五統融合：城市運行“一網統管”的統合力構建

［摘 要］隨著城市管理和社會治理復雜度的不斷抬升，如何借助數字化治理機制提升地區治理體系和治理能力現代化是一項需要不斷求解的新課題。在打造數字化整體性政府的道路上，上海市松江區以增強“一網統管”統合力構建為主線，積極實施體制機制創新和治理平臺建設，持續在統思想、統架構、統數據、統場景、統流程上下功夫，不斷提升“一網統管”的綜合治理效能。

［關鍵詞］一網統管；城市治理；城市運行；數字化治理

數字化社會的來臨對政府治理構成了全方位的變革動力。以“一網統管”“一網通辦”為代表的數字化治理平臺正在大幅度地提高政府管理效率和服務便民化水平，一種不同以往的整體性政府呼之欲出 ① ②。上海市松江區從2006年5月開始探索建設城市網格化信息系統，此后通過升級完善機構體系、管理職能、運行機制和信息系統，不斷提升城市網格化管理效能。2020年，松江區成立城市運行管理中心，18個街鎮成立城市運行管理分中心，形成了大中小微四級網格管理體系，同時疊加大數據、人工智能、云計算、物聯網等新技術，將城市網格化管理體系逐步升級為更加智慧化的“一網統管”系統。在打造數字化整體性政府的道路上，松江區以增強“一網統管”統合力構建為主線，積極實施體制機制創新和治理平臺建設，持續在統思想、統架構、統數據、統場景、統流程上下功夫，不斷提升“一網統管”的綜合治理效能。

一、統思想：筑牢“一網統管”的觀念合力

作為一種新型治理模式，“一網統管”的落地見效需要克服的各種阻力是顯而易見的，因為新型治理模式必然會沖擊原有的管理架構、工作機制和利益格局，其中特別重要的工作是如何統一思想形成觀念合力，讓各部門、各層級和干部隊伍真正接受認同“一網統管”的大趨勢和治理效能。在筑牢“一網統管”的觀念合力上，松江區始終堅持高站位和工作實際的相結合，在思想認識、工作氛圍和職能定位上不斷凝聚共識，不斷形成有利于推動“一網統管”的觀念氛圍。

一是強化“一網統管”是超大城市治理的“牛鼻子”工作的思想認識。2019年11月，習近平總書記在上海調研時強調，要抓好城市運行“一網統管”工作，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。2020 年 4 月，上海市發布《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃》，指出“一網統管”是超大城市治理的“牛鼻子”工作。對于習近平總書記相關指示精神和市級部署，松江區積極號召干部學深悟透“一網統管”對城市治理現代化的重要意義，不斷夯實“一網統管”思想認識基礎。

二是用好領導重視“一網統管”的工作氛圍。在地方治理場景中，城市運行“一網統管”的有效推進需要在治理體系中形成上下左右的合力，特別是要破除部門本位、條塊隔絕的難題。比如在“一網統管”工作推進中，部門容易認為“一網統管”只是配合性工作，存在等一等、拖一拖、緩一緩的思想，對“一網統管”是城市治理“牛鼻子”的理解和想法還不夠。在推動“一網統管”工作中，條塊協同力度也不夠，一些部門的數字化應用并沒有做到充分地為基層考慮，反而可能加重基層數字化負擔。事實證明，“高層領導者的權威和注意力決定了‘一網統管’跨部門協調的有效性和及時性” ③。松江區在推進“一網統管”工作中，充分發揮主要領導高度重視的工作氛圍優勢，通過大會動員、聯席協商、考核驅動、項目審批等方法，積極營造部門工作圍繞“一網統管”轉起來的良好氛圍。

三是明確城運中心的職能定位。城市運行“一網統管”是一種城市治理理念，區鎮兩級城運中心只是牽頭協調的平臺型部門，如果對城運中心功能認識不準確、職能定位不合理，就可能形成“小馬拉大車”的問題，不利于“一網統管”的真正實現。在城運中心的職能定位上，松江區以“高效處置一件事”為指引，將城運中心定位為應用樞紐、指揮平臺、賦能載體“三合一”的城運智能管理平臺。

二、統架構：錘煉“一網統管”的體系合力

作為一種新型治理方式，城市運行“一網統管”的有效構建需要一種既能充分運用信息化技術優勢又能有效聯結既有治理結構體系的架構，特別是要在層級之間、部門之間實現設施規格、技術標準、應用功能等方面的架構統一和貫通。在錘煉“一網統管”體系合力上，松江區在統架構上積極貫徹市級規定，初步有效形成了符合松江實際的城市運行“一網統管”架構體系。

