把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系提升公益訴訟檢察辦案質(zhì)效

摘 要：“三個(gè)善于”是統(tǒng)籌“四大檢察”案件質(zhì)效提升的認(rèn)識(shí)論和方法論總綱，針對(duì)公益訴訟檢察辦案，應(yīng)靶向性解決“不精”的短板。把握案件實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，有助于辦案人員建立要件思維模式，注重實(shí)體審查和判斷，以及辦案中事實(shí)、證據(jù)和法律適用的邏輯關(guān)系，以深層次辦案理念、方式的轉(zhuǎn)變保障公益訴訟檢察工作精準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：實(shí)質(zhì)法律關(guān)系 公益訴訟檢察 高質(zhì)效辦案 “三個(gè)善于”

檢察公益訴訟是習(xí)近平法治思想在公益保護(hù)領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐和原創(chuàng)性成果，高質(zhì)效公益訴訟檢察實(shí)踐，對(duì)于推動(dòng)檢察公益訴訟制度發(fā)展、彰顯習(xí)近平法治思想的真理力量和實(shí)踐偉力意義重大。高質(zhì)效辦好每一個(gè)公益訴訟檢察案件，需要正確的認(rèn)識(shí)論、科學(xué)的方法論加以指導(dǎo)。“三個(gè)善于”是統(tǒng)籌“四大檢察”案件質(zhì)效提升的認(rèn)識(shí)論和方法論總綱，針對(duì)公益訴訟檢察辦案，應(yīng)靶向性解決“不精”的短板，將實(shí)質(zhì)法律關(guān)系作為撬動(dòng)案件質(zhì)效提升的支點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察辦案的高質(zhì)效。

一、把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系在公益訴訟檢察履職中的價(jià)值與難點(diǎn)

新一屆最高檢黨組提出的“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求，也是更深更實(shí)踐行習(xí)近平法治思想、推進(jìn)檢察工作現(xiàn)代化的重要決策部署?！案哔|(zhì)效辦好每一個(gè)案件”要求在檢察履職中做到質(zhì)量、效率、效果統(tǒng)一于公平正義［1］，把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系是實(shí)現(xiàn)公平正義的前提，對(duì)公益訴訟檢察而言，把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)辦案的關(guān)鍵所在。

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治體系不斷健全，公益處于刑事、民事、行政多元共治的法律保護(hù)體系中，所涉法律事實(shí)紛繁復(fù)雜，比如公益私益混合、行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉，以及責(zé)任競(jìng)合等。其中起主導(dǎo)和支配作用，對(duì)案件性質(zhì)有決定性影響的法律關(guān)系是實(shí)質(zhì)法律關(guān)系。公益訴訟檢察中，實(shí)質(zhì)法律關(guān)系就是公益損害事項(xiàng)及其“可訴性”?！啊稍V性’基本要素包括有適格訴訟主體，有公益損害事實(shí)，有法律明確授權(quán)等；行政公益訴訟，還應(yīng)當(dāng)有行政違法行為，包括違法履行職責(zé)或不依法履行職責(zé)?！保?］

重?cái)?shù)量的規(guī)?；k案容易形成偏重程序的辦案思維模式，導(dǎo)致“不精”的弊端。當(dāng)下，要切實(shí)將“把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系”從認(rèn)識(shí)論層面推進(jìn)到方法論層面，培養(yǎng)和建立辦案人員的要件思維模式，使辦案回歸本源。要件思維模式更強(qiáng)調(diào)實(shí)體審查和判斷，注重辦案中事實(shí)、證據(jù)和法律適用的邏輯關(guān)系，旨在以深層次辦案理念、方式的轉(zhuǎn)變保障公益訴訟檢察工作精準(zhǔn)規(guī)范開(kāi)展。要件思維模式可以通過(guò)培訓(xùn)習(xí)得，并可通過(guò)應(yīng)用加以復(fù)制、推廣和完善，在此意義上，把握案件實(shí)質(zhì)法律關(guān)系不啻為撬動(dòng)公益訴訟檢察辦案質(zhì)效提升的支點(diǎn)。

