面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策研究：基于工具—服務(wù)—主體的三維分析框架

[摘 要] 面向特殊群體公共文化服務(wù)政策的研究，有助于完善公共文化服務(wù)政策體系，提高特殊群體公共文化服務(wù)水平。通過(guò)內(nèi)容分析法與統(tǒng)計(jì)分析法對(duì)中央級(jí)與省級(jí)公共文化服務(wù)政策中涉及特殊群體的政策文本進(jìn)行政策工具、公共文化服務(wù)體系、服務(wù)需求主體多維分析，可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)越來(lái)越多的政策給予了特殊群體關(guān)照，各地在政策制定中考慮了特殊群體的服務(wù)需求，政策制定過(guò)程體現(xiàn)了多部門協(xié)同，部分工具、服務(wù)、主體3個(gè)維度之間形成了緊密的交互關(guān)系。但存在政策工具比例失衡、服務(wù)體系內(nèi)容相對(duì)集中、服務(wù)對(duì)象關(guān)注程度懸殊3個(gè)問(wèn)題。面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策未來(lái)仍需優(yōu)化政策工具組合結(jié)構(gòu)，促進(jìn)服務(wù)體系內(nèi)容協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊群體的平等關(guān)注。

[關(guān)鍵詞] 特殊群體 公共文化服務(wù) 政策 政策工具 政策量化 文化公平

[中圖分類號(hào)] G259.20 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20230792

[本文引用格式] 陶成煦，易凌，完顏鄧鄧.面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策研究：基于工具—服務(wù)—主體的三維分析框架[J].圖書館建設(shè)，2024（4）：96-107，137.

*本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“公共數(shù)字文化服務(wù)供給的不平衡不充分問(wèn)題及對(duì)策研究”的成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：18CTQ003。

Research on Public Cultural Service Policies for Special Groups： Three-Dimensional Analysis Framework Based on Tools， Services， and Subjects

Tao Chengxu，Yi Ling，Wanyan Dengdeng

[Abstract] Research on public cultural service policies for special groups is helpful to improve the policy system of public cultural service and improve the level of public cultural service for special groups. Content analysis and statistical analysis methods are used to conduct multidimensional analysis of policy tools， public cultural service systems， and service demand entities for policy texts involving special groups in national and provincial public cultural service policies. The research finds that in recent years， more and more policies have given consideration to special groups， and the service needs of special groups have been taken into account in policy formulation. The process of policy formulation reflects the coordination of multiple departments， and a close interactive relationship has been formed among the three dimensions of some tools， services and subjects. However， there are three problems： imbalanced proportion of policy tools， relatively concentrated service system content， and significant disparity in the level of attention of service recipients. In the future， public cultural service policies targeting special groups still need to optimize the structure of policy tool combinations， promote the coordination of service system content， and achieve equal attention to special groups.

[Keywords] Special group； Public cultural service； Policy； Policy instrument； Policy quantification； Cultural equity

0 引 言

公共文化服務(wù)的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)文化公平。在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得了重要成就，在制度建設(shè)、資金投入、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、人才隊(duì)伍等方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。不過(guò)，也應(yīng)看到公共文化服務(wù)供給的不平衡、不充分問(wèn)題仍然突出，其中一個(gè)重要的表現(xiàn)是不同群體之間公共文化服務(wù)的不均等，公共文化服務(wù)供給在特殊群體與主流群體之間存在差異。二十大報(bào)告指出要“健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”[1]。《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》則進(jìn)一步明確了公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要任務(wù)，其中特別提到要“針對(duì)不同地域不同群體文化需求，統(tǒng)籌做好特殊群體公共文化服務(wù)供給”[2]。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政府部門的政策規(guī)劃、引領(lǐng)、支持與保障。在此背景下，公共文化服務(wù)政策是否對(duì)特殊群體給予了足夠的重視，值得廣泛關(guān)注與討論。

現(xiàn)有關(guān)于特殊群體公共文化服務(wù)的研究主要圍繞以下3個(gè)方面展開(kāi)：①特殊群體公共文化服務(wù)利用。華鈺文等[3]分析了老年用戶信任與公共數(shù)字文化服務(wù)使用的關(guān)系，挖掘了影響老年用戶使用服務(wù)的信任因素。②特殊群體公共文化服務(wù)供給。陳筱琳[4]以蘇州市吳中區(qū)圖書館的公益閱讀推廣項(xiàng)目為例，探究了公共文化服務(wù)供給與流動(dòng)兒童成長(zhǎng)之間的內(nèi)在邏輯。符秋眉[5]對(duì)貧困縣農(nóng)村幼兒早期閱讀現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了幼兒早期閱讀教育開(kāi)展不足的問(wèn)題。陳世香等[6]基于實(shí)證調(diào)查，從我國(guó)農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給暴露的問(wèn)題出發(fā)，借用“服務(wù)三角”模型構(gòu)建了農(nóng)民工公共文化服務(wù)供給機(jī)制。王申罡[7]構(gòu)建了農(nóng)民工市民化影響因素模型，認(rèn)為公共圖書館應(yīng)向以農(nóng)民工為代表的弱勢(shì)群體提供有針對(duì)性的服務(wù)。③特殊群體公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)。黃壽海等[8]利用問(wèn)卷調(diào)查，分析了農(nóng)民工對(duì)城市公共文化服務(wù)的滿意度，據(jù)此提出了服務(wù)改進(jìn)建議。

