商品房預售管理辦法的回顧與退出

摘要：商品房預售管理辦法作為調控房地產市場的政策措施，對于解決房地產開發企業部分資金不足問題、增加商品房的市場供給以及滿足居民的購房需求等，都有一定的積極作用。但由于該政策措施本身的不完善，使得商品房預售可能引發某些風險。尤其是不少房地產企業出現債務危機等房地產市場的風險，與該政策措施的施行都有直接和間接關系。因此，應該逐步退出預售管理辦法，有利于降低房地產市場風險和減少監管成本等。

關鍵詞：城市商品房；預售管理；存廢之爭；房地產市場；債務危機

中圖分類號：F299.23文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）30-0053-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.30.014

1引言

商品房預售是指房地產開發經營企業將正在建設中的房屋預先出售給承購人，由承購人支付定金或房價款的行為。商品房預售是與商品房現售相對應的一種商品房買賣形式。

商品房預售制度起源于1953年香港立信置業有限公司的“銷售樓花”模式。該模式在當時既減輕了購房者的資金壓力，也解決了開發商的部分資金問題，對香港房地產市場的發展起到了很大的推動作用，這種銷售模式在改革開放以后逐步傳入內地。1994年11月15日，建設部發布了《城市商品房預售管理辦法》，并于1995年11月1日開始施行。此后，《城市商品房預售管理辦法》進行了兩次修訂。《中華人民共和國城市房地產管理法》（1995年）的頒布，標志著商品房預售成為商品房的重要交易方式。

文章梳理了商品房預售管理辦法存廢之爭，以及施行商品房預售管理辦法引發的風險，探討商品房預售管理辦法退出的理由與路徑。

2商品房預售管理辦法的存廢之爭

房地產業作為我國國民經濟的支柱產業，對經濟增長、城市建設和居民生活水平起著重要作用。然而，近年來房地產業的增速放緩。自2016年12月的中央經濟工作會議首次提出“房住不炒”以后，房地產調控進入全面收緊階段，市場進入下行周期。受經濟大環境以及新冠肺炎疫情的影響，即使是某些規模大的房地產企業也出現資金鏈斷裂和債務違約，樓盤未能按期交付甚至“爛尾”的情況時有發生，由此大眾媒體形容為“爆雷潮”。2022年12月，中央經濟工作會議指出，2021年下半年以來，我國房地產市場明顯走弱，近幾個月來出現加速下滑，成為影響經濟運行的一個重大風險因素。由于房地產市場和金融市場的緊密聯系，房地產市場的風險有可能向金融市場溢出。

隨著眾多房地產開發企業出現“爆雷潮”，商品房預售的缺陷暴露無遺。如果繼續保留商品房預售，將極大地損害購房者的利益，有可能出現大規模斷供的浪潮，造成商業銀行大量壞賬，危害金融系統安全；同時，購房者與開發商和銀行的沖突將引發社會不穩定。因此，是否退出預售管理辦法成為一個急需解決的社會問題，涉及購房者、開發商和商業銀行等多方利益。

是否退出預售管理辦法一直是社會各界關注的焦點。目前主要有商品房預售管理辦法的“取消論”和商品房預售管理辦法的“保留論”兩大類觀點。

2.1商品房預售管理辦法的“取消論”

取消商品房預售管理辦法的呼聲由來已久。何寧（2010）指出，2005年8月，中國人民銀行就提出過取消商品房預售制度的建議；2006年全國“兩會”期間，33名全國人大代表聯名提出要求取消商品房預售的提案；2007年全國“兩會”期間，多位人大代表和政協委員再次提議取消商品房預售[1]。

業內人士的呼聲引起了學術界的關注。劉子穎（2016）分析了商品房預售制存在的弊端，主要表現在以下四個方面，一是預售制度的不確定性可能給購房者帶來巨大的經濟損失；二是對于發放房貸的商業銀行而言，預售制度增加了房屋貸款成為不良貸款的可能性；三是商品房預售制度的不合理之處會引發許多法律糾紛；四是預售制度會阻礙政府發揮宏觀調控作用，預售制度的存在使得政府的調控手段相對無力[2]。

