數字金融監管的法律邏輯與創新路徑

摘 要：發展新質生產力，建設我國數字金融強國，離不開數字金融監管。如何對創新特性數字金融進行有效監管，是世界各國共同面臨的難題，也是對我國金融監管提出的重大挑戰。本文基于數字金融監管的本土實踐，借鑒域外有益的監管經驗，在厘清數字金融監管法律邏輯的基礎上，圍繞構建全新的數字監管框架，針對我國數字金融監管存在的困境，提出構建系統重要性機構監管制度、革新傳統的監管方式、搭建數字監管平臺、完善細化“監管沙盒”制度與消費者保護法規等數字金融監管創新路徑，促進數字金融創新，防范系統性金融風險。

關鍵詞：數字金融；法律邏輯；系統性金融風險；監管方式；數字監管平臺

中圖分類號：F833 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）11（b）--04

世界經濟論壇創始人克勞斯·施瓦布認為，世界當前正處于“第四次工業革命的開端，是在數字革命的基礎上發展起來的。”[1]以數字新興技術與經濟的融合，產生了數字經濟，這也成為當今世界經濟增長的主要動力。金融作為經濟的核心，又是數據密集型行業。因此，數字科技革命與金融的創新融合，催生出一個生態系化、系統化的數字金融。如今，數字金融已成為全球大國競爭的重要內容，是新質生產力的重要體現。毋庸置疑，數字科技對整個金融業具有強大的推動與變革作用，但同時也潛藏著更大的破壞力。今后，如何促進數字金融創新與發展，預防系統性金融風險，確保金融體系穩定，是世界各國監管者最為關心的問題。

1 數字金融監管的法律邏輯

1.1 在法律語境下對數字金融的再界定

目前，世界各國尚未達成統一的數字金融概念。當下，國外以金融科技（Fintech）概念為主導。在國內，數字金融與互聯網金融、金融科技等幾個概念混用。在理論界，數字金融代表性的定義有三類：一是認為數字金融同于互聯網金融，基本上是混同使用。二是認為數字金融是指傳統金融機構與互聯網公司利用數字技術實現融資、支付、投資和其他新型金融業務模式。相較而言，數字金融更加中性，涵蓋的面更廣泛[2]。三是數字金融必須以數字資產為核心[3]。就監管層而言，中國人民銀行等十部委出臺的相關文件及監管部門的監管規則中，在2017年之前主要使用的是“互聯網金融”概念；在人民銀行發布的《金融科技發展規劃（2019—2021 年）》和《中國金融穩定報告2019》中，使用的卻是“金融科技”的概念。國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》明確使用了“數字金融”概念；2023年召開的中央金融工作會議，確立數字金融作為金融五篇大文章之一。明確了法律概念，進而才能實現法律的首要目的，即將人的行動與行為置于某些規范標準的支配之下[4]。如果概念模糊不清則難以厘定法律的邊界，從而更難以明確金融監管部門的職能、金融機構的權利義務。因此，非常有必要從概念入手來分析法律制度。對數字金融的法律界定，應采用“歸納概括+不完全列舉”的方式，即圍繞數字金融的核心本質，列舉其主要業務模式，并給后續發展的業務模式留有空間。具體而言，可將數字金融歸納概括為：持牌的傳統金融機構與互聯網公司運用數字技術，在金融數據和數字技術的驅動下實現融資、支付、投資和其他新型金融業務模式，為客戶提供精準化、智能化與個性化的金融服務，是數字經濟時代的金融形態。其業務形態不完全列舉為：第三方支付、數字貨幣、數字信貸、互聯網貸款、數字保險、數字證券與互聯網保險等新型業態。從而，能使國家立法、監管者執法、司法和守法等層面保持高度一致；在國際監管合作層面，保持相對、主要方面的協同。綜上，互聯網金融著重于互聯網公司從事的金融業務，金融科技更突出技術特性，而數字金融更加中性、范圍更加廣泛，既包括互聯網金融各業態，又涵蓋了金融科技的內容。

