淺析明珠灣管理局代建項(xiàng)目的風(fēng)險及防范措施

摘 要：政府代建模式是指政府通過招標(biāo)的方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織，項(xiàng)目建成后交付使用單位的模式。由委托方提供項(xiàng)目所需的資金、土地等資源，代建方利用其管理優(yōu)勢，為委托方提供項(xiàng)目開發(fā)全過程的專業(yè)性服務(wù)。本文主要從政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建單位角度對其存在的風(fēng)險進(jìn)行分析，為公司經(jīng)營向政府代建業(yè)務(wù)延伸提供風(fēng)險分析，同時為公司已承攬的政府代建管理提供管理思路及風(fēng)險防范參考。

關(guān)鍵詞：政府代建；風(fēng)險；代建單位文章編號：2095-4085（2024）09-0203-03

0 前言

隨著政府投資項(xiàng)目管理體制不斷改革創(chuàng)新，2016年7月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)［2016］18號）中明確提出，要進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目代理建設(shè)制度。隨后許多城市也陸續(xù)開展試點(diǎn)工作，形成了具有地域特色的代建制模式。

代建制作為項(xiàng)目管理的一種新制度，工程代建業(yè)務(wù)入行門檻低，施工單位也能做政府代建單位，且代建本身是一種輕資產(chǎn)管理模式，做得好還可以以干促攬，擴(kuò)展公司業(yè)務(wù)領(lǐng)域（代建），承接政府單位的總承包業(yè)務(wù)。近年來，代建制已逐漸應(yīng)用于政府投資項(xiàng)目管理過程中，但由于相關(guān)管理政策制度不足和代建制管理辦法未完善等問題，政府代建一般合同額小，投入多，利潤低，風(fēng)險大，其在國內(nèi)的應(yīng)用仍處于探索階段。

本文以廣州南沙某幼兒園代建項(xiàng)目的管理為例，將該幼兒園代建項(xiàng)目及明珠灣管理局模式作為切入點(diǎn)，對代建制進(jìn)行風(fēng)險分析與防范的研究。

1 明珠灣開發(fā)建設(shè)管理局代建模式的解讀

從廣州各區(qū)政府投資代建制管理辦法的規(guī)定來看，代建制的定義是“政府（或稱‘委托單位’）通過招標(biāo)、直接委托等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，按照合同約定履行建設(shè)管理職責(zé)（承擔(dān)政府投資項(xiàng)目），竣工驗(yàn)收后（或‘建成后’）移交（或‘交付’）委托單位（‘使用單位’ 或‘政府資產(chǎn)管理單位’）的制度”。

明珠灣管理局模式最突出的特點(diǎn)是，“分散”管理變?yōu)椤凹小笨刂疲楸O(jiān)督的效率明顯提高，有效規(guī)避或減少了各種委托代理問題。

廣州擬實(shí)行委托代建的項(xiàng)目，一般由委托方提出代建方案，并報區(qū)政府相關(guān)會議審定。代建方案主要包括項(xiàng)目概況、代建費(fèi)用的確定方式和獎懲方式，代建合同監(jiān)督方式、主體退出機(jī)制、應(yīng)急替換機(jī)制等內(nèi)容。從制度上進(jìn)一步規(guī)范了代建項(xiàng)目的管理。

2 代建制模式風(fēng)險分析

2.1 法律法規(guī)風(fēng)險

明珠灣管理局實(shí)行代建制的目的，是為了借助代建單位的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富、優(yōu)質(zhì)資源多等優(yōu)勢以達(dá)到對項(xiàng)目管理的目的。但在應(yīng)用過程中，代建單位沒有統(tǒng)一的國家資格和嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，認(rèn)證、分級、建設(shè)成本、權(quán)利和義務(wù)、代建費(fèi)用、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、行業(yè)監(jiān)督和管理、違反合同等也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。代建單位的合法地位不明確、代建單位與委托方的責(zé)權(quán)利界定不清及責(zé)任和權(quán)力不對等，導(dǎo)致代建單位在項(xiàng)目管理過程中承擔(dān)了較大的風(fēng)險。同時，代建單位在各種流程中仍需要通過明珠灣管理局才能有效推進(jìn)工作，如施工用地手續(xù)審批、施工報批報建等手續(xù)，這使得代建單位在推進(jìn)項(xiàng)目工作上效率比較低，加大了時間成本，違背了實(shí)施代建制的初衷。

