傳統古村落保護檢察公益訴訟的實踐省思

摘 要：傳統古村落保護已成為檢察公益訴訟案件范圍拓展的重要領域。由于缺乏立法層面的確認，當下傳統古村落保護檢察公益訴訟的司法實踐存在多種利益交織導致制度定位不清、多頭監管導致不依法履職主體難以確定、行政、民事公益訴訟單一適用導致受損公共利益難以有效全面救濟等突出困境。未來可通過在專項立法中肯認傳統古村落保護檢察公益訴訟制度、厘清監管職責并完善監督體系、一體化適用各類檢察公益訴訟實現受損公益全面救濟等路徑，實現傳統古村落保護檢察公益訴訟制度的系統優化。

關鍵詞：傳統古村落 不依法履職 訴前程序 一體化適用

傳統古村落等不可移動文物是傳統文化的重要組成部分，見證了中華民族的變遷，是中華民族傳統文化的象征和標志。傳統古村落是糅合了多種利益的集合體，其中包括財產性利益、生態環境性利益以及歷史文化性利益等，生態環境利益和歷史文化利益等具有典型的公共利益屬性。［1］文物保護法等專項法律中尚未明確規定古村落等文化遺產類公益訴訟制度，我國古村落保護檢察公益訴訟的司法實踐也尚未形成成熟的辦案模式。浙江省蘭溪市擁有豐富的古村落資源，蘭溪市人民檢察院（以下簡稱“蘭溪市院”）近年來通過開展專項法律監督的方式，主動落實黨和國家對新時代拓展檢察公益訴訟案件范圍和古村落保護的具體要求，也針對古村落保護檢察公益訴訟司法實踐的難點、痛點進行了全面梳理，并圍繞制度定位、提升檢察監督效果以及多種檢察公益訴訟的一體化適用等方面主動進行制度優化，以期能夠為古村落保護檢察公益訴訟的廣泛適用提供有益經驗，為未來文物保護法的修訂和公益訴訟專門立法中確立古村落保護檢察公益訴訟制度提供實踐參考。

一、傳統古村落保護檢察公益訴訟實踐現狀

從文本規范上看，目前我國有關傳統古村落保護檢察公益訴訟的法律規范存在三種類型。第一，有關傳統古村落保護檢察公益訴訟的黨內法規。2019年黨的十九屆四中全會明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，2021年《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出“探索辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件”。第二，有關傳統古村落保護檢察公益訴訟的地方性法規。截至2024年8月，全國已有21個省級人大常委會通過地方立法的形式將文物和文化遺產保護納入公益訴訟案件范圍之內。上述地方性法規為傳統古村落保護檢察公益訴訟提供了直接的規范依據，但并未明確傳統古村落保護檢察公益訴訟的制度定位、具體辦案模式等相關問題。第三，有關傳統古村落保護檢察公益訴訟的專門性規范文件。2023年最高檢和住房城鄉建設部印發了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法做好城鄉歷史文化保護傳承工作的意見》，首次明確了檢察公益訴訟重點關注破壞歷史文化名鎮名村的案件類型以及協作機制等，進一步夯實了傳統古村落保護檢察公益訴訟的法律規范依據。

從司法實踐上看，近年來我國檢察公益訴訟案件數量呈現快速增長趨勢，但以傳統古村落為代表的文化遺產保護領域檢察公益訴訟案件的數量整體偏低。以2023年數據為例，2023年全國共辦理超過18萬件檢察公益訴訟案件，但歷史文化遺產保護領域公益訴訟案件不足3000件［2］，占比僅為1.43%，其中傳統古村落保護檢察公益訴訟案件數量更低，這與我國現存超過50萬棟國家級歷史建筑和傳統民居亟待保護的時代需求形成鮮明對比。

