高質效辦好行政違法行為監督案件之進路

摘 要：“高質效辦好每一個案件”是新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。在保證辦案質量的前提下，實現行政違法行為監督有力有效還存在辦案重點把握有偏差、案件線索有局限、轉化治理效能有差距及監督方式有限等不足。結合作者所在的J省Y市行政違法行為監督檢察實踐，要做深做實高質效辦好每一個行政違法行為監督案件，應從把握辦案重點、堅持數據賦能、深化辦案效果、注重爭議化解、健全工作機制等方面一體落實實體、程序、效果要求，進而實現高質效辦案。

關鍵詞：行政違法行為監督 高質效 檢察建議

近年來，各地檢察機關始終圍繞中心、服務大局，重點瞄準環境污染、食品衛生、藥品安全、土地管理等群眾關切、易引發社會矛盾領域中的行政違法行為，開展了多層次、多領域的專項監督活動，辦理了一批有成效的監督案件。2023年全國檢察機關針對行政機關違法行使職權或不行使職權行為，提出檢察建議3.2萬件，同比上升50.2%。［1］。最高檢黨組深刻領悟踐行習近平總書記“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的重要指示精神，提出讓“高質效辦好每一個案件”成為新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求。［2］如何在現有政策法律框架下，利用檢察建議等監督手段，在檢察履職辦案中做深做實高質效辦好每一個行政違法行為監督案件，是當前檢察機關有序推進行政違法行為監督工作的主要任務之一。

一、深刻把握高質效辦好行政違法行為監督案件的基本內涵

“高質效辦好每一個案件”是貫徹落實習近平總書記“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”重要指示的檢察答案。每一名檢察官都要把“高質效辦好每一個案件”這一檢察履職辦案的基本價值追求牢記在心頭，踐行到辦案的全過程、各環節，一體落實實體、程序、效果的要求。［3］最高檢學思踐悟習近平法治思想，立足檢察機關職能定位，提出在實體上確保實現公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，做到檢察履職辦案質量、效率、效果有機統一于公平正義。［4］

（一）深刻把握高質效辦好行政違法行為監督案件的辦案質量

“辦案”是檢察履職的主要方式。“高質效辦好每一個案件”，重在“高質效”，難在“每一個”。從正向看，一個高質效案件，可以樹立法律權威、增進法律信仰。反過來看，一個低質效案件的負面效應絕不止于個案本身，會對檢察公信、司法公正產生深刻影響。［5］辦案質量是落實高質效辦案的前提和基礎，辦案質量不優，辦案效率、效果都是空中樓閣、紙上談兵。具體就高質效辦好行政違法行為監督案件而言，由于行政執法領域廣、覆蓋面大、種類繁多，且不同時期行政執法范圍不同，使得行政違法行為監督范圍和重點不易把握，同時檢察機關如果不區分辦案重點、四面出擊，將無所適從、疲于拼命，也難以保障辦案質量。而要保障辦案質量，首先應準確把握辦案范圍與辦案重點。

（二）深刻把握高質效辦好行政違法行為監督案件的辦案效率

“遲來的正義非正義”。沒有效率的公平正義是難以為繼、不持久的。［6］如果辦案效率低，很大程度上會影響案件當事人對司法公正的信心，損害黨的執政根基。目前在檢察實踐中，線索來源單一、發現線索難一定程度上影響著辦案規模與效率，是制約高質效辦好行政違法行為監督案件的因素之一。因而應把推進數字檢察建設作為高質效辦好行政違法行為監督案件、推動行政檢察工E+D1I33biJwlXsy6g2MmKBtxutPEEIb/PXfXx7oDFHs=作現代化的有力抓手，堅持大數據賦能案件線索發現，拓寬案件線索來源，提升辦案規模與效率。

（三）深刻把握高質效辦好行政違法行為監督案件的辦案效果

人民是最終的評判者。在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，關鍵詞是“感受”，“感受”的主體是“人民群眾”，“感受”的客體是公平正義。辦案的“效果佳”就是要始終以人民群眾對公平正義的感受為第一感受。［7］這就要求在檢察辦案中要秉持為人民司法，讓人民滿意，不能機械辦案、就案辦案，要綜合考量天理、國法、人情，在通過高質效辦案讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義中實現最佳辦案效果。因而，做深做實高質效辦好行政違法行為監督案件也應克服就案辦案、機械司法問題，深化辦案效果，把案件辦理效果轉化為社會治理效能。