事實上，當前商品房預售管理辦法的確有待完善。盧天錫（2022）指出，一是預售許可條件不明、門檻較低，這使得一些不具備開發能力和信譽的開發商也可以參與預售；二是預售合同的法律地位不明晰；三是預售資金監管存在制度短板，開發商可以隨意挪用和轉移預售資金，導致工程項目爛尾的情況時有發生；四是購房人預付款支付方式不利于保障其權益[3]。

由此可見，商品房預售管理辦法的“取消論”著眼于商品房預售管理辦法存在的諸多弊端，比如合同糾紛、延期交付、爛尾樓、質量缺陷、價格波動和金融風險等，認為在當前房地產市場供需格局發生了根本性變化的背景下，商品房預售制越來越成為阻礙房地產業健康發展的制約因素。

2.2商品房預售管理辦法的“保留論”

在房地產業發展早期，房地產開發企業實力較為弱小，融資的渠道也有限。商品房預售為房地產開發企業開創了新的有效融資渠道，解決了房地產開發企業建設資金不足的問題，推動了商品房的建設和銷售，也推動了房地產市場的發展和城鎮化，改善了城市居民的住房條件。另外，預售也激發了購房者的購買欲望，促進了商品房的銷售，為商品房市場的繁榮發展提供了動力。因此，房地產開發企業、部分學術界人士和政府有關部門主張保留并完善商品房管理辦法。

商品房預售關系到房地產開發企業的切身利益。秦秦（2009）指出，取消商品房預售制受到房地產開發企業的普遍反對，他們呼吁保留商品房預售制。取消預售制度意味著只有現房才能出售，對于開發商來說，將增加其投入的壓力，因為他們需要用全款來進行建設。他們認為這種全款建設的方式會導致房價上漲。這種做法無法實現滾動開發，對房地產市場的繁榮不利[4]。

支持保留商品房預售管理辦法，劉子穎（2016）的觀點具有一定代表性，認為商品房預售制度在我國持續實行將近30年之久，對促進房地產的發展和市場進入起到了重要作用，因此需要一如既往地維護該制度的穩定和連續。廢除預售制度必然會提高市場進入的門檻，使得中小開發商失去市場競爭力，甚至可能被市場淘汰。這將阻礙房地產市場的良性發展。預售制度并不是導致房地產市場出現各種問題的關鍵因素，而是與之配套的制度非常不完善。

商品房預售制度涉及多個方面。許二順（2022）指出，雖然取消預售制度可能會減少或避免工程項目爛尾的問題，但這種做法是脫離實際的。這是因為商品房預售制度涉及房企融資渠道、地方政府土地財政以及房企開發投資規模等現實問題。當前的商品房預售制度貫穿整個房地產行業的運轉，形成了一種行業模式。因此，現實情況決定了目前的商品房預售制度不能完全退出歷史舞臺，而是需要進行完善。完善商品房預售制度是保證房地產市場平穩健康運行的頂層設計[5]。

IPG中國區首席經濟學家柏文喜認為，商品房預售制度已經形成了巨大的慣性和利益捆綁，重回現房銷售制度將面臨巨大的困難。貿然取消商品房預售制度可能引發行業格局的劇烈調整和大量壞賬的爆發[6]。

由此可見，商品房預售管理辦法“保留論”的理由是，商品房預售管理辦法雖然存在一系列的問題，但是商品房預售解決了開發商的資金短缺問題，在促進房地產市場發展方面發揮了巨大作用，還給地方政府帶來了巨額土地出讓收入。而且貿然取消商品房預售制會產生一系列新的問題，因此需要對商品房預售制進行完善而不是直接取消。