2.2 財務(wù)資金風(fēng)險

研究發(fā)現(xiàn)，代建項(xiàng)目普遍存在前置條件不明確的問題。在項(xiàng)目初期，發(fā)起單位提出的建設(shè)需求往往不夠明確，導(dǎo)致建設(shè)工程的具體范圍、內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和周期出現(xiàn)多次變更，進(jìn)而代建項(xiàng)目施工進(jìn)度極大限度被制約，同時往往會造成超概風(fēng)險。例如，南沙區(qū)某科學(xué)研究所由于前期使用方需求不夠明確，在主體施工階段向明珠灣管理局提出了更高的建筑設(shè)計理念。為了滿足使用方利益，增加了許多非必要的工程量，同時大大提升了園林景觀設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及裝修標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致該項(xiàng)目的預(yù)算超出概算的20%～30%。

此外，部分項(xiàng)目還涉及施工紅線重疊、征地拆遷及使用方需求改變等問題。例如，某市政路施工由于釘子戶遲遲不同意拆遷，導(dǎo)致整改新建市政道路的排水系統(tǒng)無法成型，同時影響了后期項(xiàng)目的推進(jìn)；某科研樓與后續(xù)計劃建成的樓棟原計劃共用一個供電系統(tǒng)，后因后續(xù)樓棟遲遲無法立項(xiàng)，科研樓急需投入使用，導(dǎo)致需給科學(xué)樓增設(shè)設(shè)備機(jī)房，大大增加了資金的投入。上述問題會導(dǎo)致明珠灣管理局和代建單位前期需要耗費(fèi)大量的時間開展論證工作，甚至在建設(shè)過程中仍需要多次進(jìn)行需求調(diào)整。以上種種情況都容易造成資金超概的風(fēng)險，進(jìn)而導(dǎo)致資金難以把控，使得同一種工作性質(zhì)的合同須多次簽訂，造成政府投資浪費(fèi)，并且面臨工程審計風(fēng)險。

2.3 施工安全風(fēng)險

制度千百條，安全第一條。代建單位的施工安全風(fēng)險主要是從施工單位轉(zhuǎn)嫁過來的。在代建制被推行之前，施工安全風(fēng)險其實(shí)是間接由委托方自身來承擔(dān)，一旦發(fā)生安全事故，建設(shè)單位也要承擔(dān)連帶責(zé)任。但是，在代建制推行以后，這方面的風(fēng)險全部都轉(zhuǎn)嫁給了代建單位，代建單位與施工單位捆綁在一起，一損俱損。施工安全風(fēng)險是代建制模式下最值得代建單位警惕的風(fēng)險。

2.4 工程質(zhì)量風(fēng)險

作為政府投資項(xiàng)目，最大限度保證政府投資項(xiàng)目的工程質(zhì)量，這是實(shí)行代建制的初衷之一。但是在實(shí)際操作過程中，由于代建單位招標(biāo)的設(shè)計、施工等單位水平不一，難免會在工程質(zhì)量上出現(xiàn)或多或少的質(zhì)量缺陷。

（1）因設(shè)計方案或圖紙問題導(dǎo)致工程質(zhì)量缺陷。這個主要是設(shè)計院自身實(shí)力不強(qiáng)，審圖不嚴(yán)導(dǎo)致。如果設(shè)計質(zhì)量缺陷影響使用功能、專項(xiàng)驗(yàn)收、觀感質(zhì)量，未能達(dá)到委托方或使用方的要求，將導(dǎo)致工程返工。

（2）因原材料、施工工藝不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致的工程質(zhì)量缺陷。在施工過程中，施工單位為了節(jié)省工期或降低成本，存在偷工減料、以次充好的情況，或施工單位管理能力不足，導(dǎo)致工程出現(xiàn)質(zhì)量問題。

（3）代建項(xiàng)目前期施工往往存在施工圖不全的情況，導(dǎo)致施工時審圖不具備全面性，施工完成后發(fā)現(xiàn)的設(shè)計缺陷和違規(guī)問題難以整改。

（4）代建項(xiàng)目的施工許可證往往辦理滯后，影響施工進(jìn)度，導(dǎo)致其施工工期通常比正常項(xiàng)目周期短，存在邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的現(xiàn)象，工程質(zhì)量控制難以把控。

2.5 合同履約風(fēng)險

代建單位的責(zé)任大，按合同條款要求，代建單位需對所負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目進(jìn)行全過程管理，對代建項(xiàng)目的投資、工期、質(zhì)量和安全管理負(fù)責(zé)。該條款直接將建設(shè)單位的大部分職責(zé)轉(zhuǎn)移給代建方，但實(shí)際代建單位在許多方面無法完全替代委托方，代建單位履約難度大。