把握案件實(shí)質(zhì)法律關(guān)系是實(shí)體法維度的要件判斷，難點(diǎn)在于要跳出傳統(tǒng)私權(quán)救濟(jì)的思維模式，從檢察公益訴訟的制度定位，從公益保護(hù)實(shí)體問(wèn)題的角度去考量。這也意味著，要同時(shí)善于把握好法律條文背后的法治精神，把握好辦案中情理法的有機(jī)統(tǒng)一。另外，公益訴訟檢察是從線索發(fā)現(xiàn)到執(zhí)行監(jiān)督的全流程辦案，把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，即對(duì)核心要件的把握，應(yīng)環(huán)環(huán)相扣。從立案到執(zhí)行，放松一環(huán)，就無(wú)法辦出高質(zhì)效案件。

二、“公益損害”是公益訴訟檢察中真正要解決的實(shí)質(zhì)法律問(wèn)題

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”需要在立案環(huán)節(jié)就把好精準(zhǔn)關(guān)，要準(zhǔn)確判斷在復(fù)雜紛爭(zhēng)中真正要解決的實(shí)質(zhì)法律問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，立案環(huán)節(jié)當(dāng)前存在的主要問(wèn)題：一是對(duì)不符合立案條件的予以立案；二是應(yīng)予立案而未立案。一方面原因是數(shù)量考評(píng)因素，另一方面是因?yàn)閷?duì)“公益損害且可能存在違法行為”的實(shí)體要件認(rèn)定出現(xiàn)錯(cuò)誤。而后者將是“后數(shù)據(jù)化考評(píng)時(shí)代”到來(lái)時(shí)，制約公益訴訟檢察辦案質(zhì)效提升的主要原因。離開(kāi)“公益損害”這個(gè)公益訴訟檢察中真正要解決的實(shí)質(zhì)法律問(wèn)題，辦案就會(huì)跑偏。

難點(diǎn)一，對(duì)“公益”的判斷，沒(méi)有實(shí)體法的明確規(guī)定，實(shí)踐中主要依據(jù)是否為法律授權(quán)的領(lǐng)域。對(duì)于“損害”要件的理解也較為模糊?，F(xiàn)行法中，一般只有關(guān)于造成損害的抽象表述，較少有關(guān)于何種損害以及損害程度的內(nèi)容規(guī)定。由于實(shí)踐中理解把握各異，給人以“裝進(jìn)籃子就是菜”的感覺(jué)。理論上，關(guān)于公益類型劃分，包括國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。后者又涉及不特定多數(shù)主體的公益，如生態(tài)環(huán)境；多數(shù)主體的公益，如食品藥品安全的消費(fèi)領(lǐng)域；特殊主體保護(hù)的公益，如未成年人、婦女權(quán)益保護(hù)等。下一步立法中應(yīng)完善不同類型公益損害的實(shí)體要件規(guī)范，以提升案件辦理的精準(zhǔn)性和規(guī)范性。當(dāng)下，可考慮適用指導(dǎo)性案例中的規(guī)則，從不特定性、基本性、整體性、發(fā)展性、重大性、相對(duì)性方面綜合把握。如檢例第30號(hào)“鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”，在“指導(dǎo)意義”部分對(duì)“公共利益”做了界定——由不特定多數(shù)主體享有的，具有基本性、整體性和發(fā)展性的重大利益。［3］在實(shí)踐中，判斷被侵害的利益是否屬于公共利益，可以考量的幾方面要素：一是主體是不特定的多數(shù)人。二是有關(guān)國(guó)家和社會(huì)共同體及其成員生存和發(fā)展的基本利益。三是具有重大性，涉及公共政策變動(dòng)、公權(quán)與私權(quán)的限度等。四是具有整體性，可以分享，但不可以分割。