1.2 數字金融監管的法理

市場經濟本質是法治經濟，離不開契約精神和法治保障。數字金融借助于現代數字信息技術，賦能于金融業，極大提高了金融效率，促進普惠金融的發展。同時，數字金融也伴隨新的風險。數字金融最大的風險挑戰是系統性風險，其源于數字金融系統內部的高度互聯性和對復雜技術基礎設施的依賴性[5]。此外，還會產生數據安全與隱私保護風險、算法風險、“共債風險”[6]。總之，數字金融的風險更為隱蔽、更易擴散和更為復雜[7]，這亟須法律監管規則的到位。第四次工業革命需要建立一個抗風險力更強的監管體系和立法體系[1]。金融市場運行的基礎規則就是法律，法律制度的健全程度決定著金融的公平性和開放性[8]。建設數字金融強國，則須以法治化的金融監管，防范系統性金融風險，維護金融安全秩序、促進數字金融的創新與保護金融消費者權益。

2 數字金融監管的困境

2.1 系統性重要機構識別機制缺失，影響金融系統穩定

金融與生俱來就伴隨風險，其核心就是進行風險管理。數字金融也存在著系統性風險問題。數字金融監管的主要職能就是確保數字金融更好地服務于實體經濟，防范及化解金融風險。目前，中國人民銀行和國家金融監管總局聯合發布了有關銀行、保險行業的系統重要性評估辦法與機構名單，有效防范系統性金融風險。目前，對于數字金融領域的系統性重要機構的評估辦法與重要機構的名單尚無。如果沒有相應的監管規則去識別數字金融系統性重要機構，那么這些機構一旦發生風險，就會對整個金融穩定產生重大影響。

2.2 傳統分業監管不契合，易形成監管套利和空白

我國傳統的金融監管是按照不同行業的機構監管，即“牌照”基礎下的“分段式監管”，運用的是剛性的監管思維。但是，數字金融天生就是混業經營，例如螞蟻金服、京東金融、陸金所等都是混業經營。數字金融的跨業務、跨市場、跨區域等特性，所帶來的金融活動已經突破了傳統的分業監管的范圍，顯而易見機構監管不契合數字金融的需求。同時，數字金融大量的金融業務活動突破了機構監管的范圍，容易造成監管空白。一些金融機構利用數據信息不對稱，通過數字技術法規監管，甚至產生行業內、跨行業和跨地域等模式的數字金融監管套利問題[9]。

2.3 數智化監管不到位，監管效能受抑制

目前，發達國家都在積極推進監管數智化轉型。盡管數字金融監管主管部門提升了數智化的監管水平并取得了很多成效，但是仍然存在著一些問題：數據驅動的監管理念不到位，數智化的監管平臺建設尚未完全到位，監管數據的采集、存儲、應用和管理規則與體系還不完善；監管的關鍵在于人，只有監管者懂技術了，才會知道風險所在。數字監管人才亟待加強培養，必須解決懂數字技術的不熟悉金融監管業務、熟悉金融監管業務的不掌握數字技術的問題；數智化的監管工具有待豐富，例如數字化嵌入式監管工具的開發與運用。

2.4 監管沙盒制度不完善，妨礙數字金融的創新

針對數字金融創新及引發的新型風險問題，數字金融領域推廣使用“監管沙盒”制度，其體現的是一種實驗型的規制思路。2019年，中國人民銀行開展了央行版監管沙盒的監管試點，它具有階段性與臨時性的特性[10]。盡管我國“監管沙盒制度”成功試行，但是還存在著一些需要改進的問題。例如，監管主體的單一性、試點范圍較窄、參與的機構、相關政策不明確性和消費者權益保護及地方監管沙盒制度的完善等方面還存在著問題[11]。

2.5 保護數字金融消費者的法規不完善，影響市場穩定

在數字科技革命與金融的創新融合發展浪潮中，中央提出加快建設金融強國戰略，啟動了金融監管機構改革——由國家金融監管局承擔全國金融消費者的保護工作的職責，原來的中國人民銀行與證監會的消費者保護工作并入金融監管局。G20根據數字時代的新變化，對數字金融消費者的保護又做了新的闡釋，即完善法律與監管框架、公平公正地對待消費者、加強信息披露提高透明度等方面的內容[12]。目前，我國已經指定了多部保護金融消費者的法律法規，主要有《消費者權益保護法》《個人信息保護法》《證券法》（投資者保護專章）《數據安全法》《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》《銀行保險機構消費者權益保護管理辦法》等。但是，數字金融消費者亟待解決身份界定、數字化的金融服務導致的信息披露與公平公正的問題。保護金融消費者權益是維護金融市場穩定、構筑良好金融秩序、實現金融為民的基礎性工程。