二、傳統古村落保護檢察公益訴訟的突出困境

（一）多種利益交織導致古村落保護檢察公益訴訟制度定位不清

首先，古村落保護涉及私益與公益的交叉，影響檢察公益訴訟制度定位。根據蘭溪市院的實踐總結，古村落往往存在結構損毀、墻面開裂、磚塊脫落、屋頂漏水、梁體蛀蝕等建筑物自身毀損的情況，因此涉及到諸多房屋所有權人利益與古村落歷史文化價值等社會公共利益的交叉，古村落保護難以界分其中的私益與公益。其次，古村落保護涉及多種公益之間的交叉。古村落通常與周邊環境緊密相連，形成一個生態環境共同體，特別是諸如全國重點文物保護單位的蘭溪市諸葛八卦村，目前仍有大量常住村民，生活垃圾處理不當、過度旅游開發等極易造成生態環境惡化，侵害環境公共利益；古村落通常還具有文化資源的公共利益屬性［3］，而過度開發等易造成古村落風貌發生變化，同時改變其原有文化內涵。多種屬性的公共利益交叉，也使得古村落保護檢察公益訴訟與環境公益訴訟等其他類型檢察公益訴訟無法實現有效界分，甚至大量古村落保護檢察公益訴訟需要借道環境公益訴訟才能間接實現司法救濟。制度定位不清阻礙著傳統古村落保護檢察公益訴訟辦案模式的形成，也不利于在訴前程序、訴訟請求以及公益修復等方面實現古村落檢察公益訴訟辦案規范化、高效化和精準化。

（二）多頭監管導致不依法履職主體難以界定

根據文物保護法對相關行政執法機關在不可移動文物保護中的職責定位，以及古村落多種利益共同體的法律特性，傳統古村落保護檢察行政公益訴訟中難以確定不依法履職的主體，對公益訴訟的訴前程序和訴訟程序提出了挑戰。根據蘭溪市院的司法實踐經驗，對古村落負有監管職責的行政機關不僅局限于文物保護行政部門，還包括公安機關、工商行政管理部門、城鄉建設規劃部門、環境保護部門以及各級人民政府等。在古村落保護、開發等過程中出現的生態環境破壞、歷史風貌改變、古建筑毀損修復以及消防安全隱患等諸多典型問題，通常涉及上述多個行政機關職權的交叉，往往帶來推諉扯皮、責任不清、職責不明等問題，主體混亂、九龍治水造成監督管理缺位。國家在公共利益保護中承擔著首要職責，檢察行政公益訴訟的制度價值即在于通過訴訟的方式實現對行政機關依法履職的監督［4］，然而多頭監管和法律層面對各職能機關職權的模糊規定，一方面導致作為治理主體的行政機關之間出現利益博弈現象［5］，進而造成規制理論上的“失靈”情形出現［6］，另一方面也造成包括檢察公益訴訟等外部法律監督的困境。因此，新時代傳統古村落保護檢察公益訴訟須在現代治理場域下主動進行規則調適與更新［7］，實現多元共治新格局。

（三）行政、民事公益訴訟單一適用導致受損公益救濟不足

古村落保護檢察公益訴訟司法實踐的一大難點在于受損古建筑有效修復與受損公共利益的全面救濟。根據《文物保護法》第21條的規定，非國有的不可移動文物的修繕、保養責任由非國有不可移動文物的所有權人承擔，所有權人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助，所有權人具備修繕能力但不履行修繕義務的縣級以上人民政府可以進行搶救修繕，但所需費用應由所有權人承擔。司法實踐主要面臨以下情況：第一，部分所有權人認為文物應由國家負責修繕，不愿履行修繕保護義務，不配合行政機關進行建筑修繕；第二，村集體一般認為當古建筑存在明確的所有權人時，不應由村集體承擔修繕、保護義務；第三，各級人民政府及其行政職能部門面臨損毀情況評估認定難、資金審批程序冗長、文物保護專項資金不可用于補貼非國有的古建筑修復等制度障礙。［8］事實上造成上述困境的根源仍在于古村落中大量建筑產權自身經濟價值屬性、文化遺產屬性、生態環境屬性等多種法律價值屬性糅合，造成所有權人和屬地政府在承擔保護義務時的利益博弈，最終導致公共利益難以全面有效救濟的困境。從檢察公益訴訟制度適用的角度切入，傳統的行政公益訴訟、民事公益訴訟二元區分、單一適用的檢察公益訴訟適用模式，在面臨復雜利益屬性的公共利益維護中顯得力有不逮，探索新時代檢察公益訴訟一體化適用的新模式，也成為檢察公益訴訟制度演進的重要命題。［9］

