易發多發輕罪案件行刑反向銜接的實踐難點及紓解*

摘 要：從司法實踐審視，目前易發多發輕罪案件行刑反向銜接工作存在刑事檢察與行政檢察部門銜接配合質效有待提升，檢察意見可操作性和針對性有待增強、內容有待規范，檢察機關與行政機關的溝通協作有待加強等問題。宜通過強化一體履職、制定區域內易發多發輕罪案件不起訴后檢察意見制發工作流程等加強刑事檢察與行政檢察部門的銜接配合，強化行政檢察部門人員素能培養助力提升檢察意見的可操作性與針對性，規范檢察意見內容要素提升行政機關認可度，加強與行政機關的協作配合等方面進行完善，切實提升行刑反向銜接工作質效。

關鍵詞：易發多發輕罪案件 行刑反向銜接 檢察意見

刑事領域的不起訴并不等于行為不違法，不能得出必然不受行政處罰的結論，以往不起訴后的結果多為“不刑不罰”“應罰未罰”，有違法律懲教結合之要義，行刑反向銜接可以成為化解此類問題的重要手段。［1］當前，輕罪案件數量不斷增加。從檢察實踐看，以犯罪所侵犯法益種類劃分，?易發多發輕罪案件大致可分為三類，一是以危險駕駛、交通肇事為主的危害交通秩序類犯罪；二是以非法捕撈、非法狩獵為主的破壞生態環境資源類犯罪；三是以盜竊、幫助信息網絡犯罪活動為主的侵犯財產權益類犯罪。筆者擬以2023年8月至2024年6月重慶市渝東南地區檢察機關作出相對不起訴決定的易發多發輕罪案件為分析樣本，從行刑反向銜接機制運行現狀、實務困境、發展對策三方面進行分析，以期更好發揮行刑反向銜接作用。

一、易發多發輕罪案件行刑反向銜接的渝東南地區實踐情況

（一）渝東南地區易發多發輕罪案件相對不起訴處理情況

2023年7月最高檢印發《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（以下簡稱《意見》）明確行刑反向銜接工作由行政檢察部門負責。以2023年8月至2024年6月為調研區間，渝東南地區檢察機關共計對312人作出相對不起訴決定，其中易發多發輕罪案件不起訴224人，占總被不起訴人數的71.8%，包括危害交通秩序類案件83人，占總被不起訴人數的26.6%，主要集中在危險駕駛罪和交通肇事罪；破壞生態環境資源類案件共計46人，占總被不起訴人數的14.7%，主要集中在非法捕撈水產品罪、非法狩獵罪、濫伐（包括盜伐）林木罪；侵犯財產權益類案件共計95人，占總被不起訴人數的30.4%，主要集中在幫助信息網絡犯罪活動罪、盜竊罪，以及與食品藥品等生活用品相關的非法經營罪。

（二）渝東南地區易發多發輕罪案件行刑反向銜接情況

2023年8月至2024年6月，渝東南地區檢察機關刑事檢察部門對224名被不起訴人均進行是否需要提出檢察意見的審查，移送行政檢察部門后提出檢察意見101件，檢察意見適用率較高。檢察意見的回復和行政處罰的執行一定程度上體現著行政機關對檢察意見的認可度，為行刑反向銜接最重要的一環。根據統計，前述發出的101件檢察意見中有46件得到行政機關回復并依法進行了行政處罰，回復和執行率為45.5%，相對于2023年1-7月19.2%的回復和執行率而言，成效更為顯著，也表明地方檢察機關愈加重視行刑反向銜接工作。與此同時，經與行政機關就檢察意見未回復或未按期回復、落實的原因進行溝通，發現少部分檢察意見在移送時送錯主管部門，其余多數檢察意見制發前或者制發過程中存在不足，造成行政機關無法回復或無法按期回復，亟需予以針對性梳理并解決。

