普惠金融視角下地方新型農村金融機構監管的完善

當前，監管的權責失衡、權力分散、效力受限與獨立性缺失是制約地方新型農村金融機構監管有效性的主要因素。文章通過對此四類因素的深入探究得出以下對策建議：加強監管執法，守護金融穩定；強化獨立監管，嚴控金融風險；打破溝通壁壘，整合監管資源；構建監管生態，共筑安全防線。

普惠金融是現代金融發展的重要戰略方向，也是新時代金融強國五篇大文章的重要組成部分，其旨在確保所有社會群體都能平等、有效地獲取金融服務。在鄉村振興戰略和全面建設社會主義現代化國家的背景下，普惠金融的戰略地位愈發凸顯，而實現普惠金融的廣泛覆蓋和深入發展，離不開地方新型農村金融機構的有力支撐。

地方新型農村金融機構作為連接農村地區與金融市場的橋梁，承載著將金融資源引入農村、支持農村經濟發展的重要使命。然而，這些金融機構在快速發展的過程中，由于地方金融監管體系的有效性與獨立性缺乏，使之積聚大量潛在風險，對金融市場的健康穩定發展造成了潛在威脅。因此本文對新型農村金融機構發展現狀進行深度剖析，通過對新型農村金融機構監管中存在問題的研究，為地方新型農村金融監管的完善提出了相應政策建議。

地方新型農村金融機構發展現狀

自2006年銀監會放寬農村金融機構準入政策以來，我國農村地區建立了三類新型金融機構：村鎮銀行、小額貸款公司與農村資金互助社。此類機構在普惠金融戰略推動與金融支持下，通過為“三農”提供金融服務，實現了快速發展。

資產規模與地域分布

小額貸款公司自2005年試點后，經地方金融監管部門審批與監管，由各類投資者設立，專注于提供小額貸款服務。至2023年末，全國已有5500家小額貸款公司，實收資本超過7200億元，貸款余額達7600億元。村鎮銀行自2007年試點以來，經國家金融監督管理局審批與監管，由境內外金融機構及自然人等出資設立，專注于為農村地區提供金融服務。至2023年末，全國共有村鎮銀行1636家，占全國銀行業金融機構總量的36%。農村資金互助社作為社區互助性銀行業金融業務，自2008年開始探索發展，由公民自愿入股組成。至2023年6月末，全國共有資金互助社23家，為農村地區提供了重要的金融服務補充。

至2022年末，我國東（包含東北地區）、中、西部農村村鎮銀行數量占比分別為43.6%、27.4%、2 8 . 9 % ； 小額貸款公司數量占比分別為5 0 . 8 % 、1 8 . 5%、3 0 . 7%；農村資金互助社數量占比分別為46.7%、23.3%、30%。新型農村金融機構除東部地區設立數量較為突出外，整體分布較為均衡，使金融服務效率、普及性與包容性得到有效提升。

業務范圍與服務創新

在長期的二元經濟結構影響下，我國農村經濟發展面臨嚴峻滯后的問題，城鄉金融資源配置失衡的矛盾愈發凸顯。為了改變農村地區銀行業金融機構網點稀缺、機構多元化程度低、金融供給不足以及市場競爭不充分等現狀，新型農村金融機構應運而生。目前，新型農村金融機構業務范圍基本包含金融服務的基礎性內容，涵蓋存、貸、貼現以及買賣政府金融債權等方面。對于服務創新層面，新型農村金融機構大力發展金融科技，下沉服務普惠金融客群，不僅提升了金融服務的效率和質量，還有效拓寬了金融服務的覆蓋面和觸達度，滿足了農村地區多元化的金融需求。

潛在風險暴露

在新型農村金融機構迅猛發展的浪潮中，其帶來的經濟效益與社會影響顯著，但同時也隨之產生了一系列不容忽視的風險議題。首先是信用風險。新型農村金融機構主要服務于“三農”，而農村地區的信息透明度相對較低，新型農村金融機構在貸款過程中可能難以準確評估借款人的信用狀況。此外，農民作為新型農村金融機構的主要客戶群之一，其貸款用途多與農業生產相關，而農村地區經濟環境和市場條件具有不穩定性，可能導致農產品價格出現波動，使農民的還款意愿和能力受到影響，從而導致貸款違約風險增加，對機構的穩健運營構成威脅。其次是操作風險，新型農村金融機構內部人員由于金融知識欠缺、風險意識不足、缺乏專業培訓等原因，可能利用職權之便，進行貪污、受賄等違紀違法行為，從而出現違規放貸、貸款用途不明等問題。而內部控制的執行力度不足，可能導致在業務操作、財務管理、風險監控等方面存在漏洞，出現內部流程設計不合理、操作權限不明確、審批流程不嚴格等問題，從而加劇操作風險，對新型農村金融機構商譽與長期發展造成負面影響。最后是合規風險。新型農村金融機構在發展過程中可能面臨機會主義行為，新型農村金融機構例如小貸公司，可能利用信息不對稱的機會，采取欺詐等行為，非法集資吸收公眾存款，以追求自身的利益最大化，從而增加資金鏈斷裂與市場信心下降的可能性。