三、傳統古村落保護檢察公益訴訟制度的完善路徑

（一）在專門立法中明確文化遺產檢察公益訴訟制度定位

盡管目前不論是司法實踐中還是學術界對于文物和文化遺產保護領域的檢察公益訴訟的制度價值都予以了充分肯定，但在國家立法層面尚未實現傳統古村落保護檢察公益訴訟制度的立法確認。為更好發揮檢察機關在傳統古村落保護綜合治理中的法律監督作用，可圍繞以下兩個方面進行完善：第一，參照英雄烈士保護法和未成年人保護法等單行法的規定，在修訂文物保護法時確立傳統古村落保護等文物和文化遺產保護類檢察公益訴訟制度；第二，檢察公益訴訟法（公益訴訟法）已列入十四屆全國人大常委會立法規劃，未來在檢察公益訴訟專項立法中，在案件范圍相關條款中明確肯認傳統古村落等文物和文化遺產保護公益訴訟。此外，對于傳統古村落保護檢察公益訴訟的制度定位，應是復合利益型公益訴訟，不應僅聚焦于如何實現傳統古村落保護檢察公益訴訟與國有財產、自然資源和環境保護等類型的檢察公益訴訟之界分［10］，而是將傳統古村落保護檢察公益訴訟作為糅合多種公共利益救濟屬性的獨立檢察公益訴訟領域，根據受損公共利益的類型，實現訴訟請求的精準化。

（二）通過公益訴訟辦案厘清監管職責、完善監督體系

如何通過訴訟加強公益保護的剛性是古村落保護檢察公益訴訟亟待破解的難題。應通過多種形式厘清古村落保護中不同行政機關的法定職責，掃除因不依法履職主體不確定造成的“可訴性”障礙，實現訴前程序柔性監督與訴訟程序剛性監督的結合，并延伸檢察公益訴訟在完善古村落保護監督體系方面的積極作用，形成系統性的傳統古村落保護檢察公益訴訟實踐模式。以蘭溪市院為例，第一，前端發力，檢察機關推動形成多方聯動協同的古村落保護檢察公益訴訟辦案機制。檢察機關在事前主動對接生態環境、水利、市場監管、文旅等行政機關，在檢察公益訴訟的線索移送、信息共享、調查取證、研究會商等方面凝聚共識，打通工作銜接機制，暢通公益保護渠道，為古村落保護檢察公益訴訟的案件辦理創造良好的外部環境。第二，中端細化，檢察機關通過精確定位受損公共利益性質與類型、找準受損公共利益指向的負有監管職責的行政機關、制發具有針對性和可行性的訴前檢察建議，督促行政機關全面依法履行職責，對于仍不依法履職的情形依法提起訴訟。第三，末端延伸，以傳統古村落保護檢察公益訴訟相關案件辦理為契機，運用數字賦能，構建智慧監管體系，以縣域古村落保護為核心，與文物行政主管部門聯動建設數字化服務平臺，將古村落監管和利用相結合，全面構建古村落保護“資源管理一張圖”“監控預警一動態”“文保職責一監管”“任務下發一指令”“文保宣傳一個碼”五位一體的監管架構體系。同時以數字化思維推動實現古村落“一物一碼”的可視化保護和“二維碼+坐標”的跨場景數字監管，在古村落安全監管的全流程閉環管理和文化信息的全場景呈現中發揮檢察機關作為法律監督機關的重要作用。

（三）行政、民事公益訴訟一體化適用實現受損公益全面救濟

文物保護法確立了所有權人修繕為主、行政機關修繕補充的不可移動文物保護責任承擔原則。由于大量古村落建筑仍作為居民房屋使用，且具有明確的所有權人，傳統古村落保護也面臨各類民事主體開發導致的破壞，因此古村落保護涉及多種擔責主體的共同義務，而非政府的單一責任。基于“損害擔責”的基本原則［11］，建議在傳統古村落保護檢察公益訴訟制度實踐中樹立公益訴訟一體化適用理念，綜合適用檢察行政公益訴訟、民事公益訴訟等各類公益訴訟，破解古村落受損公益修復難題。第一，應充分利用檢察行政公益訴訟督促行政機關依法履行監督管理職責，承擔受損古村落搶救性修復責任，同時應探索形成古村落保護公益基金制度，允許行政機關利用文物保護專項資金等對列入相關保護名錄的古村落中非國有不可移動文物發生毀損、滅失風險時進行搶救性修復。第二，充分發揮檢察民事公益訴訟作用，對造成古村落相關建筑物毀損滅失、生態環境破壞、歷史風貌改變等侵害公共利益的違法行為人提起檢察民事公益訴訟，要求其承擔民事賠償責任，相關民事賠償應上繳入專項的古村落保護公益基金，為提高公益訴訟效能，也建議探索傳統古村落保護檢察行政附帶民事公益訴訟。第三，盡快出臺國家統一的古村落、古建筑等文化遺產侵害評估標準，為檢察民事公益訴訟訴訟請求精準化和司法裁判統一化奠定基礎。