一是形成大中小微四級網格管理體系。在網格體系搭建上，形成大中小微四級網格體系，大網格以街鎮為單元，中網格以警務片區處置網格為單元，小網格以村居為單元，微網格以樓組和村組為單元。

二是形成分工協調的“一網統管”層級工作體系。在區鎮兩級平臺分工上，區級平臺重在承擔連通上下、銜接左右，發揮系統樞紐和作戰平臺的作用，同時也為街鎮、網格實戰提供數據賦能、聯勤聯動的支撐。街鎮城運中心平臺進行自有數據的歸集管理，結合自身情況發展特色應用，優化自身管理，開展本轄區的問題處置、聯勤聯動、指揮調度及督辦評估等工作。

三是統籌設計規格統一的“一網統管”平臺架構體系。2022年，松江區專門制定了《松江區城運體系區、街鎮一體化建設導則》，為區鎮兩級城運中心建設統一融合的平臺架構體系，更好地實現共建共治共享，在總體架構、城運中心基礎設施、城運中心門戶、視頻架構、AI算法架構、物聯架構、事件流轉架構、地圖架構、指揮體系架構、平臺安全架構、個性化應用架構等11個方面形成了統一化標準。

三、統數據：放大“一網統管”的資源合力

在數字化時代，信息和數據已經成為最重要的經濟資源和治理資源。統數據既是“一網統管”的實現路徑，也是檢驗“一網統管”實現程度的試金石。統數據工作極為重要，也容易遭遇許多難題，比如系統建設成本高、數據歸集共享難、數據挖掘分析人才短缺等。在“一網統管”工作推進中，松江區高度注重統數據工作，通過數據平臺建設、數據歸集共享、數字人才隊伍建設和數據挖掘分析，放大“一網統管”的資源合力。

一是打造三大數字底座。截至目前，區級城運中心已經打造形成“3+1”架構，即3大數字底座（視頻中臺、物聯中臺和AI算力中臺）加上1個指揮平臺。視頻中臺方面，對區城運視頻管理平臺擴容，實現視頻共享，目前已接入公安、水務、交通、鐵塔等視頻約1.4萬路，按照屬地化已全部推送到各街鎮（經開區），區公安、城管、水務通過區級視頻共享平臺已完成部分視頻資源共享工作。物聯中臺方面，建設物聯設備及物聯數據管理平臺，實現物聯設備的統一匯聚、分層共享和統一賦能，目前已接入物聯設備種類46類，設備總量約2.5萬個。AI中臺方面，圍繞區AI能力的統一管理及AI算力、AI通用算法、行業應用算法的共建共享，為業務場景提供全方位的AI支撐能力。

二是強化數據歸集和數據共享。圍繞城市運行管理要素“一張圖”，構建城市運行數字體征體系，持續接入各類城市運行數據及城市體檢報告，形成810個體征指標，其中實時指標331個，逐步實現靜態數據向動態數據轉換，助力城市運行全方位監測、全維度分析研判。持續推動“三個實有”數據動態更新，強化數據共享能力，賦能街鎮、社區居委一線工作人員，暢通基層治理“最后一公里”。通過出臺標準，提升政務數據開放共享的規范性和時效性，并將數據歸集和共享工作納入對區政府各工作部門的績效考核。

三是加強數據人才隊伍建設和數據挖掘分析工作。區級層面探索推行首席數據官制度，組織開展首席數據官和數據專員培訓，進一步明確首席數據官協助推進數據政府建設、統籌數據治理、推進數據融合的職責分工。重視數據挖掘分析工作，依托基礎信息平臺和特色應用場景數據，著力打造區委、區政府指揮和輔助決策研判的大數據治理平臺。比如，依托12345服務熱線數據進行動態多維度挖掘，充分預判民情趨勢，形成專報助力區領導研判。通過“智能感知2.0版”大屏系統建設，重點聚焦“群訪預警”“需求關注”兩大板塊，實現海量數據自動篩選和分類。

四、統場景：拓展“一網統管”的功能合力

在數字化時代，通過數字技術打造的治理性應用場景已經成為城市治理現代化的重要方法。與一體化信息平臺建設相比，數字化治理性應用場景能夠充分結合部門工作和基層實際進行靈活化數字化應用，實現“一網統管”靈活性和原則性的有機結合。在統場景工作中，松江區既注重統一化的標桿示范應用場景開發，又積極融合介入部門開發的特色應用場景，還不斷鼓勵基層鎮街的基層應用場景建設創新，充分拓展“一網統管”的功能合力。