立案環(huán)節(jié)是辦案精準(zhǔn)性的關(guān)鍵一環(huán)，應(yīng)以檢察公益訴訟制度定位為邏輯起點(diǎn)。高質(zhì)效辦案沒(méi)有繞過(guò)認(rèn)識(shí)論的攻略可尋、捷徑可走。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)立足服務(wù)大局，精準(zhǔn)立案。尤其對(duì)新領(lǐng)域案件要遵循積極、穩(wěn)妥原則，避免“跑馬圈地”式盲目創(chuàng)新。緊扣實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，要切實(shí)找準(zhǔn)公益訴訟檢察服務(wù)改革發(fā)展的切入點(diǎn)，把握新發(fā)展階段的突出矛盾，聚焦黨中央高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈、問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的案件，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。要有順序、分層次推動(dòng)各領(lǐng)域案件辦理。實(shí)踐中，要求全領(lǐng)域清零、鼓勵(lì)爭(zhēng)創(chuàng)第一案的做法有待商榷。

難點(diǎn)二，行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)職責(zé)交叉時(shí)，監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)確定。緊扣實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，把握好行政監(jiān)管職責(zé)、行政行為違法性、公益損害幾個(gè)核心要件之間的關(guān)聯(lián)性。精準(zhǔn)確定發(fā)揮主導(dǎo)作用的一個(gè)或幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，不能因?yàn)閿?shù)量追求而能發(fā)盡發(fā)。可優(yōu)先對(duì)負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任或具有實(shí)質(zhì)履職效果的行政機(jī)關(guān)立案。盡量減少非必要的同質(zhì)化案件辦理，針對(duì)一定行政區(qū)劃內(nèi)監(jiān)督對(duì)象為多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處的同類公益損害，確有必要的可將所在地縣、區(qū)人民政府作為監(jiān)督對(duì)象，作為一個(gè)案件立案監(jiān)督。當(dāng)然，也不能一概而論，關(guān)鍵點(diǎn)仍是實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的把握，綜合考慮各行政機(jī)關(guān)具體監(jiān)管職責(zé)、履職盡責(zé)情況、違法行使職權(quán)或者不作為與公益受損的關(guān)聯(lián)程度、實(shí)施公益修復(fù)的有效性等因素確定重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。處罰權(quán)下放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但公益保護(hù)還需要運(yùn)用職能部門的其他職權(quán)，就不能只訴政府，如耕地保護(hù)類型的案件中，政府沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行處罰，導(dǎo)致耕地被垃圾堆放問(wèn)題，同時(shí)自然資源部門也有相應(yīng)的保護(hù)職責(zé)，所以應(yīng)考慮兩者都訴。綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能交叉，也可考慮兩者都訴。

三、“可訴性”是把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的關(guān)鍵

公益訴訟檢察的本質(zhì)是監(jiān)督，檢察建議是行政公益訴訟的法定前置程序，在公益訴訟案件辦理中適用最為廣泛。檢察建議及可訴性是辦案人員對(duì)實(shí)質(zhì)法律關(guān)系把握水準(zhǔn)的外部呈現(xiàn)，是校驗(yàn)和評(píng)判辦案質(zhì)量的重要依據(jù)。

從實(shí)務(wù)調(diào)研看，目前主要存在以下問(wèn)題：一是檢察建議內(nèi)容不精準(zhǔn)。二是檢察建議說(shuō)理性不強(qiáng)。一些檢察建議未對(duì)公益損害的內(nèi)容、范圍、程度等做清晰認(rèn)定，只用屬于某領(lǐng)域而一筆帶過(guò)，未對(duì)被建議單位的行政履職情況做出監(jiān)督評(píng)判，未對(duì)被建議單位不依法履行職責(zé)導(dǎo)致公益受損進(jìn)行說(shuō)理論證，導(dǎo)致檢察建議的說(shuō)服力不強(qiáng)。

提升訴前檢察建議質(zhì)效必須做到，精準(zhǔn)認(rèn)定公益損害，精準(zhǔn)確定監(jiān)督對(duì)象和準(zhǔn)確認(rèn)定行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，結(jié)合行政職權(quán)制發(fā)有針對(duì)性、可操作性、可訴性的檢察建議。建議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請(qǐng)求相銜接。同時(shí)，應(yīng)注意尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，對(duì)于裁量性行政行為，檢察機(jī)關(guān)不宜作過(guò)于詳細(xì)的建議，宜給予行政機(jī)關(guān)依合理原則自由裁量的空間。實(shí)踐引發(fā)的詬病要引起關(guān)注。［4］健全檢察建議落實(shí)效果評(píng)估機(jī)制，檢察建議不能一發(fā)了之。對(duì)行政機(jī)關(guān)履職情況的調(diào)查不充分，說(shuō)理不強(qiáng)，甚至只有行政機(jī)關(guān)回復(fù)的自評(píng)。對(duì)公益是否得到有效保護(hù)，調(diào)查論證必須充分。需要有相關(guān)的證明材料、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，專業(yè)性問(wèn)題需要有鑒定評(píng)估的依據(jù)，通過(guò)檢察官聯(lián)席會(huì)研判、專家評(píng)估或公開(kāi)聽(tīng)證評(píng)議做出結(jié)論，不能只有辦案人員的主觀評(píng)價(jià)。

