龐大街頭治理體系中的“螺絲釘”

兩年前，龐鵬通過公務員考試考進四川攀枝花市仁和區綜合行政執法局。他曾在云南省高級人民法院刑事審判庭當過書記員，對法律法規相對熟悉，于是被安排處理一些普通程序行政處罰案件。

“綜合行政執法人員就是大家說的城管，我本來以為就是跟小攤小販打交道，但其實市政基礎、園林、環境衛生、違建治理等也在我們的工作范圍內。”龐鵬告訴廉政瞭望·官察室記者，攀枝花市仁和區綜合行政執法局有400多項行政處罰權，涉及面很寬，對于一線執法人員來說要一邊工作一邊學習。

在行政學研究中，有人將這些基層人員稱為“街頭官僚”，作為政府龐大體系里的“螺絲釘”，他們既是政策執行鏈條上的終端元件，也是公共秩序的直接維護者。也有專家形象地比喻：制定一部法律也許只需要10個人，但執行一部法律卻要有10萬人，去面對處理1000萬人，街頭官僚就處于這個鏈條的中間環節。街頭官僚既包括村、社區干部，窗口類公務員、網格員等主要提供公共服務的人員，也包括公安交警、市場監管、綜合治理等執法類公務員。

執法：從一律不準到包容審慎

上午8∶30，龐鵬開啟了一天的工作。10月25日，他一到辦公室就和另一名同事外出開展建筑垃圾巡查。“我們外出執法至少要兩人同行。”龐鵬介紹，他們這一天的任務是巡查可能產生違規傾倒建筑垃圾的場所，尤其是工地。每到一處，龐鵬和同事都要拍照留痕。即使沒有發現違規行為，他們也要向所到場所的有關負責人宣傳城市建筑垃圾管理規定。？

鐘義從事這項工作的時間比龐鵬長，他在某縣級市的綜合行政執法中隊做了7年執法隊員，即便如此，每次開展巡查工作前他都覺得面臨考驗。

早上7點，鐘義就要上路巡查。作為一線執法中隊的一員，他的工作時間比龐鵬這類主要負責辦案的工作人員更早。路邊的流動商販，街口正在施工的建筑工地，整排的房屋立面，平整的人行路面，村里已責令停工的違法建設等等，這些都是他的巡查目標。

2017年底，全國綜合行政執法體制改革后，原來由多個部門行使的城市規劃、市容環境衛生、園林綠化、市政、公用事業管理、市政公用工程建設安全和質量監督管理、環境保護、工商行政、公安交通等方面的行政處罰權及相關的行政監督檢查、行政強制職權逐漸集中交由城管部門統一行使。相對集中行使行政處罰權，本質上是行政機關職責的橫向轉移。執法事項增加，執法范圍擴大給鐘義提出了更高的要求。鐘義坦言：“機構變革是大勢所趨，作為基層一線工作者，我們要適應新變化，哪里需要哪里搬。”

成都市城市管理行政執法總隊隊長劉踐向記者介紹，隨著城市管理執法理念的轉變，這些年，在市容秩序管理這一方面，已從過去的“一律不準”逐漸過渡到包容審慎，更注重人性化執法。“目前，很多單位都在推行包容審慎的執法理念，更注重柔性執法。”

擁有“宇宙局”稱號的市場監管局是2018年國家機構改革時，由工商局、質監局、食藥監局合并而成的機構，同時還吸收了商務、鹽務、知識產權、物價等領域部分執法職能。改革后的市場監管局業務領域涉及到了衣食住行等方方面面。

近兩年，成都市市場監管局做出了一個“爆款”網絡執法短視頻節目——“你點我查”。工作人員景贏化名“督哥”開啟“探店”之路，奶茶店、火鍋店、菜市場……他們出其不意地出現在一些餐廳后廚，進行衛生檢查，遇到不符合標準的還會現場開出處罰，網友從短視頻中能直觀看到市場監管局的執法過程。