3施行商品房預售管理辦法引發的風險

3.1商品房預售管理辦法引發風險的微觀視角

預售的商品房簡稱作“期房”，而期房交易與鋼鐵、煤炭或者農產品的期貨交易的共同點都是“先買未來貨”，也就是說期房應該具有期貨的某些功能。在期貨主要功能中的價格發現功能，是通過買賣雙方的交易活動來反映市場參與者對未來商品價格的預期。馬永開和趙敏（2013）認為，期房和現房的價格存在長期均衡和雙向價格引領關系。期房市場對現房市場的影響大于反向影響，發揮主要房價發現作用 [7]。不過，期房與期貨的價格發現功能并不完全相同。一個重要的理由是，在2007年以來中國的房價一路攀升的情況下，期間政府調控房價的努力并沒有取得理想的效果，許多普通購房者對房價的急劇上漲也始料不及。

期貨套期保值的功能在期房中有相似的功能，這是因為住房具有保值增值的金融屬性。雖然購房者希望自己購買的住房在長期內能夠保值增值，但是，支付了房價款的期房不等于得到了現房。在期房和現房之間不僅有等待的時間，而且存在著不少風險，如房地產商的經營風險和信用風險，以及建成的現房不能與購房合同中約定一致的風險等，而在現實中這些風險的確大量存在。

例如，近年來，隨著多家房地產開發企業現金流緊張，大量項目停工停建，全國多地出現“爛尾樓”。這種情況引發了業主的維權風潮。面對無法入住的房屋和無法返還的貸款，他們通過斷供等手段來維護自身權益。據不完全統計，截至2022年8月，河南、湖南、江西和廣西等15個省份超過50個樓盤發布了公開聲明，向開發商施壓。業主們表示，如果樓盤無法在一定期限內復工，他們將選擇強制停還按揭貸款，風險與損失由各方共同承擔。在商品房預售制度下，如果出現爛尾樓，購房者的購房款將血本無歸，勢必會引發購房者與房地產開發企業、商業銀行的沖突，是社會不穩定因素。

住房的保值增值功能，會異化為炒作預售的商品房。預售制與房地產投機是關聯關系。開發商通過虛假宣傳和高價銷售等手段，鼓勵投機者參與炒作，將現房價格抬高。典型的做法是提前購買期房價格較低，而到了現房銷售時，開發商會加價銷售。這樣，投機者們沖著差價踴躍購買，給市場造成了虛假需求。經過這番炒作，等到現房銷售時，房價比期房遠遠要高。而這種結果更加印證了炒房可以獲利的預期，吸引更多的人加入炒房的行列。商品房預售引發的投機炒房行為可能會形成房地產市場的虛假繁榮。當房價下跌時，投機炒房客可能會棄房斷供，由此會帶來金融風險。

3.2商品房預售管理辦法引發風險的宏觀視角

第一，商品房預售管理辦法引發的產業發展的風險。商品房預售給房地產開發企業提供了部分資金來源，使房地產開發企業可以實現滾動開發。因此，商品房預售管理辦法被認為是導致房地產企業高杠桿、高負債的野蠻增長的重要原因之一。當房地產市場行情不好的時候，商品房預售管理辦法給房地產業帶來的風險就會暴露無遺。

近年來，隨著國內外經濟環境的日趨復雜以及疫情的影響，中國房地產市場進入了下行周期。為了控制房價過快上漲，2016年12月，中央提出了“房住不炒”的調控政策，房地產調控開始進入全面收緊階段。隨著“三道紅線”政策等多重調控措施的實施，地方財政資金緊張和房地產企業流動性緊張問題暴露出來。其中，不少規模巨大的房地產行業龍頭企業出現大規模債務違約，并持續向房地產市場、上下游企業和金融體系傳導，造成社會的恐慌。在此大環境下，嚴重挫傷了民眾購房的積極性。于是更加劇了房地產開發企業的資金困難，危及房地產業的健康發展。