新型農村金融機構監管中存在的問題

新型農村金融機構作為農村金融體系的重要組成部分，其資產規模與地域覆蓋面積迅速擴大，為“三農”發展做出了重要的貢獻，但發展過程中也隨之暴露了一系列風險。由于金融監管的滯后性，使得地方金融監管體系在新型農村金融機構領域也暴露了一系列亟待解決的問題。

權責失衡與執法難題

一是在新型農村金融機構的資產規模迅速擴張背景下，金融風險的發生概率呈現逐步攀升的趨勢。當前，在我國新型農村金融機構監管體系下，監管權集中在中央部委，這種中央集權的監管模式對地方金融監管有效性造成了一定程度的削弱。同時，當新型農村金融機構出現風險時，地方政府往往因缺乏相應的監管權而無法及時有效地進行干預和處置，從而加劇金融風險擴散的可能性。且當新型農村金融機構風險爆發后，地方仍要承擔屬地處置責任，造成了監管權與責任劃分的失衡。而中央與地方之間缺乏足夠的溝通和協調，問題處理存在明顯的滯后性，當地方新型農村金融機構風險爆發后，處置責任由地方承擔，導致中央問題處理的積極性與效率無法保障。二是新型農村金融機構的特殊性要求地方金融監管機構具備更高的專業性和靈活性。但是，在現行監管體系下，地方金融監管機構往往缺乏足夠的專業技術人員和執法人員，導致在監管新型農村金融機構時存在盲點與漏洞。三是非法集資和金融詐騙等金融違法行為在新型農村金融機構領域頻繁發生。此類違法行為不僅損害了金融消費者的合法權益，也破壞了農村金融市場的穩定。然而，當前現行法律制度的模糊性和不完備性，導致地方金融監管機構在打擊這些違法行為時面臨著諸多困難，缺乏明確的法律指導使得監管工作難以有效開展。

監管分散與協調難題

一是在我國地方金融監督管理體系中，多個部門共同承擔著金融監管的職責，包括地方金融監管部門、中央金融管理部門在地方的分支機構、發展改革委員會、財政局等。然而，這些部門在監管工作中卻面臨著相互獨立、信息溝通不暢的難題。這種獨立分散的監管格局導致實際工作中監管交叉、監管缺失和信息不對稱等問題頻發。二是在地方金融監管體系中，為了協調參與金融監管的各個部門，國務院與地方政府分別成立了金融穩定發展委員會辦公室與相應的地方政府議事協調機構。但這些機構主要承擔的是議事協調職能，而非實權管理，在面對金融監管工作中的實際問題和困難時，這些協調機構往往難以發揮實質性作用，導致問題無法得到及時有效的解決。近年來，村鎮銀行管理混亂的問題頻繁出現，這一亂象與金融監管體系中部門間信息溝通不暢、監管職責不明確等問題緊密相關。

效力受限與法權難題

一是地方金融監管部門缺乏執法權威性，《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國保險法》等現行法律主要賦予國家金融監管機構監管權力，而地方金融監管部門在法律層面并未獲得明確的授權。地方金融監管部門的權力多來源于國家部委制定的規章制度和規范性文件，這些文件雖然具有指導性，但缺乏法律授權的權威性與穩定性。二是在法律保障缺失的背景下，新型農村金融機構在面臨地方金融監管時，可能會因為監管權力的不確定性而采取規避行為，甚至無視監管要求，進行違規操作。且地方金融監管部門在監管過程存在著復雜和煩瑣的程序，導致監管效率降低，這不僅損害了金融消費者的利益，也對農村金融市場的穩定造成了威脅。