南沙區(qū)明珠灣管理局會對代建單位開展季度、年度及合同履約評價，一旦項(xiàng)目的代建管理被明珠灣管理局認(rèn)定為管理失控，將給予代建單位履約評價不合格。其中季度及年度履約評價不合格，在一定期限內(nèi)，不得參與明珠灣管理局項(xiàng)目的投標(biāo)。合同履約評價不合格，將由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門依法依規(guī)列入相關(guān)黑名單，從而直接影響公司在廣州南沙區(qū)的市場經(jīng)營。

3 風(fēng)險防范措施

3.1 投標(biāo)前熟悉代建管理模式

廣州市各區(qū)管理辦法中針對代建形式、代建費(fèi)、代建分包單位選擇、委托單位與代建單位權(quán)責(zé)劃分、代建合同、保險等政策進(jìn)行了明確說明。招標(biāo)文件中也明確了代建實(shí)施階段、雙方責(zé)權(quán)利、工期質(zhì)量要求、投資要求、獎懲條款等。項(xiàng)目投標(biāo)前需研讀該地區(qū)代建管理制度及招標(biāo)文件并認(rèn)真分析。

3.2 加強(qiáng)合同管理進(jìn)行風(fēng)險防范

在代建合同簽訂前必須分析合同文本，認(rèn)真研讀條款，通過合同談判的方式，對條款進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺，以減少損害自身利益的條款存在。對下分包，要將代建合同中的大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移至施工合同及監(jiān)理合同等分包合同。應(yīng)引進(jìn)信譽(yù)良好、有實(shí)力的分包單位，特別是施工、設(shè)計及監(jiān)理單位。為增加對各單位的監(jiān)管力度，需增加及量化獎懲條款，以方便后期管理。如專項(xiàng)驗(yàn)收，不依靠施工單位去處理公共關(guān)系，很難及時驗(yàn)收通過，在法律法規(guī)允許的情況下，可以通過加入限制驗(yàn)收次數(shù)的獎懲條款，調(diào)動施工單位積極性。

3.3 提高風(fēng)險防范意識，制定風(fēng)險應(yīng)對策略

代建單位應(yīng)集中公司總部各部門力量，在代建項(xiàng)目投標(biāo)前期就進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險的預(yù)測并形成相應(yīng)的風(fēng)險防范措施。需對項(xiàng)目管理人員進(jìn)行交底，以便于項(xiàng)目管理人員在代建過程中進(jìn)行各種風(fēng)險因素的管理，在風(fēng)險出現(xiàn)時能得到及時、正確的處理。

除此之外，還應(yīng)及時采取防止風(fēng)險發(fā)生、減少風(fēng)險損失的應(yīng)對性策略，以盡可能低的成本來降低風(fēng)險發(fā)生的可能性，并將風(fēng)險損失控制在最小程度。也可以通過向保險公司投保的方式將項(xiàng)目的風(fēng)險損失轉(zhuǎn)嫁給保險公司承擔(dān)，如對一些人力難以控制的災(zāi)害性風(fēng)險。

3.4 堅守職業(yè)道德及合同條款

在代建合同的實(shí)施過程中，代建單位在履行合同的過程中要堅持自身的原則及職業(yè)道德，利用自身豐富的管理經(jīng)驗(yàn)以最低的代價解決使用方的需求，同時降低使用方對代建項(xiàng)目的干預(yù)，進(jìn)而保障合同條款的執(zhí)行及雙方利益。

3.5 認(rèn)真對待代建工作，重視人力投入管理，強(qiáng)化質(zhì)量、安全、進(jìn)度管理

代建單位應(yīng)重視委托方的履約評價體系及代建項(xiàng)目的管理，按照合同要求配置管理人員，保障項(xiàng)目有序推進(jìn)。具體管理過程中更要按時按需配置機(jī)動的兼職人員，以減少人力投入，從而降低應(yīng)付職工薪酬，控制成本。如幼兒園項(xiàng)目實(shí)際在崗人員與合同配置的人員不符，導(dǎo)致多次被明珠灣管理局通報批評。