第二，商品房預售管理辦法引發的財政金融的風險。在財政風險方面，商品房預售管理辦法可能會帶來財政收入波動的風險。土地出讓收入是地方政府財政收入的重要來源，商品房預售可以使房地產開發商快速回籠資金。在房地產市場繁榮階段，商品房預售可能導致開發商通過高價瘋狂購買土地使用權，導致地方政府土地出讓收入迅速增加。后續的房地產銷售還會給地方政府帶來土地增值稅、契稅、印花稅等一系列稅收收入。然而，這種土地財政是有風險的，一旦房地產市場發生變化，房價下跌或者庫存過剩，房地產開發商拿地數量和價格都會相應下跌，政府可能面臨土地財政收入減少的風險。

在金融風險方面，商品房預售管理辦法帶來的風險非常顯著。在各個行業中，房地產業的風險溢出效應最為明顯，帶來的金融風險也格外突出。房地產市場的發展與金融市場的發展緊密相連，大量的金融資源被配置到房地產行業。郭樹清（2020）指出，目前，我國房地產相關貸款占商業銀行業貸款的39%，此外，還有大量債券、股本和信托等資金進入房地產行業[8]。房地產與金融市場之間的緊密聯動性使得房地產風險存在向金融市場傳導的很大可能性，從而對整個金融市場的穩定產生威脅，最終影響宏觀經濟。

商品房預售這種高杠桿、高負債的增長模式給我國房地產市場和金融市場帶來了巨大風險，甚至可能引發系統性風險。當房地產業陷入困境時，其風險會迅速擴散到與其關聯的各類金融機構，嚴重時甚至會蔓延并危及整個金融系統，形成所謂的房地產業對金融機構的“系統性風險溢出”。

4商品房預售管理辦法退出的理由

4.1促進房地產市場健康可持續發展

如上文所述，商品房預售管理辦法可能會引發各種風險。退出商品房預售管理辦法，可以使房地產開發企業能夠利用自有資金發展，不再野蠻增長。這樣一來，房地產企業的資金杠桿率將得到有效控制，進而降低房地產市場的風險和金融風險。取消商品房預售管理辦法，實行現房銷售，將極大地減少合同糾紛，杜絕商品房爛尾而無法交付的現象，增強社會穩定。

商品房預售管理辦法是中國房地產市場特定階段的產物。早期房地產開發商缺乏資金，商品房預售成為權宜之計，現在房地產市場已從大開發時代進入存量時代，社會大眾更加關注房屋的質量而不是房屋的數量。當前房地產市場不景氣，購房者對房地產市場信心不足。解決當前房地產市場問題的關鍵，應站在購房者的角度看。取消商品房預售之后，購房者不僅不用承擔商品樓盤項目爛尾重大風險，也不必承擔不必要的貸款違約風險，而且購房者對現房有直觀的認知和評估。

從房地產開發企業的角度來說，退出商品房預售管理辦法將對房地產開發企業的自有資金要求提高。這意味著市場準入門檻將提高，促使市場洗牌。那些資金實力較弱、依賴商業銀行貸款支撐的小房地產開發企業可能被淘汰出局，或者將開發項目轉讓給其他有實力的房地產開發企業，或者與其他有實力的企業合作開發；留下的是實力雄厚、信譽良好、產品優質的房地產開發企業，樓盤爛尾和違約交付等問題將大大降低。商品房預售管理辦法將從整體上促進房地產市場健康發展。

4.2將監管商品房預售轉向宏觀調控

對商品房預售款的監管是政府的重要職責。預售情況下，商品房預售款的流向較難追蹤，以至于在政府的嚴密監管下，還是出現了房地產開發商將預售款挪作他用，導致樓盤爛尾的現象，監管的效果較差。而且，監管需要較高的成本，包括監管機構的運營和管理成本；監管機構人員的薪酬和培訓成本；監管系統的建設和維護成本；監管數據的收集、整理和分析成本等。房地產開發商為了應對監管，也需要付出相應的成本，比如預售款信息披露成本、預售款系統建設與維護成本、預售款風險防范成本等。采取現房銷售后，可以直接省掉政府對預售款的監管，監管難度更小，也減少了監管成本。

