社會治理檢察建議“辦復”基礎與保障

摘 要：推動社會治理檢察建議從“辦理”向“辦復”標準轉變，鮮明傳遞高質效辦案價值導向，也是檢察業務科學評價的重要體現。在監督實踐中，社會治理檢察建議存在調查不深入、流程不規范、可操作性不強等情形，導致被建議單位書面敷衍回復甚至拒絕回復，損害法律監督權威。檢察建議制發前，規范立項審核程序，增強調查核實能力，提升文書質量；檢察建議制發后，及時跟蹤整改落實效果，完善落實保障機制，高質效“辦復”社會治理檢察建議。

關鍵詞：社會治理檢察建議 高質效“辦復” 制發質量 保障機制

2019年《人民檢察院檢察建議工作規定》正式實施以來，最高檢陸續制發多份內容涵蓋校園性侵、金融監管、寄遞安全、生產安全等領域的社會治理檢察建議，標志著檢察建議工作進入新的發展時期。2023年8月最高檢印發《2023-2027年檢察改革工作規劃》明確指出，健全社會治理檢察類建議立項發送、質效評估和落實保障機制，從提升質量和支持保障兩個角度，提升檢察機關參與國家社會治理的工作質效。

一、社會治理檢察建議“辦復”標準的價值導向

黨的二十大報告指出，切實發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。近年來，社會治理檢察建議在提升辦案質效方面體現出獨特優勢，是中國特色檢察制度的重要組成部分。從“辦理數量”向“‘辦復’效果”前進發展，統籌“有數量的質量”與“有質量的數量”的科學評價體系，充分體現提質效、求實效、比成效的現代化價值導向，回歸解決真問題、真解決問題的治理本意。

（一）堅持憲法定位的價值導向

《憲法》明確規定：人民檢察院是國家的法律監督機關?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第13條規定，檢察機關依法向有關單位提出糾正意見或者檢察建議的，有關單位應當及時整改落實并回復，有不同意見的，可以在規定時間內書面說明情況或者提出復議。對于無正當理由拒絕協助調查和接受監督的單位和個人，檢察機關可以建議監察機關或者該單位的上級主管機關依法依規處理。［1］社會治理檢察建議從辦理到“辦復”的理念轉變，是對法律監督憲法定位的進一步彰顯，即程序完結是辦案基礎，社會治理是監督目的，法律監督工作應當提升閉環治理功效，對內壓實檢察機關法律監督的法治責任，對外壓緊推進全面依法治國的政治擔當。

（二）傳遞質效為先的價值導向

社會治理檢察建議絕不是湊數制發或“數據沖動”，其價值在于促進依法行政、維護司法公正，幫助社會機構和企事業單位依法開展對外活動，實現社會秩序的優質高效管理。因此，新時代檢察履職既需要達到一定的辦案規模，保持相應的監督力度，更需要提升監督質效，確保質量、效率、效果的有機統一。從辦理到“辦復”，從文來文往上升為實際整改，社會治理檢察建議是高質效辦案的具體體現。

（三）明確檢察為民的價值導向

群眾是時代的出卷人和評卷人，檢察機關依法“辦復”社會治理檢察建議，跟蹤解決群眾身邊的急難愁盼，及時消除生產生活中的風險隱患，推動社會治理難題協同共治，可以有效增強群眾獲得感、幸福感、安全感，不斷厚植黨的執政根基。2024年，最高檢部署開展“檢護民生”專項行動，強化檢察建議“辦復”標準，持續關注重點行業、重點領域、特殊人群的社會治理難題，也是高質效完成專項行動的重要方式。

二、影響社會治理檢察建議“辦復”質效問題

（一）監督領域價值不高

辦案是檢察機關的主責主業，社會治理監督線索應該來源于具體案件之中，且有相當數量的類案支撐說明?，F實中，部分社會治理檢察建議的監督領域選擇隨意，缺乏堅實的案件來源基礎，且以個案形式出現，導致監督價值不高。部分監督領域脫離檢察中心工作，與地方經濟發展大局、群眾民生民利結合不深，屬于單純的行業技術類或者法律適用類問題，缺乏社會治理必要性；有的監督領域過于寬泛，沒有檢察履職具體切入點和責任部門；部分監督領域重復老舊，之前已經監督制發檢察建議，雖然還有類似現象出現，但已不屬社會新問題，而是檢察建議沒有整改到位的緣故。同時，制發社會治理檢察建議必須依托案件，嚴格遵守檢察履職邊界，不代行其它部門職權，做到問題發現實事求是，監督整改于法有據。

