監察體制改革后職務犯罪案件一般自首的認定標準探析

摘 要：監察體制改革前，因為職務犯罪“紀檢先行”的前置辦案程序，“兩高”為解決由此引發的職務犯罪案件自首認定率高，緩刑、免予刑事處罰率高的問題，通過司法解釋為職務犯罪案件設置了特殊的一般自首認定標準，這一標準在本質上與其他刑事案件自首的標準并無不同。在監察體制改革后，要對上述司法解釋進行重新解釋、準確適用。監察法規定的“自動投案”與刑法自首制度中的“自動投案”高度相似，但在司法效果、具體內容上仍有差異，不能等同視之。

關鍵詞：監察體制改革 職務犯罪 一般自首

2009年，“兩高”聯合出臺了《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》（以下簡稱《2009意見》），在1998年最高法《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《1998解釋》）的基礎上，針對職務犯罪案件自首作出了特殊規定，這兩份司法解釋仍是如今司法實踐中認定職務犯罪自首的重要依據。但是，隨著監察法的實施，監察體制改革后職務犯罪案件的調查主體、調查程序等發生了顯著變化，如何理解、適用《2009意見》及由此產生的職務犯罪特殊自首制度，成為需要研究的問題。另外，監察法也規定了自動投案制度，該制度如何與刑法規定的自首“自動投案”銜接，也值得對比分析。因此，本文將結合職務犯罪自首制度“特殊化”的背景與現狀，對監察體制改革后職務犯罪案件一般自首的認定標準進行再審視，以期厘清上述爭議。

一、職務犯罪自首制度特殊化的背景、發展與現狀

（一）背景分析

1.歷史背景。《2009意見》出臺前，職務犯罪案件呈現出緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，面臨著廣泛質疑與批評。［1］究其原因，雖有立法、司法、案件特點等多方因素，但職務犯罪自首情節認定過于寬泛尤其值得注意。［2］在此背景下，“兩高”出臺了《2009意見》，對職務犯罪的自首制度予以特殊規定。

2.本質原因。實踐中對于職務犯罪自首情節認定過于寬泛，是源于《1998解釋》與后續職務犯罪特殊辦案程序不匹配。當時，職務犯罪案件的立案偵查權由檢察機關實施，但后來實行“紀檢先行”的前置辦案程序：檢察機關立案偵查前，行為人往往已經接受了紀檢監察機關的調查。這一調查程序與刑事偵查程序較為相似，紀檢監察機關在調查中也能夠采取限制人身的、類似于刑事強制措施的“兩規”“兩指”措施。根據《1998解釋》，一般自首中“自動投案”指的是“犯罪事實或者犯罪嫌疑人未被司法機關發覺，或者雖被發覺，但犯罪嫌疑人尚未受到訊問、被采取強制措施時，主動、直接向司法機關投案”。而紀檢監察機關并不是司法機關，“兩規”“兩指”措施也并不屬于刑事強制措施，即使紀檢監察機關已經發覺了犯罪事實，犯罪嫌疑人被紀檢監察機關帶走并采取“兩規”“兩指”措施，期間交代自身違法問題的，也符合《1998解釋》關于“自動投案”的規定，有地方司法機關對該類案件一律認定為自首，但這種情形下，行為人的歸案并不具有自動性。對此《2009意見》在職務犯罪“自動投案”的認定上做出針對性修改：一是將“司法機關”擴大為“辦案機關”；二是將“尚未受到訊問、被采取強制措施”擴大為“尚未受到調查談話、訊問，或者未被宣布采取調查措施或者強制措施”。

（二）發展與現狀

除《2009意見》規定外，在“電話通知到案”情形的自首認定上，最高法對職務犯罪案件也有特殊規定：一方面，通過《刑事審判參考》第354號“王春明盜竊案”，確立“電話通知到案屬于自動投案”的一般規則；另一方面，通過《最高人民法院關于被告人任勁受賄一案的批復》，對接受電話通知到案的任勁，認定此種行為不屬于自動投案，不構成自首。在司法實踐中，“職務犯罪案件自首認定標準嚴格、不同于其他刑事案件”已經成為了辦案人員的共識。

從數據上看，近十年來職務犯罪案件的自首認定率呈現整體大幅度下降趨勢。2013年至2024年間，全國司法機關辦理的職務犯罪案件的自首認定率由2014年的21.6%逐步下降至2024年的2.9%。同期，刑事案件的整體自首認定率則由2013年的6.3%逐步上升至2024年的16.5%。［3］特殊自首制度的實施，已經達成了降低自首認定率的目標，但數據的銳減也不免帶來矯枉過正的隱憂。