商品房預售管理辦法退出以后，政府將從監管商品房預售轉向宏觀調控，可以從以下三個方面加強對房地產市場的宏觀調控。

（1）加強土地出讓制度的管理：政府可以根據宏觀調控目標，調整土地出讓的方式和條件，確保土地供應與市場需求相匹配，避免市場過熱或過冷。這包括對土地出讓價格的調控、土地使用條件的設定等。

（2）完善房地產金融政策：取消預售管理辦法后，房地產企業的資金鏈將面臨更大的壓力，政府可以通過調整房地產貸款政策、完善房地產企業融資渠道等措施，來穩定房地產市場的資金供應。

（3）促進房地產市場長效機制建設：政府可能會加大力度推動房地產市場長效機制的建設，包括完善住房保障體系、優化土地供應機制、加強市場監管等，從根本上穩定房地產市場，促進房地產市場的健康發展。

4.3商品房預售管理辦法退出時機已經成熟

長期以來流行一種觀點，這種觀點認為退出商品房預售管理辦法會使中小房地產企業融資困難，進而推動商品房價格上升，這也是保留退出預售管理辦法的理論支撐之一。隨著房地產市場的供求情況發生變化，退出預售管理辦法不會推動商品房價格上升，退出預售管理辦法的時機已經成熟。

首先，房地產開發商并不會因為商品房預售獲得了融資的便利就降低房價。哪怕房地產的成本再低，只要存在自住性的剛性需求和投機需求，只要存在房價上漲的預期，房地產開發商總是會把房子高價銷售，盡可能攫取更高的利潤，房價也不會因為商品房預售的存在而止步不前。實際上，在商品房預售情況下，購房者提供了大量無息的預付資金，開發商的資金回籠壓力較小，基本上是賣出20%的房子就能夠收回自有投資資金。因此，開發商常常敢于“惜售”和“緩售”。相反，在退出預售管理辦法的情況下，開發商將面臨更大的資金回籠壓力，必須采取靈活的市場營銷手段，包括降價，以快速售出房產。這樣的市場環境將使房價更趨理性化、市場化。

其次，退出預售管理辦法可以減少房地產市場中的投機需求，使得房價不再受到投機者的操縱，降低泡沫成分，從而使得房價回歸理性。在有大量投機者存在的房地產市場中，他們利用信息優勢、資金優勢和渠道優勢等，炒作房價，導致房價虛高。后面入場的剛需者，則不得不承受高房價。退出商品預售管理辦法，房價總會上漲的預期將不存在，投機者將會明顯退場，使得房價回歸理性。

最后，還有某些人擔心退出預售管理辦法會導致現房供應不足，從而引發房價上漲，但實際情況并非如此。在大部分城市，商品房空置率連年上升，商品房新房可售量充足。此外，還有大量的空置次新房和二手房可供選擇。開發商現在面臨的問題是如何快速去庫存和回收資金，而不是現房短缺。

根據易居研究院的數據，截至2022年年底，全國100個城市新建商品住宅庫存總量達到53058萬平方米，較2021年年底增長了1.3%。更為引人注目的是，全國百城住宅庫存連續49個月呈現同比正增長的態勢，這一現象表明各地在去庫存工作方面遇到了較大的阻力。這種趨勢背后，也凸顯出各房地產企業在去庫存方面陷入了窘境。

根據貝殼研究院于2022年發布的《2022年中國主要城市住房空置率調查報告》，可以了解到中國主要城市的住房空置率水平。該報告對28個大中城市進行了調研，結果顯示平均住房空置率為12%，相對處于較高區間。

通常來說，空置率介于5%～10%被認為是合理的水平；空置率超過10%則意味著住房供給過剩，存在庫存積壓的風險。當前中國主要城市的住房空置率超過了合理水平，這表明存在著住房供給過剩的問題，而不是供給短缺的問題。

事實上，近年來，房地產行業進入下行區間甚至寒冬，成交量萎縮，房價已失去上漲的勢能。社會關注的焦點已從高房價轉向房地產開發企業如何存活下去。因此，無須擔心退出商品房預售管理辦法帶來的高房價問題。

