揮，缺乏主動跨越的意識和動力。

（二）標準化組織架構(gòu)和規(guī)范化運行管理機制尚未完全形成

公共衛(wèi)生委員會作為居委會下屬群眾性自治組織，是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心協(xié)同參與社區(qū)治理的重要平臺，也是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心治理效能發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。目前，條塊政府部門均對公共衛(wèi)生委員會建設(shè)的重要性和意義達成共識，并針對總體目標、組織框架、人員構(gòu)成、工作職責等開展了進一步的探索實踐，但在總體的運行效果上呈現(xiàn)較大差異。究其原因，一是在管理運行中依然存在著牽頭管理部門不明確、固定對口條線不清晰等問題。二是在組織體系、管理機制和運行機制上尚未完全理順。三是對自治組織缺乏有效的監(jiān)督考核機制、保障激勵機制仍需探索。而居民區(qū)工作條線繁多、人力資源緊張、專項資金投入缺乏等現(xiàn)實問題也直接導致公共衛(wèi)生委員會面臨著上熱下冷的困境；同時，部分公共衛(wèi)生委員會還存在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心缺位、職責定位不明確、分工不清晰等問題，也直接導致社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在實際聯(lián)動過程中出現(xiàn)參與覆蓋局限、持續(xù)推廣乏力等情況，進一步阻礙了公共衛(wèi)生委員會的服務(wù)延展與能級提升。

（三）專業(yè)化人員隊伍尚需培育，專業(yè)化保障支撐有待加強

根據(jù)現(xiàn)階段公共衛(wèi)生委員會組織架構(gòu)以及運行實踐來看，更側(cè)重于開展普適性較強的衛(wèi)生健康政策宣傳、健康教育、愛國衛(wèi)生運動等項目，而專業(yè)性更強的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)輔助、協(xié)同管理、應(yīng)急指揮等涉及相對較少，這也與現(xiàn)有公共衛(wèi)生委員會成員專業(yè)能力局限、專業(yè)人才儲備不足具有一定的相關(guān)性。據(jù)調(diào)查，委員會成員主要由居委會委員、社工、民警、物業(yè)人員、居民代表和醫(yī)護人員等組成，呈現(xiàn)人員多、行業(yè)多、年齡大、相關(guān)專業(yè)知識少的特點。此外，在平戰(zhàn)結(jié)合的背景下，對參與公共衛(wèi)生委員會的醫(yī)護人員個體職能轉(zhuǎn)換也需要有綜合考慮，衛(wèi)生專業(yè)化的支撐網(wǎng)絡(luò)體系和應(yīng)急響應(yīng)機制尚未完全建立。

（四）條塊治理秩序尚需找到平衡，社會主體治理活力尚未充分激發(fā)

社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心參與公共衛(wèi)生委員會建設(shè)，具體來看，是政府體系跨部門“條塊”之間的合作。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)街道在管理和考核中對“條塊”職權(quán)進行整合，實現(xiàn)共同推動社區(qū)治理的有效落地。然而絕大部分調(diào)查對象尚未理順不同治理主體之間的治理秩序，缺乏整合性的運作模式和有效的協(xié)商溝通機制。同時，居民對公共衛(wèi)生委員會及其事務(wù)的知曉度不高，認識不足，居民作為社會主體的治理活力尚未激發(fā)。

三、完善公共衛(wèi)生委員會建設(shè)的思考和建議

健全公共衛(wèi)生體系是保障全民健康的重要一環(huán)，也是建設(shè)健康中國的重要基礎(chǔ) ②。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨組織需要著重發(fā)揮好“內(nèi)建外聯(lián)”的作用。在內(nèi)部管理中做好“指揮棒”；在外部溝通中要做好“黏合劑”，從政治高度出發(fā)，將理論體系和具體實踐相結(jié)合，探索構(gòu)建黨建引領(lǐng)參與基層治理的深刻內(nèi)涵和具體內(nèi)容。

（一）依托“嵌入式”引領(lǐng)，打造“榫卯式”基層治理黨建新格局

榫卯是我國木連接結(jié)構(gòu)中特有的構(gòu)件，其主要特點是不需要借助其他材料，而通過結(jié)構(gòu)間的穿插咬合去進行固定。在黨建引領(lǐng)基層治理的組織架構(gòu)中，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨組織可以從以下幾方面入手，找準自身契合點，與其他治理主體達成相互結(jié)合、相互支撐的“榫卯式”黨建格局。

1. 通過“開放式黨建”，實現(xiàn)組織嵌入

從總體來看，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心參與公共衛(wèi)生委員會的黨員人數(shù)超過了總?cè)藬?shù)的五分之一，要充分發(fā)揮黨建優(yōu)勢，將其納入所在街道（鎮(zhèn)）基層治理的黨建“網(wǎng)格化管理”隊伍，通過開展“黨建聯(lián)建”“黨員志愿聯(lián)盟”等方式，發(fā)揮黨組織示范引領(lǐng)和黨員先鋒模范作用，實現(xiàn)組織嵌入；要利用“政治引領(lǐng)機制”，通過開展黨內(nèi)聯(lián)組學習等形式，促進多方治理主體在思想層面達成共識，從而推動共事；同時，也要發(fā)揮好黨外人士民主參與和民主監(jiān)督作用，廣開言路、建言獻策。