綜上所述，學(xué)界對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)開(kāi)展了諸多研究，對(duì)明確特殊群體公共文化服務(wù)的優(yōu)化方向具有積極意義。然而，目前鮮有針對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)政策的專門研究。故此，本文以特殊群體公共文化服務(wù)政策量化分析為研究主題，以中央級(jí)、省級(jí)公共文化服務(wù)政策中涉及特殊群體的文本為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析法與統(tǒng)計(jì)分析法，通過(guò)構(gòu)建工具—服務(wù)—主體分析框架進(jìn)行多維度分析，以期為完善特殊群體公共文化服務(wù)政策提供參考，助力彌合公共文化服務(wù)供給的群體差距。

1 政策分析框架

政策分析框架旨在為系統(tǒng)、全面地分析政策文本內(nèi)容提供具體指引，為對(duì)面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策文本內(nèi)容展開(kāi)分析，本文將分析框架劃分為基本政策工具維度、公共文化服務(wù)體系維度以及服務(wù)需求主體維度。3個(gè)維度分別反映如何實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、政策對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)體系內(nèi)容的側(cè)重以及對(duì)各類特殊群體的關(guān)注程度。通過(guò)這3個(gè)維度的分析，可以清晰地揭示目前我國(guó)公共文化服務(wù)政策對(duì)于各類特殊群體分別采取何種政策手段來(lái)具體開(kāi)展哪些服務(wù)。

1.1 X維度：基本政策工具

政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運(yùn)用的達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施[9]。政策工具范式的政策文本研究一般以政策結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，認(rèn)為政策是由基本的工具單元組合構(gòu)建而成，故而可以通過(guò)分析工具單元來(lái)研究政策。在政策工具類型劃分方面，學(xué)界觀點(diǎn)不一。例如，Rothwell等[10]將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型3種類型；McDonnell等[11]將政策工具劃分為命令型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型以及系統(tǒng)變遷型4種類型；Schneider等[12]將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、勸說(shuō)型、學(xué)習(xí)型5種類型；Howlett等[13]認(rèn)為政策工具包含強(qiáng)制型、混合型、自愿型3種類型；Peters等[14]把政策工具劃分為命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸誡、權(quán)威、契約7種類型。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)于供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的應(yīng)用較為普遍。鑒于此，本文根據(jù)Rothwell等的政策工具分類思想，并參考現(xiàn)有關(guān)于公共文化服務(wù)政策工具的研究[15-17]，將特殊群體公共文化服務(wù)政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型3個(gè)一級(jí)維度、12個(gè)二級(jí)維度，即構(gòu)成政策分析框架中的X維度（見(jiàn)表1）。

在基本政策工具類型中，供給型政策主要對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)供給起推動(dòng)作用，通過(guò)政府部門的主導(dǎo)力量，從財(cái)政資金投入、科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源保障4個(gè)方面加大服務(wù)供給力度，此類政策工具投入大，效果較為顯著。需求型政策主要對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)供給起拉動(dòng)作用，通過(guò)政府部門的行政手段，從市場(chǎng)貿(mào)易管制、政府項(xiàng)目采購(gòu)、公共服務(wù)外包、社會(huì)力量合作4個(gè)方面，改善服務(wù)供給不足，此類政策工具能根據(jù)服務(wù)需求靈活調(diào)整。環(huán)境型政策工具主要對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)的獲取產(chǎn)生外部影響，通過(guò)政府部門所創(chuàng)造的各種條件，從目標(biāo)任務(wù)規(guī)劃、政策法規(guī)管制、費(fèi)用減免優(yōu)惠、服務(wù)獲取便利4個(gè)方面，規(guī)范并促進(jìn)服務(wù)供給。

1.2 Y維度：公共文化服務(wù)體系

基本政策工具維度僅能揭示政策的結(jié)構(gòu)特征，因而需要引入其他維度，以反映政策對(duì)象特征。例如，譚春輝等[18]在關(guān)于農(nóng)業(yè)信息化政策研究中，將農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈作為Y維度。就本文的研究主題而言，主要涵蓋“公共文化服務(wù)”與“特殊群體”兩個(gè)層面。其中，“公共文化服務(wù)”建設(shè)的題中之義是公共文化服務(wù)的體系化，目的是提升“公共文化服務(wù)”的全面性與科學(xué)性[19]。