景贏曾在節目中突擊檢查過一家缽缽雞店，并發現不合規情況。得知店面問題被曝光后，店主非常積極地配合整改，于是“你點我查”還專門跟進拍攝了他們的整改情況。“我們的監管并非刻板生硬的，店主的配合程度也會影響他所受行政處罰的力度。”景贏告訴記者。

不久前，龐鵬處理的一起施工噪音污染案件的罰款也從2萬多元下調到1.5萬元。“這是考慮到這個施工單位是個小微企業，承接的工程量小，且屬于初次違法。類似的情況還有很多，總的來說就是我們在對違法對象進行處罰時會根據當事人的實際情況綜合考量處罰力度。”

服務：既講策略也講人情

“部分老百姓對城市管理工作不理解，甚至存在敵意，所以我們在日常執法中會更注意執法程序的規范性，溝通交流的文明度。”龐鵬說，綜合行政執法的規章制度明確了執法人員在開展工作中，服務意識要占70%，管理占20%，處罰只有10%。

如果說街頭官僚中的執法人員還擔負三成的管理與處罰職責，那么以社區網格員為代表的主要提供公共服務的人員，做的則是100%的服務工作。

10月24日下午3點，李萍在成都天府新區華陽街道海昌路地鐵站附近的商鋪巡訪。作為南山社區的一名網格員，她要負責轄區內的安全隱患、人防信息采集、商戶巡查、燃氣安全問題排查、鄰里矛盾糾紛調解等工作。？“一日雙巡是我們的常規工作，網格劃分是根據人口數量來的，我負責的小區常住人口兩千余人，一些人口更多的小區可能需要兩到三名網格員來負責。”

網格員工作中最常見的便是解決居民與物業公司的矛盾，李萍也不例外。“小區公共衛生問題、電梯維保問題、井蓋松動現象……我們每天面臨的都是這些瑣碎細小的事情。網格員要盡力做好群眾情緒安撫，并向上級匯報問題。”

李萍在與居民的溝通中總結出一套工作方法。比如前不久小區里一名阿姨的房屋漏水了，但由于她本人并未居住在小區，李萍承擔督促樓上業主解決漏水問題的工作。“即使我每天都在做督促和協調工作，并時刻拍照給那名阿姨看，但她依然很焦慮，每天從早到晚給我打電話。”李萍說，有一些電話她會選擇冷處理一下，先不接，等阿姨情緒緩和一點再回過去。“對不同的群眾有不同的溝通方式，面對情緒容易激動的居民，不能和他們硬碰硬，講求一個以柔克剛。對于情緒控制能力強的居民來說，也很難突破他們的防備界限，所以直接和他們講政策更有效率。”

網格員不僅需要熟知轄區居民信息，還要具有成熟的群眾工作能力。只有這樣，公安、市場監管、綜合行政的執法人員才能夠在政策執行中、公共服務中有針對性地開展工作。

前不久，市場監管局要統計轄區內的藥店數量，相關工作人員找到李萍后，她在心里盤算了一下就報上數據，“比市場監管局統計的數目多一個，因為半個月前我巡查時發現小區背面街道新開了一家藥店。”李萍告訴記者，轄區里每當有新店鋪籌備開業，她就會去轉轉，了解情況。

群眾工作能力是在關心群眾、服務群眾并獲取群眾信任支持中生成的。“不管有事沒事，我都會去物業辦公室和商鋪跟他們分享一些社區情況，慢慢地大家就會建立起信任關系。他們向我反映的問題，我也會及時幫大家解決，所以網格員與轄區內的服務對象之間屬于一種相互協助的關系。毋庸置疑，我們是政府與群眾之間聯系互動的橋梁紐帶。”李萍說。

考核：不重數量而看質量

3年前，內蒙古部分地區交警為完成罰款任務對過往貨車司機隨意罰款的事情曾在網絡上引發過熱議。

在央視《東方時空》的節目畫面中，一名貨車司機說：“攔下來啥也沒說就讓出示行駛證駕駛證。我把證件遞給人家，就開了一個罰款單。這都習慣了。”