二、監察體制改革后職務犯罪案件一般自首認定標準的再探討

（一）特殊制度的本質：程序使然還是性質所趨

如前所述，職務犯罪案件特殊自首制度產生的主要原因還在于特殊辦案程序，這屬于實然的層面。在應然層面，實踐中有一種觀點認為，即使沒有特殊辦案程序，職務犯罪主體的特殊性質也意味著要對自首制度特殊認定：“職務犯罪主體是國家公職人員，自動性的界定應當更加嚴格”“公職人員具有對組織忠誠的義務，因此接到通知到案接受調查是其義務，不能認定自首”。

1.職務犯罪的性質并不意味著要設置特殊的自首制度。首先，從刑法規定上看，《刑法》通過總則的第67條規定了自首制度，應當適用于分則的一切犯罪，不應因罪名和犯罪主體而區分，因身份不同就設置不同的自首制度，也有違刑法公平的價值追求。其次，從自首制度的法律地位和設置根據看，自首屬于量刑情節，系因犯罪嫌疑人具有較小的再犯罪可能性、幫助偵破案件而給予其優待。［4］而“公職人員的身份、對組織忠誠和接受組織調查的義務”并不能反映犯罪嫌疑人再犯罪可能性的大小，也與幫助偵破案件無涉，自然不能成為影響自首制度設置的要素。最后，“公職人員對組織忠誠和接受組織調查的義務”僅僅是紀律上的義務，而非刑法上的義務，不能直接在刑法的語言體系中進行評價，作為影響刑法適用的要素。

2.職務犯罪案件自首制度本質上與其他刑事案件一致。除辦案程序，職務犯罪案件的自首制度并不具有特殊性，與其他刑事案件的自首制度本質上是一體一致的。《2009意見》對職務犯罪案件“自動投案”標準的專門規定，其實就是為了解決對程序的認知不同在長期司法實踐中產生的不利影響。因此，職務犯罪的自首認定，不僅要遵循自首制度的一般法理，也要符合《1998解釋》《關于處理自首和立功若干具體問題的意見》的規定，而不能以“職務犯罪自首特殊”為由隨意為之。

（二）體制改革后審視：如何理解、適用《2009意見》

監察體制改革后，職務犯罪案件的辦案程序發生變化，應當結合自首制度的一般標準，對比研判前后程序，對《2009意見》作實質解釋、準確適用。

1.監察體制改革前的程序對應。根據行政監察法和《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，“紀檢先行”的前置辦案程序如下：紀檢監察機關對違紀線索進行初步審查或初步核實；對于涉嫌違紀行為的，紀檢監察機關予以立案調查，在立案調查期間可以進行調查談話和采取調查措施；對于涉嫌職務犯罪的，調查結束后移送檢察機關立案偵查。紀檢監察的前置程序與檢察機關的偵查程序具有相似性，其中調查談話與刑事司法活動中的訊問、“兩規”“兩指”調查措施與刑事強制措施在內容、人身強制性、效果等方面基本相同，具有可比性。對應關系如下：

2.監察體制改革后的程序對應。監察體制改革后，職務犯罪的調查權與行政監察權、紀律檢查權均由監察委員會依照監察法實施，辦案程序發生變化：監察委員會對于違法違紀線索進行初步核實；對于涉嫌職務犯罪、違法違紀行為的，監察委員會予以立案調查，調查期間可以采取訊問、詢問、留置等調查措施；對于涉嫌職務犯罪的，調查結束后直接移送檢察機關審查起訴。監察體制改革將前置程序與偵查程序合二為一，變為監察調查程序。監察調查程序與刑事偵查程序不僅高度相似，在刑事司法活動中更是具有等同的地位。因此，對于自首中“自動投案”的認定，也要選擇與刑事偵查程序中的“訊問”“被采取強制措施”對應的監察調查措施。監察法規定了12項調查措施，其中立案前可以采取談話、詢問、勘驗檢查等措施，立案后可以采取訊問、留置、凍結等措施。2024年9月13日全國人大常委會公布了監察法的修正草案，增加了強制到案、責令候查、管護和禁閉4種針對人身的強制措施。對應關系如下：

3.對《2009意見》的理解適用。《2009意見》規定的“尚未受到調查談話、訊問，或者未被宣布采取調查措施或者強制措施”應當理解為“尚未受到訊問，或者未被采取留置措施或者強制措施”。而對于監察委員會立案前采取的調查談話措施，以及不針對人身的勘驗檢查等措施，實際上并不符合《2009意見》的規定，不能作為判斷的依據。