公共文化服務(wù)體系是以保障公民基本文化權(quán)益為目標(biāo)，包含公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)與加工、傳承與傳播、接受與利用等一系列活動(dòng)，由多種要素密切配合、相互協(xié)同、有序銜接組成的有機(jī)整體及運(yùn)作機(jī)制[20]。自十六屆五中全會(huì)正式提出公共文化服務(wù)體系概念以來(lái)，其在我國(guó)戰(zhàn)略層面不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的政策文件對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)作出了重要部署。與此同時(shí)，各界對(duì)于公共文化服務(wù)體系的具體內(nèi)涵做了諸多探討。柯平等[20]認(rèn)為基本公共文化服務(wù)體系由基本公共文化保障體系、基本公共文化組織管理體系、基本公共文化評(píng)價(jià)體系3大體系，以及政策法規(guī)、經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施、文化資源、人才、項(xiàng)目管理、行政管理、行業(yè)管理等15個(gè)子體系組成。吳理財(cái)?shù)萚21]從制度體系、保障體系、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以及多元供給體系闡述了我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)40年取得的實(shí)踐成效。2021年，時(shí)任文化和旅游部部長(zhǎng)的胡和平[22]圍繞人民基本文化權(quán)益保障、公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共文化產(chǎn)品和服務(wù)、公共文化服務(wù)發(fā)展活力4個(gè)方面，總結(jié)了建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的相關(guān)工作。本文綜合上述關(guān)于公共文化服務(wù)體系的相關(guān)觀點(diǎn)，將公共文化服務(wù)體系分解為服務(wù)供給體系、服務(wù)保障體系、服務(wù)管理體系及服務(wù)評(píng)價(jià)體系4個(gè)一級(jí)維度以及16個(gè)二級(jí)維度，構(gòu)成政策分析框架中的Y維度（見(jiàn)表2）。

1.3 Z維度：服務(wù)需求主體

“特殊群體”作為本文研究的主體對(duì)象，是未成年人、老年人、殘障人士等的統(tǒng)稱。為深入揭示公共文化服務(wù)政策對(duì)于不同類型特殊群體的關(guān)注程度，本文將“特殊群體”作為政策分析框架的Z維度。

2015年《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出“保障特殊群體基本文化權(quán)益。將老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工、農(nóng)村留守婦女兒童、生活困難群眾作為公共文化服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象”[23]。為此，本文將《意見(jiàn)》所提出的上述6類人群作為具體的維度指向。另外，部分政策文本以“特殊群體”為整體進(jìn)行政策安排，并未具體提及某一類特殊群體。例如，《文化部“十三五”時(shí)期公共數(shù)字文化建設(shè)規(guī)劃》提出要“通過(guò)微信、網(wǎng)站、廣播電視等渠道向貧困地區(qū)和特殊群體廣泛推廣數(shù)字文化資源”[24]。再如，《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》提及“面向特殊群體的公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播”[25]等。故而，為全面揭示政策內(nèi)容，本文將“特殊群體”這一整體概念也納入到Z維度之中，具體如表3所示。

綜上所述，本文所構(gòu)建的面向特殊群體公共文化服務(wù)政策的分析框架如圖1所示。

2 政策文本選擇與編碼

2.1 政策文本選擇

為全面采集我國(guó)有關(guān)特殊群體的公共文化服務(wù)政策文本，本文以“公共文化服務(wù)”作為主要檢索詞，以“公共數(shù)字文化服務(wù)”“文化共享工程”“數(shù)字圖書館推廣工程”“公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃”等作為相關(guān)關(guān)鍵詞，在國(guó)務(wù)院制度文本庫(kù)、文化和旅游部（以下簡(jiǎn)稱文旅部）官網(wǎng)、各省級(jí)人民政府及文化和旅游廳（局）官網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、公共文化服務(wù)政策基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，檢索時(shí)間截至2023年4月1日。同時(shí)，將檢索到的政策按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選：①以現(xiàn)行有效的中央級(jí)、省級(jí)政策文本為主，②政策類型為法律、法規(guī)、條例、規(guī)定、意見(jiàn)、辦法等，③政策文本內(nèi)容須與“公共文化服務(wù)”高度相關(guān)，并明確提及“特殊群體”。最終得到政策文本149份，中央級(jí)政策30份，省級(jí)政策119份。