二、現階段行政違法行為監督案件辦理與“高質效辦好每一個案件”基本價值追求之間的差距

（一）把握辦案重點有偏差

在檢察實踐中，少數檢察干警對開展行政違法行為監督的重點不易把握，難以準確區分檢察機關法律監督與政府行政執法監督的邊界，對于一些情節顯著輕微的一般性違法行為，大多表現為一般程序性違法行為，如辦案人員未在勘驗、檢查筆錄或詢問筆錄上簽字、案卷材料不完備缺少審批材料、行政處罰決定書未蓋章、送達執法文書未使用送達回證等，有通過提出檢察建議進行監督的情形。如筆者所在的J省Y市檢察機關辦理的行政違法監督案件，有大多數案件針對的是程序上的不規范問題比如適用法律條款未寫明具體款項、執法人員僅一人等淺表性問題進行監督，而監督深層次、實體性違法行政行為不多。

（二）發現案件線索有局限

檢察機關針對行政違法行為開展監督工作的前提是要發現案件線索，沒有案件線索難以進行檢察監督，因而，發現案件線索是辦理監督案件的前提和基礎。但行政行為有著點多、線長、面廣的特點，而檢察機關又不處在行政執法一線，其線索來源主要是行政檢察部門自行發現、相對人及利害關系人控告和其他業務部門移送，少部分來源于參與相關部門聯合執法檢查、案件評查中發現。如筆者所在的J省Y市檢察機關辦理的行政違法監督案件，絕大多數案件線索是行政檢察部門自行發現線索。而利用“兩法銜接”平臺、“雙隨機一公開”平臺、法律監督模型等大數據賦能案件線索發現占比較低。

（三）轉化治理效能有差距

“司法案件背后是深刻的國家和社會治理問題。”［8］習近平總書記多次強調：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端，治未病。”［9］在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，檢察機關辦案不能僅滿足于個案的“高質效”，還應注重提升輻射效應，把促進社會治理作為檢察辦案的重要任務，將案件辦理效果轉化為社會治理效能。目前檢察機關在發揮行政檢察職能參與社會治理、化解社會矛盾和防范社會風險方面，履職辦案仍然薄弱，極少數檢察干警在總結分析行政機關苗頭性、傾向性問題方面，透過辦理個案發現類案，深化辦案效果，向行政機關制發社會治理檢察建議方面敏感性不強。如筆者所在的J省Y市檢察機關辦理的行政違法行為監督案件中，發出社會治理檢察建議僅占比少部分。

（四）監督方式較為有限

根據相關規定，檢察機關開展行政違法行為監督可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正，目前行政違法行為監督的法定方式主要是向行政機關制發檢察建議。作為一種柔和、較為靈活的監督方式，檢察建議在行政違法行為監督辦案實踐中得到廣泛應用，并取得積極效果。但也應該看到檢察建議柔性有余、剛性不足，其糾正落實有賴于行政機關本身的自覺，如果行政機關不積極糾正落實，辦案效果就難以得到有效保障。隨著推進國家治理體系和治理能力現代化以及檢察工作現代化的發展，可以積極探索檢察建議以外的多元化監督方式，融合推進行政違法行為監督。

三、做深做實高質效辦好行政違法行為監督案件之進路

（一）強化深層監督，把握辦案重點

行政違法行為監督對象是行政違法行為，而行政違法行為可從程序性違法與實體性違法兩個維度來界定。一般來說，實體性違法行政行為是指缺失合法性要件而不受法律支持的行政行為。包括但不限于以下幾種情形：行政行為權限違法，包括超越職權、濫用職權、拒不或怠于履行職權等；行政行為主體違法，即行政主體資格缺失；行政行為依據違法，包括無法律依據、適法錯誤、違反上位法、主要證據不足等；行政行為內容違法，包括行政行為的內容缺乏可行性、明顯不當或顯失公平等。2024年4月最高檢印發《關于人民檢察院在履行行政訴訟監督職責中開展行政違法行為監督工作的意見》第6條明確規定，“加大對情節嚴重的行政亂作為不作為的監督力度”。高質效辦好行政違法行為監督案件應加強深層次、實質性監督，將辦案重點放在實體性違法等情節嚴重的行政違法行為監督上來。同時由于行政行為涉及多類型、多領域、多情形，如果不分重點、四面出擊，檢察機關將無所適從、疲于拼命，既不利于節約司法資源，也難以保障辦案質效。因而應聚焦黨委政府高度關注、人民群眾反映強烈的重點領域比如民生民利保障、營商環境建設、社會治理堵點等開展專項監督，把個案辦好、類案辦透。