5商品房預售管理辦法的退出路徑

5.1設定過渡期

退出商品房預售管理辦法，需要考慮到市場現狀、對市場的沖擊力和大多數開發商的承受力，給房地產市場和開發商一個調整期。每個省可以制定一個退出預售管理辦法的時間表，在徹底退出預售管理辦法前保留一個過渡期，過渡期為3～5年。在過渡期內，政府出讓土地時，事先表明出讓的土塊以后用于期房銷售和現房銷售，并且不得變更。在過渡期內，同時存在期房銷售和現房銷售兩種銷售方式，給予市場一定時間來消化退出預售管理辦法的影響。通過逐步調整，可以減少市場沖擊和降低市場風險。

退出商品房預售管理辦法可以采取先試點再推廣的模式。在部分條件較為成熟的城市試點退出預售管理辦法，待條件成熟后再在全國全面推廣退出預售管理辦法。事實上，2023年住房和城鄉建設部提出“有條件的可以進行現房銷售”，這可以認為是政府對商品房預售管理辦法的修正。山東、安徽、四川和河南等省份積極響應住房和城鄉建設部的建議，并開始推行現房銷售試點。

5.2完善商品房銷售的法律制度

修訂《中華人民共和國城市房地產管理法》，完善商品房銷售的配套法律制度，從法律層面退出預售管理辦法，明確商品房現銷方式。修訂后的法律應該明確規定商品房銷售的相關規定，包括銷售方式、銷售流程、銷售合同等。這樣可以為房地產開發企業提供更明確的操作指導，減少法律風險。同時，還應加強對房地產市場的監管，防止違法違規行為的發生，維護市場秩序和公平競爭環境。

5.3完善房地產企業融資渠道

退出商品房預售管理辦法對房地產開發企業而言，減少了資金來源，意味著需要尋找新的融資渠道。在過渡期內，政府可以適當放寬對房地產開發企業融資條件和融資額度的限制，指導商業銀行對實行商品房現房銷售的房地產開發企業優先提供貸款；過渡期之后再逐步降低房地產企業對商業銀行貸款的過度依賴。

在過渡期內，房地產企業需要完善自身的資本運作能力，并創新金融產品，以滿足自身發展的需求。房地產企業可以與信托公司合作成立房地產信托基金，吸引更多的投資者參與其中。優質房地產企業還可以通過發行債券或上市融資的方式來獲取資金。這些新的融資渠道將為房地產企業提供更多的選擇，降低對商業銀行貸款的依賴。

參考文獻：

[1]何寧.談談取消房屋預售制度帶來的新問題[J].經濟師，2010（6）：220.

[2]劉子穎.完善商品房預售制度的研究[D].廣州：華南理工大學，2016.

[3]盧天錫.完善商品房預售管理制度，有效防范房地產市場風險[J].城鄉建設，2022（6）：16.

[4]秦秦.房屋預售制度何去何從[N].焦作日報，2009-08-21（008）.

[5]許二順.商品房預售制度完善與風險管控[J].中國房地產，2022（19）：49-55.

[6]福州試點現房銷售，曾被多地放棄，取消預售制到底難在哪？[EB/OL].[2022-07-20].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1738868243828651801&wfr=spider&for=pc.

[7]馬永開，趙敏.中國商品住宅期房與現房市場的價格引領關系[J].系統工程理論與實踐，2013（7）：1829-1835.

[8]郭樹清.完善現代金融監管體系[J].中國金融家，2020（12）：19-21，24.

［基金項目］2022年度廣東白云學院校級科研項目“房地產市場風險加大背景下取消商品房預售制度的可行性研究”（項目編號：2022BYKY45）。

［作者簡介］毛政才（1982—），男，湖南武岡人，廣東白云學院應用經濟學院，講師，研究方向：區域經濟發展；

吳金蓉（1979—），女，湖北宜昌人，廣東白云學院應用經濟學院，副教授，研究方向：經濟法；

王克濤（1976—），男，遼寧大連人，廣東白云學院應用經濟學院，講師，研究方向：國際貿易。