2.2 政策文本編碼

基于政策三維分析框架，按照X、Y、Z 3個(gè)維度的具體指向，采取人工編碼的方式為相關(guān)政策文本中的語(yǔ)段賦予一定的編碼。首先，將149份政策文本按照“政策編號(hào)—具體章節(jié)—具體條目/段落”逐條進(jìn)行編號(hào)。其次，分別從政策工具、公共文化服務(wù)體系、服務(wù)需求主體3個(gè)維度進(jìn)行編碼。全部編碼完成后，隨機(jī)選擇15份政策，邀請(qǐng)兩名研究人員在理解編碼規(guī)則的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行編碼，其編碼結(jié)果與筆者編碼結(jié)果重合率超過(guò)80%，表明一致性檢驗(yàn)信度較好，編碼結(jié)果可用、有效，編碼點(diǎn)共計(jì)1 237個(gè)。編碼示例如表4所示。

3 政策文本分析

3.1 政策文本的基本特征分析

3.1.1 歷時(shí)分布

政策文本的時(shí)間分布能夠在一定程度上反映政策的發(fā)展趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)149份政策文本的發(fā)布時(shí)間后，得到政策文本的歷時(shí)分布圖（見(jiàn)圖2）。從總體上看，2000—2022年，中央級(jí)政策文本數(shù)量增長(zhǎng)趨于平穩(wěn)，而省級(jí)政策文本數(shù)量則呈現(xiàn)較為明顯的波動(dòng)上升趨勢(shì)，而且二者的數(shù)量高峰期較為一致。中央級(jí)政策文本數(shù)量于2016年達(dá)到高峰，數(shù)量為4。省級(jí)政策文本數(shù)量于2015年達(dá)到高峰，數(shù)量為30。究其原因，這一時(shí)期國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》等重要文件，不僅長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃了公共文化服務(wù)建設(shè)的重要部署，而且多有提及特殊群體。同時(shí)，各省級(jí)政府對(duì)接中央政策，紛紛出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)或條例，也對(duì)特殊群體予以了關(guān)照。進(jìn)入“十四五”時(shí)期后，中央級(jí)政策與省級(jí)政策在數(shù)量上同時(shí)出現(xiàn)了較小的高峰。這一時(shí)期，國(guó)家先后出臺(tái)《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》《“十四五”文化發(fā)展規(guī)劃》等文件，各省級(jí)政府同樣規(guī)劃了新時(shí)期的公共文化服務(wù)建設(shè)，面向特殊群體的公共文化服務(wù)制定、出臺(tái)相關(guān)政策。

3.1.2 地區(qū)分布

從我國(guó)省級(jí)政策文本的地區(qū)分布來(lái)看（見(jiàn)圖3），發(fā)布政策文本數(shù)量最多的是寧夏回族自治區(qū)與河北省，數(shù)量為7，而發(fā)布政策文本數(shù)量最少的是西藏自治區(qū)、海南省、山西省以及重慶市，數(shù)量為1。不過(guò)，各省級(jí)政府發(fā)布的政策文本在總體數(shù)量上相差不大，平均約為4份。

3.1.3 發(fā)布部門分布

中央級(jí)政策文本發(fā)布部門分布如圖4所示，其中文化和旅游部是發(fā)布中央級(jí)政策文本的主要部門，單獨(dú)發(fā)布政策5份，聯(lián)合發(fā)布政策17份。財(cái)政部次之，聯(lián)合發(fā)布政策9份，體現(xiàn)出國(guó)家財(cái)政對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)的支撐作用。此外，參與制定中央級(jí)政策文本的部門多達(dá)20個(gè)，既反映了政策發(fā)布主體的多元化，也折射出特殊群體公共文化服務(wù)建設(shè)的復(fù)雜性。

省級(jí)政策文本與中央級(jí)政策文本的發(fā)布部門分布情況略有不同。參與省級(jí)政策文本制定的部門同樣較多，數(shù)量達(dá)16個(gè)（見(jiàn)圖5）。從主要的發(fā)布部門來(lái)看，各省（自治區(qū)、直轄市）政府是制定政策文本的主要力量，其次是文化和旅游廳、財(cái)政廳等。這表明在省級(jí)政策層面主要由各省政府直接對(duì)接國(guó)家政策，領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)文化、財(cái)政等行政部門因地制宜制定具體政策。

3.2 政策文本的內(nèi)容維度分析3.2.1 單維分析

從基本政策工具維度來(lái)看（見(jiàn)圖6），政策文本的政策工具在供給型、需求型、環(huán)境型均有所分布。不過(guò)，分布比例差別較大。其中，環(huán)境型政策工具占比最高，占比為49.63%；供給型政策工具次之，占比為27.89%；需求型政策工具占比最低，占比為22.48%。整體而言，政策更側(cè)重于改善特殊群體公共文化服務(wù)供給及獲取的外部環(huán)境。此外，從二級(jí)維度來(lái)看，占比最高的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占比達(dá)到22.39%；占比最低的是政府項(xiàng)目采購(gòu)，占比僅為0.89%。