獨立性缺失與效能難題

一是地方金融監管體系在對新型農村金融機構監管方面的獨立性難以保障。在地方金融監管體系下，監管部門存在著與地方金融發展及整體經濟發展之間界限模糊的問題，在地方政府致力于經濟發展和扶持地方企業的背景下，地方金融監管體系可能被用作政府推動新型農村金融機構發展的工具，導致金融監管部門監管獨立性的削弱。二是地方金融監管體系在對新型農村金融機構監管方面的有效性降低。監管部門應地方政府發展要求，頒布一系列政策措施旨在促進新型農村金融機構發展，導致監管機制的扭曲與監管有效性的缺失，為農村金融體系發展埋下風險隱患。

地方新型農村金融機構監管完善的對策建議

加強監管執法，守護金融穩定

加強中央國家金融監督管理部門地方派出機構建設，確保農村金融市場穩定、推動普惠金融發展，促進金融監管體系向縱深推進。中央國家金融監督管理部門地方派出機構作為金融監管的“神經末梢”，應當具備更高的獨立性與專業性，以確保監管政策的有效執行。在權責分配方面，應當明確地方派出機構在監管工作中的主體地位，賦予其更加全面的監管權力和資源，使其能夠更好地履行監管職責。同時，也要明確中央與地方在金融監管中的職責邊界， 防止出現權責失衡問題， 形成有效的監管合力，避免監管空白與重復。此外，加強地方派出機構建設，不僅要提升其監管能力與水平，還需要優化其組織架構與運行機制，涵蓋加強監管人員的專業培訓和人才引進、完善監管制度與技術手段、提高監管效率和準確性等方面。

強化獨立監管，嚴控金融風險

重新審視并精確定位地方金融監管部門職責，剝離與金融監管無關的經濟發展指標任務。地方金融監管部門的角色應當被定位為純粹的金融監管執行者，在地方農村新型金融機構監管層面，其核心任務是確保金融機構的合規運營，保護農民及中小企業的權益，以維護農村金融市場的穩定與公平。因此，強化金融監管的純粹性與有效性，地方政府應當設立獨立的金融監管機構，以免受其他因素影響，對于已設立的省級金融監管機構，應當進行精簡與改革，剝離與金融監管無直接關聯的經濟發展職能部門。此類改革有助于使金融監管機構回歸其本質屬性，即純粹金融監管，從而提高監管工作的專業性和效率。此外，對于市縣級地方金融監督管理部門，也應當逐步剝離掛靠部門，設立獨立的金融監管機構，以更好地履行其金融監管職責。

打破溝通壁壘，整合監管資源

協調機制轉變為領導機制，強化中央與地方新型農村金融監管的協同與統一。中央金融監管機構作為國家金融安全的基礎，其權威性與統一性是確保金融政策有效執行、金融風險得到及時防控的關鍵。通過構建領導機制，中央金融監管機構能夠更加直接地指導和監督地方金融監管部門，確保國家金融政策的連貫性和一致性。此外，領導機制將統一管理地方金融部門、國家金融監督管理局地方派駐機構以及政府其他經濟工作部門。這種統一管理能夠打破部門之間壁壘，促進信息共享與資源整合，使得各部門能夠更加緊密地配合工作，形成合力。同時，領導機制還能夠通過明確的職責劃分和權力配置，確保各部門在金融監管中的責任與義務得到落實，從而及時發現和防范金融風險，保障農村金融安全。

構建監管生態，共筑安全防線

加強地方農村新型金融監管體系法制建設，構建完善的地方金融監管生態系統。當前，地方金融監管的權力配置主要依賴于中央部委的文件指導。這種模式下，地方金融監管機構在行使監管權力時缺乏明確的法律依據，導致其監管行為的權威性和穩定性受到質疑。為了加強地方金融監管的法制化，地方政府應在中央關于《地方金融監督管理條例》正式頒布之前，深入了解并挖掘當地新型農村金融體系中的不穩定因素，包括但不限于非法金融活動、金融風險隱患、農民與中小企業權益保護等問題。通過對這些問題的深入研究與分析，更加準確地把握當地新型農村金融市場的運行狀況與監管需求，從而制定并頒布一系列地方性金融監管相關法規，明確地方金融監管機構的職責、權力、義務以及監管范圍等，確保其在行使監管權力時有法可依、有章可循，保障地方新型農村金融體系穩定健康運行。

（韓錦綿為西北大學經濟管理學院教授、博士生導師，程彬桓為西北大學經濟管理學院碩士研究生，岳東岐為西北大學經濟管理學院博士研究生。責任編輯/周茗一）