3 數字金融監管的創新路徑

數字金融是借助于先進的數字技術進行金融產品、服務甚至金融工具的創新，其本質仍然是金融，仍然要遵循金融的邏輯與規律。“監管和立法生態應具備靈活性和責任感，既要鼓勵創新，也要把風險控制在最低水平，以確保社會的穩定和繁榮。”[1]這一全新業態的數字金融，應從其金融本質與數字化的技術稟賦上進行監管路徑的創新，構建與完善一個能平衡進入創新與穩定的適配的數字金融監管的框架。

3.1 構建數字金融系統重要性機構監管制度，防范系統性金融風險

2008年金融危機之后，各國從中吸取的教訓與經驗是破除單一的微觀監管，而是在金融監管體系中強化與突出了宏觀審慎監管的地位和作用。換言之，世界各國均設立宏觀審慎監管機構，并確立中央銀行在宏觀金融監管體系中的核心地位，重點加強風險隔離和系統性風險防控要求。其中，對系統性重要性金融機構的監管是關鍵。數字金融隨著數字技術與金融的融合創新發展，其中必然會產生對金融穩定具有重大影響的金融機構。例如，世界前列的數字金融公司包括螞蟻金服、騰訊、字節跳動、京東數科等國內知名公司。一旦這些機構運營產生問題，勢必會影響金融穩定與實體經濟的發展。因此，基于守住不發生系統性金融風險的理念，監管部門應構建數字金融系統重要機構監管制度：一是出臺數字金融系統重要性的機構的監管辦法，可參酌銀行、保險的相關指標，諸如資本金、流動性與業務范圍等設置相關的監管指標與要求，建立識別數字金融系統重要性機構的制度[13]；二是可基于監測分析和壓力測試結果，強化事前風險預警，引導機構降低系統性金融風險；三是設置對數字金融系統重要性機構處置制度，即包括加大數字金融系統重要性機構的違法成本、制定相應的具有系統相關性服務的恢復計劃與有序退出的重組和清算監管制度。總之，通過構建數字金融系統重要機構監管制度，可以有效降低這些機構出現重大風險的概率，并在必要時提供支持與幫助，以確保金融體系的穩定。

3.2 秉持“同樣業務、同樣風險、同樣監管”的理念，革新傳統的監管方式

監管理念決定了監管者采取什么樣的監管方式。數字金融在金融創新與大型金融機構的業務多元化發展的過程中，金融產品法律屬性的界定問題成為機構監管的難題。機構監管與功能監管的最大區別是：在功能監管中，按照金融業務類型，由監管機構分段、各司其職負責。而在機構監管中，即使金融機構涉及多種類型業務，仍然由所屬監管機構對其實行并表監管或全面監管。如果采用傳統的金融監管方式，必然適得其反。但同時，數字金融的金融本質不會改變。基于此，應該基于“同樣業務、同樣風險、同樣監管”的理念，一是依法將所有的數字金融活動納入監管之中，由國家金融監管總局牽頭建立協同監管機制，減少監管空白，消除監管套利空間；二是實施功能監管打破傳統機構監管的壁壘。在功能監管下，以數字金融業務的功能來確定對應的監管歸屬；三是對于數字金融某些業務具有混業跨界、交叉與嵌套的復雜特性，則需要以“實質屬性”為原則，判定業務性質與功能，融合功能監管與穿透監管進行全方位的、有效監管；四是強化行為監管與功能監管的協同。20世紀70年代，美國國家保險協會在《市場行為檢查手冊》中正式提出行為監管（Market Conduct Regulation）的概念。何謂行為監管？泰勒認為行為監管（Conduct of Business）是確保金融機構在為客戶提供服務的時候遵守商業行為規范，最終目的旨在讓消費者能在一個公平、透明的環境中交易，防止欺詐。新加坡在數字金融領域采用行為監管是最好的佐證。新加坡的經驗是對數字金融活動采取基于行為或風險而不是基于機構的監管方法。只要是發生相應的金融活動，就會按照業務性質被納入相應的監管框架，而不在于機構采取了何種技術。