從公共文化服務(wù)體系維度來(lái)看（見(jiàn)圖7），政策文本在供給體系、保障體系、管理體系、評(píng)價(jià)體系上的涵蓋情況同樣差別較大。其中，供給體系占比最高，占比達(dá)到86.90%；保障體系占比次之，占比為7.68%；管理體系占比較低，占比為5.01%；評(píng)價(jià)體系占比最低，占比僅為0.40%。可見(jiàn)，政策在很大程度上更加關(guān)注特殊群體公共文化服務(wù)供給，對(duì)服務(wù)保障、服務(wù)管理，尤其是服務(wù)評(píng)價(jià)缺乏足夠的重視。

從服務(wù)需求主體維度來(lái)看（見(jiàn)圖8），政策文本對(duì)各類型特殊群體的關(guān)注程度同樣不一。其中，未成年人占比最高，達(dá)34.92%，其次是農(nóng)民工（22.39%）、老年人（15.04%）、殘疾人（12.45%）、農(nóng)村留守婦女兒童（5.17%）、生活困難群眾（3.23%）。同時(shí)，“特殊群體”這一整體概念在政策中的占比為6.79%。

3.2.2 二維交互分析

對(duì)政策工具維度與公共文化服務(wù)體系維度進(jìn)行二維交互分析，結(jié)果如圖9所示。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工具所涵蓋的公共文化服務(wù)體系子維度數(shù)量最多，達(dá)11個(gè)，人力資源保障工具涵蓋的公共文化服務(wù)子維度數(shù)量最少，僅3個(gè)。從公共文化服務(wù)體系子維度所使用的政策工具情況來(lái)看，供給體系中的設(shè)施供給維度使用政策工具的數(shù)量最高，為560，而評(píng)價(jià)體系中的專項(xiàng)評(píng)價(jià)維度與專業(yè)評(píng)價(jià)維度使用政策工具的數(shù)量為0。同時(shí)，供給體系中的資源供給子維度所使用的政策工具類型最為廣泛，涉及所有政策工具，評(píng)價(jià)體系中的專項(xiàng)評(píng)價(jià)子維度與專業(yè)評(píng)價(jià)子維度則沒(méi)有使用任何類型政策工具。

對(duì)政策工具維度與特殊群體維度進(jìn)行二維交互分析，結(jié)果如圖10所示。供給型政策工具中的科技信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需求型政策工具中的公共服務(wù)外包、社會(huì)力量合作，以及環(huán)境型政策工具中的費(fèi)用減免優(yōu)惠、服務(wù)獲取便利涵蓋了所有類型的特殊群體。人力資源保障工具與市場(chǎng)貿(mào)易管制工具所涵蓋的特殊群體最少，數(shù)量?jī)H為3。從特殊群體子維度所使用的政策工具情況來(lái)看，未成年人維度使用政策工具的數(shù)量最高，達(dá)432，生活困難群眾維度使用政策工具的數(shù)量最低，僅40。同時(shí)，未成年人維度所使用的政策工具類型最為廣泛，涉及所有政策工具，農(nóng)村留守婦女兒童維度涵蓋政策工具類型最少，數(shù)量?jī)H為8。

對(duì)公共文化服務(wù)體系維度與特殊群體維度進(jìn)行二維交互分析，結(jié)果如圖11所示。供給體系中的設(shè)施供給、資源供給、活動(dòng)供給以及保障體系中的制度保障、經(jīng)費(fèi)保障涵蓋了所有類型特殊群體。評(píng)價(jià)體系的專項(xiàng)評(píng)價(jià)與專業(yè)評(píng)價(jià)則沒(méi)有涵蓋任何類型特殊群體。從特殊群體子維度所涉及的服務(wù)體系來(lái)看，未成年人子維度涉及的服務(wù)體系數(shù)量與維度最多，而生活服務(wù)困難群眾子維度涉及的服務(wù)體系數(shù)量與維度均最少。