（二）內部制發程序不規范

相比于“四大檢察”監督辦案，社會治理檢察建議制發程序仍較為隨意，既影響內部管理，也降低監督質量，主要存在四種情形：一是缺少立項程序，事前沒有經過檢察委員會審議，缺少全年征集計劃，項目化運作意識不到位，很難引導業務部門實現精準選題破題。二是缺少內部審核程序。部分檢察建議沒有嚴格執行本級內部審核、上級備案審查、檢察長審批制度，甚至檢察建議已經制發出去，仍未向上一級對口業務部門和法律政策研究部門備案。三是質效評查程序不足。選擇性執行社會治理檢察建議立項計劃時有發生，甚至脫離全院重點任務；在案件質量評查類型中，較少涉及社會治理檢察建議。四是異地制發征求意見、跨層級轉送程序落實不到位，不符合檢察一體化工作要求，造成監督地域、監督層級混亂。

（三）調查核實過程不嚴謹

一些社會治理檢察建議脫離實際，分析問題淺嘗輒止、浮于表面，甚至“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，缺少檢察大數據支撐。例如：沒有調查核實清楚被建議單位存在的問題，描述時使用“可能存在執法不當問題”等猜測性表述；有的檢察建議籠統指出“財務制度不健全、內控機制不完善、法治宣傳不到位”等概括性問題，甚至出現大篇幅政策堆積和空泛描述，直接導致社會治理檢察建議難以“辦復”落實。缺少扎實過硬的調查程序，沒有具體數據或者典型案事例支撐，無法從多角度、深層次展開論證，導致行業問題畫像模糊。有的檢察建議援引法律、法規、部門規章不具體、不完整，使用“根據相關部門法律、法規、行業準則”等表述方式，甚至引用已經廢止和修訂前的法律法規，降低了社會治理檢察建議文書的公信力。

（四）跟蹤銜接渠道不暢通

部分社會治理檢察建議沒有對癥下藥，提出的措施辦法脫離行業現狀和外部發展實際，片面按照主觀認知和簡單推斷，給出籠統、抽象、不切實際的整改建議，缺少實踐操作性和“辦復”可行性，導致建議內容無法有效落地落實，很難獲得被建議單位的真正認可。有的社會治理檢察建議將復雜的社會問題全部歸責于被建議單位，法律文書用語片面武斷，缺少因果關系分析過程；有的社會治理檢察建議不注重整改效果的跟蹤落實，單純以被建議單位的紙面回復作為結案“辦復”依據，缺乏案結事了的辦案思維，造成“辦復”成效虎頭蛇尾。另外，部分社會治理檢察建議在制發前不溝通聯系、遇到問題時不充分協調、文書送達時不提前告知，甚至采取“突襲式”制發檢察建議，沒有充分聽取被建議單位意見，容易造成情緒對立。

三、提升社會治理檢察建議制發質效路徑

（一）瞄準高價值監督領域

選取社會治理檢察建議監督領域要把握好幾個度。一是要有政治高度，緊緊圍繞黨和國家以及當地經濟社會發展大局。聚焦執法司法、行政管理、市場經濟、金融安全等涉及國計民生重要領域，注意選取具有普遍性、共同性、行業性、區域性的深層次問題。二是要有辦案關聯度，契合檢察中心工作。法律監督工作要從辦案中來，到辦案中去，立足“四大檢察”主責主業，嚴守職權邊界，嚴守法律賦權，緊扣新時代檢察理念、體系、機制、能力現代化方向，選取能夠優化辦案質效、強化監督剛性的社會治理問題，必要時建立大數據監督模型，高效篩選類案發生行業領域和涉及管理部門，擴大監督線索。三是要有司法溫度，圍繞群眾急難愁盼。始終堅持人民至上原則，聚焦與人民群眾利益緊密相關、人民群眾普遍關注的身邊問題，通過檢察建議切實維護民生民利，切實服務衣食住行基本生活保障，有效傳遞司法溫度。四是選題要有新穎度，契合新時代新特征。法律監督應當敏于發現新問題，總結新規律，提出新路徑，破除傳統單一的制發方向和內容，選取有時代進步和引領價值的新問題，突出瞄準數據治理、信息保護、生物安全、物流區塊鏈、金融創新等熱點堵點。

（二）規范制發程序

制發社會治理檢察必須依法開展，把好法律監督程序關。一是建立科學高效的社會治理檢察建議“立項-辦理-‘辦復’”機制，全年制發計劃需經過檢察委員會審議通過，充分判斷是否符合檢察機關全年工作重點，有序征集發布計劃，項目化運作社會治理檢察建議，引導制發部門精準選擇社會治理方向。二是制發時要嚴格執行本級內部審核、上級備案審查、檢察長審批等配套制度，規范制發流轉程序。檢察官起草的社會治理檢察建議書，應當送本院負責法律政策研究的部門對必要性、合法性、規范性進行審核；發出之后，5日內應報上一級人民檢察院對口業務部門和負責法律政策研究的部門備案；案件管理部門通過檢察業務應用系統開展流程監控和分類統計，定期評查社會治理檢察建議“辦復”情況，特別是到期回復率和意見采納率情況，確保社會治理檢察建議工作嚴謹嚴肅。三是社會治理檢察建議在制發程序上，還需特別注意兩個問題。首先，異地制發的征求程序，應當書面征求被建議單位所在地同級人民檢察院的意見。其次，公文對等原則，為擴大監督覆蓋面需要向涉案單位的上級主管部門提出檢察建議時，應當層報上級檢察機關審核或者轉送，確保監督與被監督對象層級對等。［2］對于知名民企、行業領軍單位或者省級以上社會組織，應當根據實際情況，從經營規模、行業特點、業務體量、機構屬性等方面綜合研判，確定適宜的檢察機關制發。