3.3 搭建數字監管平臺，形成數據驅動型監管

數據驅動型監管是數字金融發展的新型監管要求，也是世界各國大力發展數字金融的監管新保障。數據驅動型監管以數據能力建設為核心的新型監管方式。針對數字金融的新模式，搭建數字監管平臺，具體包括：一是構建數字化監管平臺，實現監管數據一網通。首先，完善監管數據治理規制體系，進一步完善數字金融數據的采集、加工、存儲、應用、流轉等管理環節。其次，按照數據分級管理要求，保障數據安全。再次，建立不同監管部門的數據協同互通機制，即通過不同金融監管部門數據互聯共享與市場監管、稅務、司法等相關部門數據的互聯，形成全方位、多層次的數據資源庫，形成監管合力。最后，加強金融法治人才的培養，提升監管水平，即通過高素質的監管人才，運用數字技術激活和分析機構報送的數據，對關聯交易和復雜產品以及股東身份、入股資金等進行穿透分析，提高防控金融風險能力，實現數智化的穿透監管。二是建立風險處置數字化監管機制，規范風險處置流程與操作程序。三是開發嵌入式監管工具。嵌入式監管實現全鏈條的監管，要求機構通過 “了解你的客戶”和持續的盡職調查，監管數字金融機構監管的合規性，實現事前、事中、事后全流程的監管，并能提升嵌入式、穿透式監管的效能。

3.4 完善細化“監管沙盒”制度，促進數字金融創新

金融“監管沙盒”體現了以“試錯”為核心鼓勵金融創新的試驗型規制的理念。目前，我國金融“監管沙盒”制度屬于制度初建之期，尚需多方面完善。反觀，新加坡、我國香港的金融“監管沙盒”建設的實踐，不難發現其成功的經驗體現了改變監管理念，真正做到鼓勵新產品創新的作用。新加坡成功的經驗在于：在不可放松的核心要求（比如用戶隱私、誠信正直、第三方托管客戶的資金和資產、反洗錢和反恐怖融資等項目不可測試等項目不可測試）的前提下，按照真正的促進金融創新的邏輯，明確市場主體和業務范圍的準入規則即建立負面清單[14]；香港的經驗在于，香港的證監會、金管局與保監局建立了各自領域內的“監管沙盒”制度，并在其主管的領域內明確制定了準入門檻、測試流程、退出機制等規則，并相互協同合作[15]。針對我國“監管沙盒”實踐的不足，在借鑒新加坡、中國香港經驗的基礎上，應進一步完善細化我國數字金融“監管沙盒”制度：一是進一步明確堅持金融創新與“容錯”理念，改變是“命令—控制”的監管方式，創建回應型的監管。二是可借鑒我國香港地區以業務準入而非以機構準入為導向，鼓勵業務較為成熟的機構入盒創新，完善金融監管局、證監會等機關主導的“監管沙盒”制度，逐步建立新加坡式準入的“負面清單制度”，允許合規不確定的項目在入盒創新過程中逐步明晰業務和監管的邊界[14]；三是可探索建立地方“監管沙盒”制度，即地方金融監督管理部門應牽頭地方各金融業務主管部門，在中央政策和行業標準的制約下，制定“監管沙盒”的具體細則和運行機制，設置科學合理的測試評價模型，對“監管沙盒”的項目測試進行日常管理，延伸“監管沙盒”的監管深度和廣度[11]。

3.5 完善數字金融消費者保護法規，構筑良好的金融秩序

金融消費者是金融市場的基石與關鍵性因素。在我國實行新的金融消費者保護的新體制下，應遵循我國基本法律的規定，借鑒G20等國際組織適應數字化時代要求的金融消費者保護基本原則，再結合數字化時代金融的產品與服務方式等，應進一步完善我國數字金融消費者保護法規。具體而言，一是可統籌制定《金融消費者權益保護條例》，明確金融消費者內涵與外延、金融消費者的權利義務、金融機構的權利義務、監管部門的職能職責與糾紛解決等基本問題；二是國家金融監管局可進一步細化制度《數字金融消費者保護實施辦法》，結合數字金融領域的權益保護問題細化規定；三是省級監管部門結合上位法律法規的規定，再進一步結合并細化規定。如此一來，形成了一個系統化、全方位的保護法律法規，實現金融法治、金融為民。

4 結語

在金融數據和數字技術背景下，世界各國爭相發展數字金融，并與時俱進的改進數字金融的監管。由于“監管將對技術的適應性和傳播力發揮至關重要的作用”且大多數技術并未在現有的監管框架中得以合理規范[1]。因此，建設數字金融強國、發展新質生產力，數字金融監管需要適時創新、不斷修正與改進，構建一個數據驅動型、常態化的數字監管框架，力求實現數字金融效率與穩定之間求得良好的平衡。同時，數字金融監管創新并非一蹴而就，而是一個充滿挑戰的過程。

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