3.2.3 三維交互分析

對(duì)政策工具維度、公共文化服務(wù)體系維度以及特殊群體維度進(jìn)行三維交互分析，表6是根據(jù)編碼對(duì)3個(gè)維度交互的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，圖12旨在基于統(tǒng)計(jì)結(jié)果提供更為直觀的三維交互情況。各維度之間的結(jié)合關(guān)系較為復(fù)雜。從整體上看，環(huán)境型政策工具、服務(wù)供給體系與特殊群體之間的關(guān)系最為緊密，表明政策重心在于通過(guò)規(guī)劃、管制以及提供優(yōu)惠、便利等方式，為特殊群體公共文化服務(wù)供給創(chuàng)造良好環(huán)境。然而，需求型政策工具、服務(wù)評(píng)價(jià)體系與特殊群體之間的關(guān)系最不緊密，表明政策較少側(cè)重需求型政策工具，同時(shí)未對(duì)特殊群體的服務(wù)反饋給予足夠的關(guān)注。從細(xì)分維度來(lái)看，表6中三維交互的單元格共有336個(gè)，其中非0單元格共有125個(gè)，可見(jiàn)大部分政策工具與服務(wù)體系、特殊群體之間并不存在緊密關(guān)系。其中，三維交互數(shù)量較高的主要集中在：Y11設(shè)施供給、X3環(huán)境型政策工具與Z1老年人；Y11設(shè)施供給、X1供給型政策工具與Z2未成年人；Y11設(shè)施供給、X3環(huán)境型政策工具與Z2未成年人；Y14活動(dòng)供給、X3環(huán)境型政策工具與Z2未成年人；Y11設(shè)施供給、X1供給型政策工具與Z3農(nóng)民工；Y11設(shè)施供給、X3環(huán)境型政策工具與Z3農(nóng)民工，數(shù)量均在50及以上。Y42專項(xiàng)評(píng)價(jià)、Y43專業(yè)評(píng)價(jià)與政策工具維度、特殊群體維度沒(méi)有任何交互，Y44社會(huì)評(píng)價(jià)、Y41綜合評(píng)價(jià)、Y34組織管理、Y32行政管理、Y12平臺(tái)供給與工具維度、主體維度的交互數(shù)量也同樣較低，均在10及以下。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié) 論

從前文分析可以發(fā)現(xiàn)，隨著我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)對(duì)于特殊群體的關(guān)注程度逐漸提高，特殊群體的基本公共文化權(quán)益保障力度日益增強(qiáng)。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，二十一世紀(jì)以來(lái)，尤其是“十三五”時(shí)期以來(lái)，越來(lái)越多的公共文化服務(wù)政策對(duì)特殊群體給予了關(guān)照，促進(jìn)特殊群體公共文化服務(wù)日漸成熟、完善；其二，各地區(qū)在政策制定中均考慮到了特殊群體對(duì)于公共文化服務(wù)的需求差異，有利于不同地域之間特殊群體公共文化服務(wù)的均等；其三，無(wú)論是中央還是地方，面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策的制定體現(xiàn)出各部門之間的協(xié)同，形成了較大的政策制定合力；其四，部分工具、服務(wù)、主體3個(gè)維度之間形成了緊密的交互關(guān)系，有助于推動(dòng)面向特殊群體公共文化服務(wù)政策的有效落實(shí)。不過(guò)，特殊群體公共文化服務(wù)建設(shè)并非一朝一夕之功，現(xiàn)有政策仍存在以下諸多亟待優(yōu)化之處。

4.1.1 政策工具比例存在失衡

政策工具的科學(xué)設(shè)計(jì)與合理搭配是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證。對(duì)于特殊群體公共文化服務(wù)建設(shè)這一具有復(fù)雜性、全局性的系統(tǒng)工程而言，單一的政策工具顯然不足以提供有力的支撐，需要多種類型的政策工具齊頭并進(jìn)。從當(dāng)前我國(guó)有關(guān)特殊群體的公共文化服務(wù)政策來(lái)看，政策工具的使用比例存在一定程度的失衡。從一級(jí)維度來(lái)看，環(huán)境型政策工具的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)供給型政策工具與需求型政策工具的比例。從二級(jí)維度來(lái)看，供給型政策工具中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一工具的使用比例尤為突出。設(shè)施是公共文化服務(wù)的主要載體，因此我國(guó)在政策層面對(duì)于特殊群體公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在較大偏倚。需求型政策工具中的社會(huì)力量合作與公共服務(wù)外包這兩類工具的使用比例較高。由于政府單一主體難以全面保障特殊群體公共文化服務(wù)供給，因此需要社會(huì)力量的協(xié)同參與。顯然，政策對(duì)此也進(jìn)行了較為充分的安排。環(huán)境型政策工具中各類工具的使用比例則較為接近。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)特殊群體公共文化服務(wù)政策應(yīng)相對(duì)均衡地使用各類政策工具。