一是打造全區標桿應用場景。近年來，松江區在區級平臺建設上圍繞重點部門工作領域打造了包括渣土車監管、城管非現場執法、熱線網格分析系統、個性化應用綜合管理平臺、“智慧工地”“老舊電梯安全監管”“智慧氣象”等15個標桿應用場景，不斷提升區級平臺對部門和基層街鎮的賦能功能。

二是積極接入部門自主開發的應用場景。為了提升“一屏觀全域，一網管全城”的能力，區級平臺積極實施部門自主開發應用場景的接入工作，先后接入了“政務服務”“智慧氣象”“防汛防臺”“墓園管理”“智慧禁毒”“社區矯正”“遺址文化”等特色應用場景，進一步提升實時通覽與動態指揮處置能力。

三是鼓勵基層街鎮結合實際管理需要開發特色應用場景。比如，2021年開始，小昆山鎮在統一架構基礎上開發“數字小昆山”智慧化治理平臺，平臺接入434路AI告警攝像頭、247個物聯感知設備，積水點位監測、智慧電梯、高空拋物監測等22個個性化應用，融合大黨群、大平安、大經濟、大建管、大民生、大農業、大文旅、大專題等八個方面，通過數據倉、分析倉、應用倉、駕駛艙的架構，實現全域感知、全域響應、全域智研、全域協同。

五、統流程：做強“一網統管”的處置合力

在數字化時代，流程再造旨在通過信息化平臺的樞紐作用，構建線上線下相結合、上下左右聯動貫通的高效化處置機制，全方位改變傳統政府管理模式的流程緩慢低效問題。城市運行“一網統管”的關鍵之處是形成一種以“高效處置一件事”為導向的統一化流程，特別是不斷強化上下聯動、橫向聯動、線上線下相結合的高效處置能力。近年來，松江區積極通過“制度+技術”的疊加創新方式，持續優化城市治理相關事項的工作流程，不斷做強“一網統管”的處置合力。

一是在縱向上設計上下聯動的分級響應機制。在市級部署的基礎上，松江區結合地區特點和工作實際確立了四級閉環工作流程，事件流轉基于社區、多格合一、街鎮、區級“四閉環”的機制實現分級分類快速響應，由區、街鎮城運中心提供事件的線上流轉，從而真正實現線上、線下高效處置一件事。

二是在橫向上打造“多格合一”的聯動處置機制。2021年3月開始，松江區結合區域特點和“大聯動”優勢，在前期試點的基礎上，打造以警務責任片區為基準的“多格合一”聯動處置機制，加強聯勤聯動，高效處置一件事，實現一般事件全程處置，重大事件先行處置。在“多格合一”聯動處置機制中，充分賦予基層鎮街綜合管理權限，街鎮城運中心作為聯勤聯動的指揮樞紐，由街鎮主要領導擔任總指揮。在部門聯動上，推行“1+3+N”城運工作模式，實行合署辦公，設立指揮室、辦案室、調解室等辦公場所。

三是構建群眾參與共建共治共享的數字治理格局。著力提升市民主體參與性，踐行“人民城市人民建”理念，依托“松江城運”公眾號“隨身拍”小程序、“茸城民生熱線（37780000）”等渠道，充分發揮市民參與的哨點作用。面對量多面廣的市民訴求，2021年4月，區城運中心依托“一網統管”平臺建設，上線12345上海市民熱線“智能派單”功能，以標準化、信息化、智能化手段，壓縮12345熱線工單內部流轉時長，市民訴求在5分鐘內快速派發至相應承辦部門，大大提高了“接訴即辦”的效率。

注釋：

①孫志建：《平臺化運作的整體性政府——基于城市運行“一網統管”的個案研究》，《政治學研究》2022年第5期。

②歐陽航、楊立華：《數字政府建設如何促進整體性政府實現？——基于網絡式互構框架的分析》，《電子政務》2021年第11期。

③容志、李婕：《“一網”能夠“統管”嗎——數字治理界面助推跨部門協同的效能與限度》，《探索與爭鳴》2023年第4期。

王一峰系上海市松江區城市運行管理中心副主任；奚建武系華東理工大學馬克思主義學院副教授

（責任編輯 王 玉）