二、易發多發輕罪案件行刑反向銜接的實踐難題

從司法實踐審視，銜接不到位等問題直接影響著易發多發輕罪案件行刑反向銜接工作的開展。

（一）刑事檢察與行政檢察部門銜接配合質效有待提升

根據《意見》要求，行刑反向銜接工作由行政檢察部門牽頭負責。實踐中，刑事檢察部門在作出不起訴決定后一般僅對被不起訴人是否需要給予行政處罰給出初步意見。部分刑事檢察干警在移送時，僅移送案卷，極少提出明確的給予行政處罰的類型、事由以及依據，對于初步意見僅表述為“建議提出檢察意見”或“不建議提出檢察意見”。行政檢察部門審查時需對全案卷宗進行了解分析，耗費時間較長，對于案多人少的基層檢察機關行政檢察部門而言，審查的壓力便會更大。如何破解兩部門之間的銜接困境，尚需要進行探索。

（二）檢察意見可操作性和針對性有待增強

實踐中，部分行政檢察部門干警由于缺乏充分的行政法律法規知識儲備，加之與行政機關的有效溝通不足，所制發檢察意見書引用相關法規不恰當，不具備可操作性或者內容針對性不足導致行政機關難以落實，由此行政機關不回復或未能按期回復。如渝東南地區部分檢察機關對交通肇事案件作出相對不起訴決定后，根據《道路交通安全法》第88條“對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留”提出吊銷被不起訴人駕駛證的檢察意見，行政機關收到檢察意見后并不回復或未予落實。根據公安部《道路交通事故處理程序規定》第82條之規定，“對發生道路交通事故構成犯罪，依法應當吊銷駕駛人機動車駕駛證的，應當在人民法院作出有罪判決后，由設區的市公安機關交通管理部門依法吊銷機動車駕駛證”，交通肇事案件適用相對不起訴后，缺少“人民法院作出有罪判決”這一要件，檢察機關根據該規定提出行政處罰檢察意見后，行政機關往往無法對被不起訴人吊銷駕駛證。部分交通肇事案件存在超速等嚴重違法行為，根據《道路交通安全法》第99條等條款規定，可以并處吊銷機動車駕駛證。結合具體案情根據該類條款提出檢察意見，便可得到行政機關的認可并據此作出處罰決定。檢察意見內容針對性不足問題，主要存在于建議對破壞生態環境資源類犯罪被不起訴人作出罰款類處罰的檢察意見中。部分檢察意見書中僅提出進行罰款處罰的意見，未根據事實、證據和被不起訴人的具體情況進行分析提出具體可行的針對性意見，如未結合其履行生態環境損害賠償責任情況提出從輕或者減輕處罰的意見［2］。在檢察意見書中不列明被不起訴人應當予以從輕、減輕的相關情況，不提出具體分析結論，在行政機關亦不知曉該情況時，行政機關往往根據最高基數判罰，造成部分被不起訴人無力支付處罰金的情況，不能達到懲教結合之效。

（三）檢察意見書內容有待進一步規范

1.檢察意見書的內容格式規定有待完善。檢察意見書是法律文書的一種，應有固定且有效的內容模板。特別是針對易發多發輕罪案件，同類案件有很大的共通性，內容格式的完善也便于檢察干警操作和行政機關接受。目前檢察業務應用系統中關于檢察意見的格式模板較為簡單［3］，與已經發展較為完善的檢察建議書內容規范相比，對于檢察意見書如何進行論證等內容都未有明確規定。由此制作的檢察意見書，經常出現要素簡單、證據分析不足等問題，影響了行刑反向銜接工作質效。

2.檢察意見書說理性有待增強。實踐中檢察意見書普遍存在說理不足的問題。其一，基本無說理。案件處理部分無論無據，缺乏邏輯性和針對性。如事實證據部分常常簡單地以“事實清楚、證據確鑿”來代替說理，語句簡單，列舉和分析的證據材料不足。其二，說理不規范。檢察法律文書要求語言規范、表達準確、邏輯清晰、通俗易懂。但部分檢察意見書在適用法律法規或司法解釋方面，對為什么適用此種法律規定而不適用彼種法律規定不加解釋說理，只是簡單寫明行為符合某法律某條某款，缺乏具體的適用說理，說服力不足。

（四）檢察機關與行政機關的溝通協作機制有待完善

1.部分案件存在行政機關重復調查的問題。按照《行政處罰法》第27條的規定，違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。部分刑事案件由行政機關發現，再移送給偵查機關偵查，再由檢察機關審查起訴。有部分證據從行政機關到偵查機關再到檢察機關，已經過多次收集和審查。若檢察機關不起訴后退回行政機關作為行政處罰案件處理時，再按照行政調查程序重新調查，則會產生重復調查的問題。而《行政處罰法》對證據的要求為“證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據”，如何理解“查證屬實”，實踐中尚無定論。