審查是否提起行政公益訴訟，應(yīng)緊扣實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，把握好“可訴性”裁量的要件。包括恪守法律明確授權(quán)原則，公益損害已發(fā)生損害或有重大損害風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督對(duì)象適格，行政行為違法性。應(yīng)充分調(diào)查行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，判斷行政機(jī)關(guān)是否客觀上具有履職可能性，以及行政機(jī)關(guān)是否依法履職。實(shí)務(wù)中總結(jié)出的“流程圖”審查法［5］，值得借鑒。

另外，在檢察建議和審查起訴銜接中避免程序空轉(zhuǎn)，否則就是對(duì)實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的背離。其中有兩個(gè)影響辦案質(zhì)效的隱蔽性問(wèn)題應(yīng)予以關(guān)注：一是關(guān)于中止。《人民檢察院7c8518855661742e3dd78e9a4a6adee8公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）第78條規(guī)定了中止適用的條件和程序。核心要素是整改基于客觀原因而暫時(shí)停止。中止審查必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，不能成為變通手段。中止原因必須明確、充分、合理，原因消除應(yīng)按規(guī)定恢復(fù)審查。避免成為不了了之的“掛案”。二是關(guān)于終結(jié)案件。終結(jié)案件體現(xiàn)了程序效力的剛性，有利于提升公益訴訟訴前程序的司法屬性和規(guī)范性。終結(jié)案件必須基于對(duì)《辦案規(guī)則》第74條、80條所規(guī)定實(shí)體要件的充分調(diào)查和判斷，依然是考驗(yàn)的是辦案人對(duì)實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的把握。

四、全面調(diào)查是把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的必要手段

實(shí)質(zhì)法律關(guān)系往往蘊(yùn)含在眾多法律事實(shí)中，只有案件事實(shí)清楚，才能準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系；進(jìn)一步講，只有準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，才能正確適用法律；而法律事實(shí)則需要通過(guò)證據(jù)加以證明?！掇k案規(guī)則》第32條至45條，對(duì)調(diào)查原則、措施作出規(guī)定，第71條、86條分別對(duì)辦理行政和民事公益訴訟案件調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行列舉規(guī)定。調(diào)查是認(rèn)定案件事實(shí)和確保案件質(zhì)量的基礎(chǔ)，是透過(guò)紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象探究實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的必要手段。案件事實(shí)不清楚，猶如沙上建塔，必然把握不到實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，適用法律就一定錯(cuò)誤。

準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系必須做到依法、客觀、全面調(diào)查收集證據(jù)。目前辦案中存在的主要問(wèn)題是調(diào)查取證不全面、不精準(zhǔn)，導(dǎo)致證據(jù)證明力不足。如行政公益訴訟中，取證中沒(méi)有緊緊圍繞公益損害、行政機(jī)關(guān)違法以及二者之間的關(guān)聯(lián)性等展開(kāi)，導(dǎo)致證據(jù)鏈條不完整。民事公益訴訟中，調(diào)查不充分導(dǎo)致無(wú)法提出精準(zhǔn)訴訟請(qǐng)求，影響公益保護(hù)效果。主要原因仍是對(duì)實(shí)質(zhì)法律關(guān)系要件把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致調(diào)查方向不明確，以及案多人少，調(diào)查能力不足，證明的高標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)查手段不匹配等。另外，實(shí)踐中還存在調(diào)查取證不規(guī)范的問(wèn)題，如調(diào)取書(shū)證、物證未制作調(diào)取證據(jù)通知書(shū)，書(shū)證復(fù)制件未注明調(diào)取人、調(diào)取時(shí)間等，個(gè)別案件存在調(diào)查取證“唯照片”現(xiàn)象。