（三）爭議情形：電話通知到案是否認定自首

對于“電話通知到案”的情形，雖然最高法以個案批復的形式，表明其否定立場，但并沒有因此終結該問題在理論和實踐中的爭議。在最高法主辦的刊物《人民司法》中，就有兩篇觀點截然不同觀點的典型案例。［5］在《檢察日報》《人民檢察》等刊物中，有多篇文章認為，可以將電話通知到案的情形認定為自首。［6］近年來，國家監察委員會主辦的《中國紀檢監察報》發表的兩篇文章，同樣認為可以認定自首。［7］在實踐中，近年來的判例也認定不一：如江蘇、四川、廣東等地多篇判決書不認定自首［8］；北京、上海、湖北等地多篇判決書則認定為自首。［9］

本文認為，職務犯罪案件的自首標準，與其他刑事案件的自首標準在本質上是一致的。對于電話通知到案的情形，在其他刑事案件中，理論和司法實踐對于可以認定為自首并沒有爭議；那么在職務犯罪案件中，就不能否認有自首成立的空間。電話通知不能與訊問和刑事強制措施等同，行為人在接到電話時，意志和人身活動仍然自由，完全可以自己選擇是否到案。行為人選擇到案，應當肯定其具有歸案的自動性，在如實供述的情況下可以認定自首。最高法認為不能認定自首的批復，也僅僅是對個案的批復，不能在辦案程序發生重大變化后，直接類推適用于其他案件。另外，如果電話通知到案的情形不認定為自首，還會產生以下問題：根據《1998解釋》，“犯罪后逃跑，在被通緝、追捕過程中，主動投案的”，可以認定為自首。相比于該行為，電話通知到案的行為顯然更有利于案件的偵破，行為人的主觀惡意程度、再犯罪可能性也較小，更符合自首制度的設置根據。

三、監察法與刑法“自動投案”的銜接

監察法及《監察法實施條例》中，也規定了“自動投案”制度，該規定是否與刑法中的“自動投案”完全一致，如何實現這一規定與刑法自首制度有效銜接，也是監察體制改革后關于職務犯罪案件自首認定值得研究的問題。

（一）監察法的規定及辨析

《監察法》第31條規定，被調查人自動投案，真誠悔罪悔過的，監察機關可以提出從寬處罰建議。《監察法實施條例》第214條則列舉了可以認定為“自動投案”的10種情形。從內容上看，監察法實施條例中的部分情形，如“職務犯罪問題未被監察機關掌握，向監察機關投案”“職務犯罪問題雖被監察機關立案，但尚未受到訊問或者采取留置措施，向監察機關投案”“確已準備去投案，或在投案途中被抓獲”“經他人規勸、陪同下投案”等規定，均可以在《1998解釋》中找到依據。在立法設計上，監察法的“自動投案”是對標刑法自首制度的“自動投案”開展的，其目的在于加強法法銜接，盡量在同一語境下使用“自動投案”這一標準。但是，在當前的制度體系下，卻不能將二者完全等同：

1.法律效果不同。《監察法》第31條的“自動投案”，是監察機關在移送審查起訴時出具從寬處罰建議的條件，僅僅能起到建議司法機關從寬處罰的效果。而《刑法》第67條的“自動投案”，是自首制度中一般自首的條件，在認定自首后，犯罪嫌疑人則具備了法定的從寬量刑情節，司法機關可以從輕或者減輕處罰，對于犯罪較輕的，可以免除處罰。

2.內容存在差異。《監察法實施條例》實施條例中列舉的“自動投案”情形，并不當然符合刑法“自動投案”的規定。如前所述，在監察機關立案前的初核階段，任何調查措施都不具有與訊問、刑事強制措施的等同性。因此，如果行為人接受初核階段的調查談話，在此期間如實交代自己的犯罪事實的，應當認定自首制度中的“自動投案”。但是，《監察法實施條例》發布對該種情形不認定為“自動投案”。整體上看，監察法對于“自動投案”的認定，要比刑法對于“自動投案”的認定更為嚴苛。

（二）銜接適用

在當前的制度體系下，對于職務犯罪案件自首的認定，仍要以刑法及司法解釋為標準判斷，而不能直接援引監察法等規定。檢察機關在辦理職務犯罪案件時，對于監察機關提出從寬處罰建議的案件，由于監察法對于“自動投案”認定要更為嚴格，在符合“如實供述”的條件時一般可以認定自首；對于監察機關未提出從寬處罰建議的案件，如審查認為符合刑法及司法解釋規定的自首條件，仍然可以認定自首。