（二）堅持數據賦能，提升辦案效率

“數字檢察是提高法律監督能力的重要依托，為高質效履職辦案開辟了全新路徑。”［10］數字檢察已成為推動檢察機關監督模式變革的重要方式，特別是法律監督模型的構建和應用已經對檢察辦案產生了重大影響。要高質效辦好每一個行政違法行為監督案件應緊盯行政違法行為監督重點領域，積極研發和應用務實管用的監督模型，通過數據建模，精準排查相關案件，及時督促行政機關糾正違法行為，做到個案辦理與類案監督有機結合，實現“構建一模、糾正一類、治理一片”的良好辦案效果。同時依托大數據技術，在確保數據安全的前提下，與公安、法院、相關行政機關建立信息資源共享，打通數據壁壘和梗阻，及時掌握行政執法信息、數據資料，有效發掘行政違法行為監督案件線索，以提升辦案規模與效率。如筆者所在的J省Y市人民檢察院以辦理的行政強制隔離戒毒案為切口，構建行政強制隔離戒毒法律監督模型，通過模型篩查出“以刑抵戒”逃避強制隔離戒毒線索30余條。

（三）深化辦案效果，轉化治理效能

高質效辦理行政違法行為監督案件，既要高質效辦理個案，又要敏銳地發現苗頭性、傾向性問題，注重運用“個案辦理-類案監督-社會治理”的監督模式，充分發揮行政檢察以“我管”促“都管”的職能作用，以高質效辦理具體案件為切入點，以實現社會治理為目標，將辦案效果轉化為社會治理效能，協同行政機關加強內部管理。通過“穿透式”監督案涉行政行為，做深監督層次，延展辦案深度，深挖行政違法行為中的普遍性、傾向性問題，查找行政主管部門的監管漏洞，制發社會治理檢察建議，推動行政機關完善制度、改進工作、堵塞漏洞，實現從末端治理向促進前端治理轉變，深化辦案效果。如筆者所在的J省Y市人民檢察院在辦理“一戶一宅”政策落實不到位案件時，通過制發社會治理檢察建議，推動政府開展“農村違法違規建房集中整治專項行動”，將案件辦理效果轉化為社會治理效能。

（四）注重爭議化解，實現事了人和

“人民性是檢察機關的根本屬性。”［11］“讓人民群眾可感受、能感受、感受到”的公平正義，其感受的主體是人民群眾，不是司法人員自己說公正就公正了，要以人民群眾的感受為第一感受，努力讓公正司法與老百姓心中的那桿“秤”同頻共振。［12］行政爭議能否得到徹底有效妥善化解，關乎群眾切身利益。在辦理行政違法行為監督案件中，要堅持監督與支持并重，綜合運用調查核實、公開聽證、檢察建議等方式，聯合行政機關共同推動行政爭議實質性化解，真正讓人民群眾切實可感受、能感受、感受到公平正義。“如果檢察辦案僅圍繞程序打轉，不去觸碰核心問題，那么行政檢察監督也可能會陷入‘程序空轉’的狀態。”［13］通過開展行政違法行為監督，以監督促調解、以監督促矛盾化解，實質性化解行政爭議案件，實現案結事了人和。如筆者所在的J省Y市人民檢察院辦理的征收社會撫養費系列案，70余名被執行人因未按時征繳被列入失信被執行人名單，通過向相關部門制發檢察建議，幫助其摘除“老賴”帽子，讓人民群眾切實感受到公平正義。

（五）健全工作機制，形成辦案合力

要高質效辦案，制度機制建設是重要抓手，要從制度機制上保障高質效辦好每一個案件。一是探索多元化監督方式，以增強監督合力。在黨委領導、人大監督、政府支持下，以年度報告、專題報告、白皮書等方式指出行政執法中存在的共性或突出問題，助力提升檢察辦案質效；推動建立地方黨委政法委執法監督與檢察機關法律監督有機銜接機制；建立檢察建議與人大代表建議、政協委員提案銜接轉化機制；建立同步報送人大、政府和提請上級跟進監督機制等。二是健全一體履職機制。完善上下聯動、異地協作、內部統籌等一體化辦案機制，常態化開展信息共享、監督線索移送、交織問題會商等，切實做好內部協調配合，助推“四大檢察”互聯互通、互補互助、融合發展，做到一體履職、綜合履職。三是加強“監檢”“府檢”聯動。推動與監察機關建立線索雙向移送機制，對于行政違法行為監督中涉及行政人員違法犯罪的線索及時移送，注重從職務犯罪案件中發現行政違法行為監督案件線索；堅持監督與支持并重，完善檢察監督與行政執法監督銜接機制，共同促進法治政府建設，實現雙贏多贏共贏。