從存在的前述問(wèn)題看，強(qiáng)制性調(diào)查手段不是調(diào)查質(zhì)效提升的充分條件，甚至多數(shù)情況下可能不是必要條件。調(diào)查的目的是緊緊把握公益訴訟實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，合法、充分證明公益訴訟檢察中的要件事實(shí)，尤其是主要事實(shí)。完善公益訴訟檢察調(diào)查的路徑可考慮：一是精準(zhǔn)把握糾紛復(fù)雜事實(shí)后的實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，精準(zhǔn)確定待證事實(shí)，明確調(diào)查方向。二是強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，提升調(diào)查取證能力。三是積極推進(jìn)檢察公益訴訟立法，完善調(diào)查權(quán)的制度保障。四是強(qiáng)化規(guī)范性，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，以及指導(dǎo)性案例中的證據(jù)規(guī)則，規(guī)范調(diào)查取證，確保證據(jù)合法性。五是強(qiáng)化大數(shù)據(jù)賦能。近年大數(shù)據(jù)應(yīng)用成為檢察機(jī)關(guān)挖掘公益訴訟案件線索、提高調(diào)查效率的重要工具。數(shù)據(jù)賦能要符合公益訴訟辦案規(guī)律，注重大數(shù)據(jù)建模的規(guī)范化和科學(xué)化，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)引導(dǎo)和模型應(yīng)用。六是完善對(duì)技術(shù)性證據(jù)的司法審查，不能“照單全收”。

五、監(jiān)督成效是把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的“試金石”

“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”應(yīng)當(dāng)踐行于每一個(gè)案件、案件的每一個(gè)環(huán)節(jié)之中。公益訴訟檢察是全流程辦案，監(jiān)督成效可能體現(xiàn)在訴前和訴訟不同階段。監(jiān)督成效是檢驗(yàn)辦案人員是否切實(shí)做到把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系的“試金石”。

實(shí)踐中，公益修復(fù)和執(zhí)行階段影響案件質(zhì)效的關(guān)鍵因素是“紙上”整改和“空頭”判決。公益訴訟檢察履職的目標(biāo)是使公益切實(shí)得到有效保護(hù)，讓人民群眾切身感受到辦案的成效。通過(guò)辦案，促進(jìn)法治政府建設(shè)和公益保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制建立，彰顯檢察公益訴訟的制度價(jià)值。要努力辦出更多讓人民群眾有感受、社會(huì)有共鳴、法治有回響的高質(zhì)效案件，讓更多人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊、就在眼前。

在整改和執(zhí)行階段要體現(xiàn)公益保護(hù)實(shí)效，將人民群眾的獲得感作為高質(zhì)效案件的評(píng)價(jià)因子。檢察公益訴訟不是追責(zé)之訴，而是督促之訴、協(xié)同之訴。高質(zhì)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是要引導(dǎo)對(duì)法院裁判未能執(zhí)行到位的及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督。緊扣實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，評(píng)判公益訴訟案件的辦案效果，不僅體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求得到支持與否，更體現(xiàn)在公共利益是否得到及時(shí)、有效的保護(hù)。因此，提升公益訴訟辦案實(shí)效，尤其要在公益訴訟裁判結(jié)果執(zhí)行監(jiān)督上下功夫：在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立公益訴訟案件裁判結(jié)果共享機(jī)制，探索建立法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)民事和行政檢察部門就公益訴訟案件相關(guān)執(zhí)行信息的共享機(jī)制，提升執(zhí)行率。此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)集中執(zhí)法整治后容易“反彈回潮”的公益損害領(lǐng)域案件，必須注重長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。整改中的公益修復(fù)、判決后的執(zhí)行是公益保護(hù)和促進(jìn)法治政府建設(shè)的最后一公里，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)努力做到對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的全程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公益訴訟檢察辦案實(shí)質(zhì)法律關(guān)系把握的環(huán)環(huán)相接，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。