國務院第八次大督查第五督查組了解到，內蒙古自治區公安部門對各盟市公安局道路交通事故預防“減量控大”工作完成情況進行考核、排名、通報，并對查處違法違規行為的次數做出最低數量要求。部分基層交管部門為完成罰款次數的任務，以“未按規定使用安全帶”“未按規定與前車保持必要的安全距離”等不扣分、只罰款的事由，對過往貨車司機采取“一刀切”式罰款。

無獨有偶，山西介休交警為無違法司機開具罰單，自稱是為“趕任務”，保證“罰一次管三個月”的事件也曾引發輿論。

一名在市場監管局工作多年的干部也向記者透露，一些執法人員在辦理經營過期食品案件時，如發現店內在售數量不多的過期食品，有的執法人員會認為情節輕微不予處罰，有的執法人員又認為需要給予一定的處罰，便處以5萬元罰款，“0元和5萬元，均在執法人員一念之間”。

比如前幾年，陜西榆林市高新區某超市曾出售4板過期酸奶，案值約60元，在給消費者退貨后被舉報，后被屬地市場監管局罰款2萬元。而就在同一年的上半年，榆陽區市場監管局也曾查獲轄區某超市涉嫌售賣過期螺螄粉，但僅對過期螺螄粉做沒收處理，未做其他處罰。這名市場監管局干部介紹，在食品安全領域，過去一些地方的有關部門存在以辦案數量和罰款規模進行考核的現象。“近幾年，這一現象有所改善，執法人員對于有違法行為特別是輕微違法、初次違法的市場主體，不過度懲罰。”

“幾年前，部分地區確實存在為了完成罰款次數任務而亂開罰單的現象，但這樣的考核現在不存在了，亂開罰單的現象越來越少。”鄭興是某市交警支隊的一名警員，他告訴記者，現在仍有部分人對交警罰款存在誤解，認為交警開罰單能從中抽取提成或者認為罰單“成果”與交警績效掛鉤。

“我們現7LKZZqa05HRvX1GNwDGNLw==在頭疼的是怎么完成執法質量考核。”趙鵬是東部沿海地區一名主辦法治工作的派出所民警，他告訴記者，派出所每年會統計打擊處理犯罪的數量，但從未有過數字目標。“辦案數量并不影響我們的績效，而執法質量得分直接與績效掛鉤。”趙鵬說，所謂執法質量就是看出警過程是否有瑕疵，案件辦理中是否存在問題，然后由上級機關負責這項工作的同事進行打分。

為了規避執法人員手中的自由裁量權帶來的一些不利因素，2021年新修改的《中華人民共和國行政處罰法》中增加了行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權的內容。2022年8月，國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，其中專門提到：“堅決避免亂罰款，嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。”

“在我國，執法人員的自由裁量權是愈發收緊和規范的。”南充市公安局交通警察支隊直屬三大隊副大隊長林立告訴記者，現在交通執法人員的自由裁量權極其有限。“比如對于酒駕人員的處罰裁量，駕駛人血液中的酒精含量大于等于20毫克/100毫升、小于80毫克/100毫升的行為是飲酒駕駛，處罰1000元到1900元，但現在的處罰標準中在該區間內還進行了細分。”林立介紹，20—40毫克/100毫升罰款1000元至1300元，40—60毫克/100毫升罰款1300元至1600元，60—80毫克/100毫升罰款1600元至1900元，“也就是說，交警自由裁量的區間從900元變成了300元。”

“我們屬于‘末端執法’，做什么、怎么做都由上級制定的考核辦法決定。”某市城市管理行政執法局局長向廉政瞭望·官察室記者坦言，“像我們這些在一線和老百姓打交道的執法人員畢竟隊伍龐大、人數眾多，有上升空間的極其有限，大部分人還是立足于做好基層治理體系中的一顆‘螺絲釘’。”（應受訪者要求，文中部分人物為化名）