2.后續跟蹤督促和跟進監督存在客觀困難。其一，因為行政調查所需，部分證據的收集和審查需要被不起訴人配合，而實踐中檢察機關行政檢察部門通常在不起訴決定書制發一個月后制發檢察意見，若被不起訴人已離開案發地且聯系不上，行政機關需要花費大量的精力調查取證，也難以保障被不起訴人對于部分較重處罰要求聽證的權利。其二，送達檢察意見后行政機關采信刑事環節的從輕減輕情節存在困難。行政機關開展行政處罰的程序機制與刑事領域程序設置，如認罪認罰從寬制度等之間缺乏銜接。被不起訴人在刑事訴訟中存在的自首、立功、退贓退賠等情節尚難以直接被行政機關在行政處罰時予以采納。［4］其三，對于跨區域案件行刑反向銜接后如何跟進監督存在困難。如渝東南地區檢察機關針對本省域內送達檢察意見和監督行政機關依法履職，可以通過請示上級檢察院后委托當地檢察機關開展，但跨省域后如何開展尚未有明確的規定，除向已簽訂川渝檢察協作意見的四川地區發出外，其他省域基本未曾發出。

三、易發多發輕罪案件行刑反向銜接的發展路徑

有效的行刑反向銜接是實現犯罪治理的重要著力點，筆者建議從以下幾個方面進行完善，內修素能、細化銜接，外強協作、優化配合，以提升易發多發輕罪案件行刑反向銜接的工作質效。

（一）優化刑事檢察與行政檢察部門的銜接配合

1.強化一體履職提升銜接工作效率。在基層檢察機關編制緊缺，加強行政檢察人員力量配備較為困難的情況下，可結合當下不斷完善的一站式治理中心，通過刑事檢察和行政檢察一體履職協作開展行刑反向銜接工作。即探索建立類案優辦制度，在一站式治理中心統一配置刑事檢察和行政檢察辦案人員一起開展相關工作，以協作配合簡化辦案流程，提升工作效率。其一，在刑事檢察部門針對易發多發輕罪案件擬作出不起訴決定后，由兩個部門共同對擬不起訴人是否需要進行行政處罰、有無違法所得、辦案中的從輕減輕情節等進行審查。其二，在審查核實后，刑事檢察部門人員對于應當進行行政處罰的提出較為詳細的意見，并隨案移送相關卷宗；對于不適宜的則不再移送，避免行政檢察部門耗費精力再行審查。其三，行政檢察部門人員在收到卷宗后便可根據前期刑事檢察部門配合參與的審查工作直接提出檢察意見。

2.制定區域內通行的易發多發輕罪案件不起訴后檢察意見制發工作流程。各區域內檢察機關刑事檢察部門可與行政檢察部門牽頭探索可量化的審查標準，以實現公平正義為目標對于易發多發輕罪不起訴案件建立規范的評估標準。具體而言，需要以科學詳細的量化指標對需要制發處罰處分類或沒收違法所得類檢察意見的必要性、可行性進行判斷評估，對檢察意見提出的理由、內容、對應法規、對應行政機關進行審查，確保檢察意見質量。

（二）強化素能培養提升檢察意見的可操作性與針對性

1.加強法規知識儲備，解決檢察意見可操作性不強的問題。基層檢察機關須充分學習了解相關的行政法規、規章和管理制度，方可提出切實有效且具備可操作性的檢察意見。建議將學習行政處罰、政務處分等相關規定納入行政檢察部門日常業務培訓、競賽范疇；亦可邀請相關行政機關、行業自律組織到檢察機關為干警培訓，提升行政檢察干警的綜合素能。

2.以推進聯席會議等方式強化溝通，解決檢察意見針對性不強的問題。考慮到當前行政檢察部門辦案人員普遍存在不會用行政法規或不了解行政機關職能配置等問題，檢察機關應加強與行政機關的溝通聯系，推進“兩法銜接”聯席會議制度化、常態化，以解決實踐中容易出現的配合協作不暢、案件定性和移送標準認識不一等問題。同時，在檢察意見制發前，行政檢察部門應當加強與行政機關的溝通，確保檢察意見所涉及的問題有針對性，能夠切實執行。