4.1.2 服務(wù)體系內(nèi)容相對(duì)集中

公共文化服務(wù)體系是由多種要素密切配合、相互協(xié)同、有序銜接組成的有機(jī)整體，要求在政策層面保持公共文化服務(wù)體系建設(shè)各項(xiàng)內(nèi)容的并重。然而，面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策存在服務(wù)體系內(nèi)容相對(duì)集中的特征。從一級(jí)維度來(lái)看，供給體系的內(nèi)容占服務(wù)體系近90%，而保障體系、管理體系，尤其是評(píng)價(jià)體系所占比例尤為低下。從二級(jí)維度來(lái)看，供給體系中的設(shè)施供給在二級(jí)維度中占據(jù)近二分之一的比重，而平臺(tái)供給所占比例最低。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，無(wú)論是數(shù)量，還是質(zhì)量，我國(guó)在特殊群體公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)上均取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，如少兒圖書館、盲人閱覽室、工人文化宮等。但是，作為當(dāng)前服務(wù)的新型載體，我國(guó)在面向特殊群體的公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)上仍然不夠。保障體系中的經(jīng)費(fèi)保障比例最高，制度保障、技術(shù)保障、人才保障的比例則相差無(wú)幾。這說(shuō)明特殊群體公共文化服務(wù)首先離不開(kāi)穩(wěn)定、 充足的經(jīng)費(fèi)。管理體系中的項(xiàng)目管理比例較高，對(duì)行業(yè)管理、行政管理與組織管理缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易影響實(shí)際中服務(wù)供給水平。評(píng)價(jià)體系中各維度占比則均較低。其中，政策對(duì)于專項(xiàng)評(píng)價(jià)與專業(yè)評(píng)價(jià)沒(méi)有任何涉及。可見(jiàn)，我國(guó)在特殊群體公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)上缺乏足夠的重視。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)特殊群體公共文化服務(wù)政策應(yīng)促進(jìn)服務(wù)體系中各項(xiàng)內(nèi)容的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1.3 服務(wù)對(duì)象關(guān)注程度懸殊

公共文化服務(wù)政策應(yīng)對(duì)各類特殊群體給予同等的關(guān)注，否則將進(jìn)一步導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中公共文化服務(wù)在特殊群體內(nèi)部之間的不均衡，這種不均衡還可能導(dǎo)致某些群體的文化權(quán)利和社會(huì)融入進(jìn)一步受限。目前，政策對(duì)于各類特殊群體的關(guān)注程度較為懸殊。其中，對(duì)未成年人的關(guān)注程度最高，較為重視面向未成年人的公共文化服務(wù)供給；對(duì)農(nóng)民工的關(guān)注程度次之，他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)和發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，其精神文化生活的政策保障同樣受到了政策關(guān)切；對(duì)老年人和殘疾人的關(guān)注程度相對(duì)較低，這兩個(gè)群體在生活中面臨諸多挑戰(zhàn)，如老齡化社會(huì)帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題和殘疾人融入社會(huì)的障礙等，但他們的文化需求常常被邊緣化；更為嚴(yán)重的是，對(duì)農(nóng)村留守婦女兒童和生活困難群眾的關(guān)注程度最低。農(nóng)村留守婦女兒童由于家庭勞動(dòng)力外出務(wù)工，面臨親情缺失和社會(huì)支持不足的問(wèn)題，他們的文化生活和教育資源極為匱乏。生活困難群眾由于經(jīng)濟(jì)條件限制，無(wú)法享受到與其他群體同等的文化服務(wù)，基本文化權(quán)利無(wú)法得到有效保障。因此，為了實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的公平與普惠，應(yīng)確保每個(gè)群體的文化需求都能得到應(yīng)有的重視和滿足。

4.2 建 議

4.2.1 優(yōu)化政策工具組合結(jié)構(gòu)

面向特殊群體的公共文化服務(wù)建設(shè)需要供給型、需求型、環(huán)境型政策工具的相互協(xié)調(diào)與配合。對(duì)于當(dāng)前政策工具比例存在失衡的問(wèn)題，政府部門應(yīng)優(yōu)化政策工具的組合結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)避免環(huán)境型政策工具的過(guò)溢使用。在保持使用政策法規(guī)管制工具與服務(wù)獲取便利工具的同時(shí)，提高目標(biāo)任務(wù)規(guī)劃工具與服務(wù)獲取便利工具的使用力度。一方面，要為特殊群體規(guī)劃更多服務(wù)項(xiàng)目，如文化志愿服務(wù)計(jì)劃、盲文出版工程、文化扶貧項(xiàng)目等；另一方面，要采取多種方式為特殊群體獲取公共文化服務(wù)提供便利，如為特殊群體開(kāi)展“送文化”服務(wù)，或在公共文化服務(wù)場(chǎng)所中為特殊群體提供多方位的幫助等。其次，對(duì)于供給型政策工具，需要適當(dāng)調(diào)整內(nèi)部工具的使用比例，加大特殊群體公共文化服務(wù)的資金投入，培育特殊群體公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍，并促進(jìn)服務(wù)與信息技術(shù)的融合。最后，對(duì)于需求型政策工具，應(yīng)加大整體的使用比例。擴(kuò)大社會(huì)力量參與特殊群體公共文化服務(wù)建設(shè)的空間，提高采購(gòu)特殊群體公共文化服務(wù)的力度，并維護(hù)特殊群體公共文化服務(wù)的市場(chǎng)環(huán)境。

4.2.2 促進(jìn)服務(wù)體系內(nèi)容協(xié)調(diào)