2. 通過“供需對接”，實現(xiàn)行動嵌入

各街道（鎮(zhèn)）基層治理情境不同，治理問題不同，本次調(diào)研對面上的總體需求做了了解，但因為尚屬運行初期，很多問題和需求還未深入，不能大而化之地采取一刀切方式解決。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨組織可以運用建立“相互依賴性網(wǎng)絡(luò)整合機制”，依托實地走訪、居民區(qū)座談等形式開展調(diào)查研究，在問計于民、問需于民的同時，持續(xù)挖掘相互依賴增長點，推動黨建要素和治理要素的精準契合。

（二）依托“整合式”引領(lǐng)，構(gòu)筑“下沉式”的專業(yè)資源保障網(wǎng)絡(luò)

1. 通過“治理要素匹配”，實現(xiàn)組織整合

目前，衛(wèi)生相關(guān)治理要素主要分為三個層面，一是以區(qū)域內(nèi)專業(yè)站所為平臺進行整合，提供普適性公共衛(wèi)生資源服務(wù)；二是以區(qū)域內(nèi)二、三級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為平臺進行整合，提供應(yīng)急性醫(yī)療資源支撐；三是以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為平臺進行整合，提供基本性資源鏈接和專業(yè)支持。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨組織可以運用“激勵驅(qū)動機制”的方法，與居民區(qū)建立起專業(yè)需求對接機制，在“需求發(fā)布、整合、回應(yīng)、組織”等環(huán)節(jié)的權(quán)責進行合理劃分，從而提高協(xié)作效率、降低治理成本，共同維護治理秩序有序發(fā)展。

2. 通過“治理能力協(xié)同”，實現(xiàn)價值整合

委員會成員治理能力的高低直接影響基層治理的水平。首先針對委員會內(nèi)非衛(wèi)生人員，要注重他們在專業(yè)能力方面的提升。根據(jù)這個群體年齡跨度大、學歷差異大、人群分散等特征，需要在設(shè)置培訓內(nèi)容、培訓方式等方面作出分層分類的考量，可采取政策宣傳、實務(wù)講座、模擬演練、特色衛(wèi)生項目參觀等方式開展培訓，使之成為社區(qū)里健康理念的傳播者、健康生活的推動者、健康實踐的帶領(lǐng)者。其次是針對委員會中的醫(yī)護人員，要注重他們在思想意識、組織協(xié)調(diào)、溝通技巧等方面的提升。可利用好三會一課、工會講堂、繼續(xù)教育等平臺，通過政策解析、技能拓展、案例研討、情景模擬等方式開展培訓，使之成為傳遞社情民意的代言人、協(xié)調(diào)條塊聯(lián)系的聯(lián)絡(luò)人、回應(yīng)百姓需求的知心人。

（三）依托“塑造式”引領(lǐng)，培育“健康合伙人”模式的治理情境

在實際應(yīng)用中，可通過與街道合作，孵化“健康合伙人”品牌項目，培育共同健康價值理念引導下的治理情境，激發(fā)居民參與熱情。一是可運用政治引領(lǐng)機制，在宣傳健康品牌知曉度、擴大其影響力等方面與其他治理主體形成合力，引領(lǐng)健康理念，催生社會共識；二是運用激勵驅(qū)動機制，如建立居民健康公益積分兌換機制，引導居民主動參與社區(qū)事務(wù)，激發(fā)居民區(qū)的自治內(nèi)生動力；三是運用網(wǎng)絡(luò)整合機制，如建立慢性病健康管理小組、社區(qū)衛(wèi)生治理公益小組等，整合居民從原子化走向組織化，并推動建立社區(qū)健康公約，從而在提升居民自主治理、自我約束等方面形成非強制性的行為規(guī)則。上述治理模式可單獨使用，也可交叉作用，一體推進治理邏輯和治理機制的建立。

基金項目：上海市教衛(wèi)黨委系統(tǒng)黨建研究會2023 年度立項課題“黨建引領(lǐng)社區(qū)衛(wèi)生參與基層治理的實踐研究”，編號：2023ZX221；上海市衛(wèi)生健康系統(tǒng)黨建研究會2023年度重點立項課題“黨建引領(lǐng)社區(qū)衛(wèi)生參與基層治理的實踐研究”，編號：wj2023030

注釋：

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第1版。

②聞大翔：《關(guān)于健全本市公共衛(wèi)生體系情況的報告——2022年11月23日在上海市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十六次會議上》，《上海市人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第9期。

周卉系上海市靜安區(qū)臨汾路街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨支部書記；張酈贇系上海市靜安區(qū)靜安寺街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心黨支部書記，本文通訊作者

（責任編輯 周 巍）