（三）規范檢察意見內容要素提升行政機關接受度

制作規范、說理充分的檢察法律文書有助于行政機關接受，有必要把目前普遍存在的填充式檢察意見改進為說理式檢察意見。該類檢察意見格式應詳細闡述審查理由和法律依據，制作“四明”檢察文書，即事實闡明、法理釋明、情理講明、邏輯鮮明。具體而言：一是要明確檢察意見向誰說理，在法律文書的哪部分進行說理，在文書之內說理還是另附說理文件等內容，使檢察意見的依法說理得到保障。二是對于證據問題，要圍繞證據的關聯性、合法性和真實性進行全面、客觀、公正的審查判斷，闡明證據采信的理由，并在此基礎上區分采信的證據的證明力大小。三是對于事實問題，說理主要圍繞兩條主線：圍繞認定事實關鍵點進行說理；圍繞被不起訴人違法行為及處罰合法性要件事實進行說理。

（四）加強與行政機關的協作配合

1.協助強化被不起訴人對行政機關調查取證的配合。其一，提前收集被不起訴人聯系信息并備案留存。對于擬不起訴的易發多發輕罪案件，檢察機關可在事前將被不起訴人的地址、聯系電話、郵箱、備用聯系人等內容制作成文書備案留存，便于事后行政機關能夠與被不起訴人進行有效聯系。其二，召開聽證會接受社會監督和提升被不起訴人接受度。結合易發多發輕罪案件的案情類似和發出檢察意見的內容相似性較高等特點，對于批量的同類型易發多發輕罪案件不起訴后擬提出的檢察意見，可在正式制發前邀請對應行政機關、代表委員、被不起訴人本人及其親友等參加聽證，聽取與會人員的建議，接受監督。經過聽證提出的檢察意見既便于被不起訴人接受，也利于增強檢察意見的社會公信力，增強社會大眾對于行刑反向銜接工作的認可度。

2.加強協作提升證據轉換認可度，便于行政機關開展行政調查。《行政處罰法》第27條在關于行刑反向銜接工作的規定中要求“加強證據材料移交、接收銜接”。在明確行政機關接收證據材料的主管部門確保文書移送無誤的前提下，應當對相關的證據移送和轉化問題進行細化規定。建議以省級或市級為范圍，由地方檢察機關與行政機關溝通后形成共識，通過簽訂協作意見等方式明確，對于檢察機關移送的刑事訴訟環節證據材料，行政機關可以在依法審查后作為行政案件的證據使用，認為有必要的可對部分證據重新調查，便于節省行政調查所耗時限和辦案資源。此外，應當隨案移送相關證據材料，以及被不起訴人已經退繳違法所得、賠償損失、取得被害人諒解或者從事社會公益服務等情況的證明材料，便于行政機關參考，并就從輕減輕情節的采信達成共識。

3.加強后續跟進監督。按照《意見》要求，行政檢察部門在辦理行刑反向銜接案件中，發現行政違法行為類案監督線索和較為普遍違法情形的，可以予以監督。故此，在依法作出不起訴決定并發出檢察意見書后，行政檢察部門要繼續加強后續跟進監督，積極跟進行政立案、處罰全過程。需要注意的是，行政檢察部門開展行政處罰執行檢察監督，不能干預行政機關正常的履職，更不能替代行政機關履行本應由其履行的法定職能。如果執行期間有行政違法行為，行政檢察部門可依照法律規定制發檢察建議進行督促糾正；如果行政機關對被不起訴人作出的行政處罰確屬不當，被不起訴人或其他行政相對人向法院提起行政訴訟，檢察機關可以在案件進入行政訴訟程序之后依法進行監督。

4.強化指導性案例對地方檢察機關開展行刑反向銜接工作的指導作用。一個案例勝過一沓文件。我國社會經濟正在高速發展中，地方檢察機關的辦案數量不斷增多，案件類型更加多樣，如跨區域行刑反向銜接等新型問題可能會在實踐中不斷出現。建議最高檢針對如何強化易發多發輕罪案件行刑反向銜接發布相應指導性案例，圍繞辦案難點、辦案思路，在事實認定、證據運用、法律適用、政策把握等方面給地方檢察機關有益的指導和參考。