（三）查清問題根源

事實證據是案件化辦理的基礎，無論制發哪一類檢察建議，都應充分運用調查核實權，及時固定事實證據，找出行業問題真相。實踐中，涉案領域的管理漏洞等經常以個案形式出現，又不局限于個案，因此需要專門且扎實的調查核實把問題找準。制發社會治理檢察建議需要深入調查研究行業現狀，借助行業數據和具體事例，精準把脈“已病”、精確查找“未病”，直觀形象反映問題現狀和根源。適時開展類型化分析，通過數據列表、實地取證、發布案例、咨詢專家意見等方式強化事實證據；深入研究行業法律法規，包括全國人大、國務院頒布的法律、行政法規，以及地方法規、部門規章和行業自律規范等，做到問題分析有理有據。秉持客觀公正立場，運用系統思維，多維度挖掘，針對風險隱患的不同層面、不同環節，分層分類予以說明。

四、完善社會治理檢察建議“辦復”保障機制

（一）構建科學整改機制

社會治理檢察建議需要富有建設性和操作性，能給被建議單位更多啟發，引導行業在更高層次、更新領域有所突破。特別是涉及新技術、新產業，檢察機關應在充分調查核實的基礎上對癥下藥，提出管用好用的良方良策，筑牢社會治理檢察建議的“辦復”基礎；秉持科學、安全、有效原則，貼合行業客觀實際和發展方向，防止建議內容與職權脫節，與人力物力現實條件不匹配，或者造成“辦復”成本與整改收益嚴重不成比例，浪費治理資源。特別是對于系統性、歷史性頑瘴痼疾，“辦復”整改既要定時定量、按期完成，也要科學合理、有序推進。另外，問題措施前后呼應、首尾一致是法律文書的形式要件，社會治理檢察建議的整改措施也要與問題根源大致匹配，有問有答。如會計師參與債券欺詐發行案件，其問題根源涉及會計師、會計事務所、會計行業監管，整改措施也要從會計師（法治意識）、會計所（企業內控）、會計行業（行業監督和懲罰機制）三個方向提出具體整改建議。

（二）落實跟蹤反饋機制

為有效避免頑瘴痼疾反復出現，檢察機關應首先注重跟蹤回訪，切實推動社會治理檢察建議從“應然”治理向“實然”治理靠近，完成法律監督“后半篇”文章。對此，可以充分運用檢察大數據“晴雨表”，掌握相關行業態勢數據，及時進行整改回頭看，系統研判落實效果。例如：送達“八號檢察建議”后，應當充分掌握本地相關部門安全培訓人次、專項巡查次數、行政執法立案數量、傷亡事故降幅等。其次，推動被建議單位建章立制，努力形成制度性約束框架，擴大檢察建議常態化質量效果。例如：針對中小村鎮銀行金融風險，某地檢察機關與銀保監會共同出臺金融犯罪涉案財物處置銜接機制，合力推動金融風險化解。最后，檢察機關應與被建議單位同心而行、同向發力，對于被建議單位在落實過程中遇到的問題，應主動幫助分析原因、商議對策，不斷完善整改措施；對于被建議單位在落實過程中遇到的困難，檢察機關應及時提供支持，多方協商配合，共同尋找破解辦法。

（三）打造外部支持機制

社會治理檢察建議絕不是簡單機械的程序空轉，而是綜合性、互動性的系統工程，需要多部門群策合力，相互理解、相互協作，構建“辦復”外部支持環境。社會治理檢察建議應注意用語分寸，體現相互尊重，既保證法律監督剛性，也不宜強勢逼人。應充分尊重被建議單位的專業性和主導性，借助行業大數據，實現信息共享，形成互動型良性工作關系。同時，為提高社會治理檢察建議的透明度和公信力，給予被建議單位充分重視，可以采用現場宣告送達等方式，邀請人大代表、政協委員或者人民監督員等第三方人員參加，驗收實際“辦復”成效，充分運用代表委員建議與檢察建議銜接轉化機制；社會治理檢察建議的“辦復”剛性從根本上離不開地方黨委、人大和政府的支持，對于被建議單位在規定期限內不回復、無正當理由不采納、不整改或整改不到位的，檢察機關應將相關情況報告被建議單位所在地同級黨委、人大或者通報其所在地同級政府、紀檢監察機關，強化“辦復”效果外部支撐機制，推動社會治理檢察建議從 “軟建議”到 “真‘辦復’”。