（1）施工安全。代建單位應(yīng)加強(qiáng)對施工現(xiàn)場督察及獎懲力度，施工現(xiàn)場應(yīng)嚴(yán)格遵守安全施工規(guī)章、規(guī)范操作規(guī)程，嚴(yán)防安全事故發(fā)生。要把監(jiān)理單位及施工單位都管好、用好，防微杜漸，防患于未然。這樣，才能進(jìn)一步確保代建項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（2）施工質(zhì)量。代建方應(yīng)主動參加到工程質(zhì)量監(jiān)督各環(huán)節(jié)，特別工程實(shí)體材料要滿足委托單位品牌庫要求，要有嚴(yán)格的品牌報審流程。要重視使用單位及委托方對項(xiàng)目質(zhì)量的評價，提出的問題要提前整改，特別是設(shè)計質(zhì)量問題，需設(shè)計修正后才能實(shí)施。如某科研樓項(xiàng)目，因前期品牌庫未按品牌報審流程進(jìn)行推進(jìn)，導(dǎo)致品牌庫難以建成，影響了項(xiàng)目的整體施工進(jìn)度。

（3）工程進(jìn)度。代建合同簽訂后，代建單位要對工程的協(xié)調(diào)設(shè)計、報批報建、施工、驗(yàn)收等整體進(jìn)度負(fù)責(zé)，并確保項(xiàng)目交付時間。所以代建單位要考慮到各種外界及內(nèi)部因素，結(jié)合各單位自身所能調(diào)配的資源，編制工期計劃。計劃一經(jīng)確定，由代建單位嚴(yán)格動態(tài)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)進(jìn)度滯后，應(yīng)及時組織施工單位進(jìn)行糾偏措施。本項(xiàng)目前期因施工許可證及地下室藍(lán)圖遲遲不下發(fā)，導(dǎo)致前期進(jìn)度滯后，在代建單位與施工單位合理調(diào)配施工流程后，最終實(shí)現(xiàn)彎道超車，如期完成進(jìn)度產(chǎn)值。

3.6 合法合規(guī)完成竣工驗(yàn)收，按質(zhì)按量完成交付

竣工驗(yàn)收是向委托方申請代建費(fèi)的重大節(jié)點(diǎn)，也是將工程順利移交給使用單位的必要條件。竣工驗(yàn)收前，代建單位要組織好項(xiàng)目的規(guī)劃、消防等專項(xiàng)驗(yàn)收，利用好施工單位等分包單位資源，采取足夠的技術(shù)、組織及管理等措施。

紅線外市政配套接駁往往是工程交付的重難點(diǎn)，特別是對于周邊市政管網(wǎng)沒有形成的工程，紅線外水電燃?xì)馔ㄐ挪荒芙油ǎ瑹o法移交使用方。在工程建設(shè)過程中應(yīng)密切關(guān)注市政配套工程的情況，小問題靈活處理，大問題及時匯報。如某科研樓項(xiàng)目周邊市政道路及管網(wǎng)由于征拆等問題，一直施工緩慢，代建單位及時向明珠灣管理局反饋，最終在工程竣工前完成接通，達(dá)到交付條件。

4 結(jié)語

代建制是政府提高工程建設(shè)投資管理效率的新模式，有其制度創(chuàng)新的優(yōu)越性。但在具體實(shí)踐中，代建單位仍面臨著法律法規(guī)不完善、主體地位不明確、委托單位與代建單位互不信任的尷尬處境。傳統(tǒng)施工單位進(jìn)入代建市場，與總承包業(yè)務(wù)相比較，項(xiàng)目產(chǎn)值低，合同履約風(fēng)險大。但是做代建這種輕資產(chǎn)的業(yè)務(wù)模式，利潤率十分可觀。

政府代建不僅符合國家政策改革導(dǎo)向，也基于服務(wù)民生需求，擁有廣闊的未來市場。業(yè)內(nèi)代建標(biāo)桿綠城管理已單獨(dú)上市，政府代建業(yè)務(wù)占比逐年提高，合約面積較去年增長將近25%。因此，政府代建業(yè)務(wù)是現(xiàn)階段地產(chǎn)行業(yè)的一個熱點(diǎn)。

代建業(yè)務(wù)風(fēng)險與機(jī)遇并存。代建單位應(yīng)從項(xiàng)目投標(biāo)到項(xiàng)目缺陷責(zé)任期滿，都要做好風(fēng)險管理，強(qiáng)化自身管理能力，培養(yǎng)員工綜合素質(zhì)。重大決策要多匯報，樹立好做代建就是做服務(wù)的管理理念，政府代建業(yè)務(wù)才能走得長遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

［1］曹雪剛.代建制政府投資項(xiàng)目組織管理理論及管理模式的研究［D］.南昌：南昌大學(xué)，2018.

［2］陳麗萍，王冠.代建模式下企業(yè)風(fēng)險防范策略研究［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013.

［3］粵府［2022］12號.《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》［S］.

［4］臧莉靜，代建項(xiàng)目中的風(fēng)險分析與控制研究［D］.蘭州：蘭州交通大學(xué)，2015.