供給體系、保障體系、管理體系以及評(píng)價(jià)體系是公共文化服務(wù)體系的組成部分。4個(gè)子體系之間相輔相成、表里相依，共同維系著公共文化服務(wù)體系的整體運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于當(dāng)前政策中服務(wù)體系內(nèi)容相對(duì)集中的問(wèn)題，政府部門應(yīng)予以協(xié)調(diào)。首先，對(duì)于供給體系，要適當(dāng)減少設(shè)施供給的比例，并在控制活動(dòng)供給與資源供給的同時(shí)，大力開(kāi)展特殊群體公共數(shù)字文化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以增加平臺(tái)供給。其次，對(duì)于保障體系，要全面提高特殊群體公共文化服務(wù)在經(jīng)費(fèi)、制度、人才、技術(shù)等方面的保障水平。再次，對(duì)于管理體系，則同樣需要加強(qiáng)特殊群體公共文化服務(wù)在項(xiàng)目、行政、行業(yè)以及組織等方面的管理力度與水平。最后，評(píng)價(jià)體系在政策中存在大量空白，公共文化服務(wù)政策對(duì)此應(yīng)加強(qiáng)重視，從綜合、專項(xiàng)、專業(yè)以及社會(huì)等多個(gè)方面，大力開(kāi)展對(duì)特殊群體公共文化服務(wù)的評(píng)價(jià)，從而為提高服務(wù)質(zhì)量提供依據(jù)。

4.2.3 實(shí)現(xiàn)特殊群體平等關(guān)注

為避免造成公共文化服務(wù)在特殊群體內(nèi)部之間的不均，政府部門在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)平等關(guān)注各類型特殊群體的權(quán)益。相較于未成年人、農(nóng)民工而言，老年人、殘疾人、農(nóng)村留守婦女兒童以及生活困難群眾所受到的政策關(guān)注明顯不足，而這4類群體在獲取與使用公共文化服務(wù)上，尤其是在服務(wù)載體、物質(zhì)支持、內(nèi)容需求等方面，存在相對(duì)的特殊困難。故此，政府部門在制定公共文化服務(wù)政策時(shí)應(yīng)充分考慮各類特殊群體的特點(diǎn)，結(jié)合其具體需求特征，有針對(duì)性地規(guī)劃、部署特殊群體公共文化服務(wù)建設(shè)，以此提高政策對(duì)于各類特殊群體，尤其是對(duì)老年人、殘疾人、農(nóng)村留守婦女兒童以及生活困難群眾的關(guān)注度，從而彌合政策中特殊群體內(nèi)部之間的差距，最終實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)在特殊群體之間的均等，提高特殊群體公共文化服務(wù)的整體水平。

5 結(jié) 語(yǔ)

面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策體系構(gòu)建對(duì)于保障特殊群體公共文化服務(wù)供給，并促進(jìn)公共文化服務(wù)均等具有重要意義。本文從基本政策工具、公共文化服務(wù)體系以及服務(wù)需求主體3個(gè)方面，構(gòu)建了特殊群體公共文化服務(wù)政策分析框架，并對(duì)我國(guó)中央級(jí)與省級(jí)相關(guān)政策文本進(jìn)行了基本特征分析與內(nèi)容維度分析。從中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)面向特殊群體的公共文化服務(wù)政策存在政策工具比例失衡、服務(wù)體系內(nèi)容相對(duì)集中以及服務(wù)對(duì)象關(guān)注程度懸殊的問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)優(yōu)化政策工具組合結(jié)構(gòu)、促進(jìn)服務(wù)體系內(nèi)容協(xié)調(diào)并實(shí)現(xiàn)特殊群體平等關(guān)注。

本文的研究不足在于：①在研究對(duì)象上，以中央級(jí)和省級(jí)政策文本為主，對(duì)地市級(jí)政策文本關(guān)注不足。②在內(nèi)容分析上，從整體層面對(duì)政策文本進(jìn)行了多維度分析，受制于文章篇幅，未能比較中央級(jí)政策與省級(jí)政策之間以及各省級(jí)政策之間在不同維度上的差異。故此，在今后的研究中，可以進(jìn)一步對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行擴(kuò)展與補(bǔ)充，將地市級(jí)政策文本納入研究對(duì)象之中，并從多個(gè)維度比較不同行政級(jí)別的政策文本在涉及特殊群體相關(guān)內(nèi)容上的差異，為不同地方政府優(yōu)化政策內(nèi)容提供更具針對(duì)性的建議。

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[作者簡(jiǎn)介]

陶成煦 武漢大學(xué)信息管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣参幕?wù)與數(shù)據(jù)要素治理。E-mail：taochengxu666@163.com。

易 凌 湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閳D書館學(xué)基礎(chǔ)理論。

完顏鄧鄧 湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣参幕?wù)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、信息資源建設(shè)。

[收稿日期：2023-05-29 修回日期：2023-11-02 ]