地方政府跨域生態治理的困境與路徑探析

摘要：近年來，跨域環境問題頻發且負面影響不斷擴散，已經成為中國生態環境的 “重災區”。囿于傳統的行政區劃的限制，地方政府各自為政，難以從根源上防治生態環境問題。地方政府跨域生態治理具有突破傳統行政規劃、縮短環境問題的空間距離的價值意義。然而，在實際的跨域生態治理實踐中，還存在政策執行偏差、生態補償滯后等問題，可通過培養官員綠色績效觀、協同多主體生態治理行動化解地方政府在生態治理中存在的矛盾與沖突，促進合作的穩步推進，提高生態治理的效率。

關鍵詞：地方政府；生態治理；跨域治理

一、跨域生態治理的重要意義

跨域生態治理是指行政邊界相鄰的政府針對區域內出現的生態環境問題，采取跨域合作的方式進行治理，以推動生態環境質量的改善。面對水資源治理、大氣污染治理、生物多樣性保護等復雜的環境問題，跨域協作是必要的選擇。

（一）突破傳統行政區劃的限制

區域生態問題是彼此行政邊界相鄰的政府需要共同關注的環境問題。由于科層制下行政區劃具有條塊分割性及信息共享不暢的特征，環境問題往往不易察覺，而單個地方政府環境治理效率偏低，很有可能使區域生態環境爆發的風險進一步加劇。同時，多項生態環境事項的治理體制具有條塊分割、互為前置的壁壘，[1]一些地方政府固守地方屬地化管理的傳統觀念，只關注各自轄區內的生態環境問題，而對需要各級政府通力合作卻難以識別個體貢獻的環境綜合整治積極性不高，地方主義、分割管理問題突出，使跨域污染可協調治理更為困難。

跨域生態治理有利于區域內地方政府突破行政區劃的限制，實現數據資源的共享。就全國而言，跨域生態治理已經取得明顯的成效，如長三角區域水污染治理、京津冀大氣污染治理、“錳三角”電解行業整治，都是由中央人民政府督辦，各級政府通力合作，企業、社會組織、公民等多主體協同參與，形成聯動合力，有效地實現了跨域合作治理，解決了區域內共同存在的環境問題。

（二）縮短環境問題的空間距離

作為人類寶貴的物質財富，生態資源具有競爭性和排他性的特征。一方面，由于行政交界區資源產權不明晰，區域內的地方政府可以共同開發利用生態資源，但共有的土地、大氣等資源被過度開發利用后，很有可能引發 “公地悲劇”；另一方面，跨域生態環境具有典型的外部性特征，區域內任何一個政府開發生態資源引發的環境問題，會影響其他區域的政府和公眾，各地方政府是 “一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體關系，當區域內任何一方政府不配合時，會影響其他地方政府的生態治理工作。同時，當某一個地區的水流域常態化生態治理疲軟時，將會引發相鄰地區的生態治理危機。

跨域生態治理具有系統性和復雜性，陽光、空氣、綠色植被等自然因素構成了一個完整的有機生態系統，在系統內部，各因素相互影響、相互制約?？缬蛏鷳B治理著重關注公眾利益和生態資源，采用政府與多元主體合作的模式應對相鄰地區間具有空間距離的環境問題，以此實現區域內資源的協同與聚集，避免資源投入的碎片化。

（三）以長效治理避免突發性反彈

跨域治理需要以政府為主導，多主體在政府的指導下開展跨域生態治理協作，這種協作形成于由動力源泉、承載場域和協同過程三個因素組成的動力機制。與珠三角、長三角區域生態治理不同的是，等級權威的治理模式是京津冀地區長期采用的治理模式，政績要求、行政問責是這一模式最根本的兩個動力源。在壓力型背景體制下，由于跨域環境污染涉及多個政府的行政問責，一些地方政府很有可能因懼怕承擔治理責任而出現協作意愿不強的情況，從而走回 “先污染，后治理”的老路。

跨域生態治理采取調查取證、線索共享、生態補償、協作修復等長效協作機制。[2]這些機制組成一個完整的生態治理體系，在體系內部，可根據不同的事項需要對政府部門進行職能劃分，還可以運用體制規則限制各部門、各官員的責權，這樣能夠避免在跨流域生態治理中地方政府、官員的不作為行為，實現跨域生態治理各項政策的充分落實?？傮w來看，跨域協作治理是對過去環境治理的突發性、季節性、反彈性問題的有效回應，能夠助推各級政府開展 “暴風式”治理合作，實現生態治理向常態化協同方向轉變。

二、跨域生態治理的現實困境

（一）生態補償模糊且單一

當前，我國已經嘗試對重點生態流域區域居民實行生態補償，但是試點的范圍有限，在實際執行時還存在著各項規定模糊不清、補償形式單一等問題。

第一，各地對跨域生態補償未達成一致共識，補償標準不一。一些地方政府出臺了跨域生態治理的文件法律，但對跨域生態補償做出的指導十分有限。例如，浙江省、江蘇省公布了 《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》 《江蘇省環境資源區域補償辦法 （試行）》，對本省的生態補償方法進行了規定，[3]但處于長江上、中、下游的四川省、湖北省、上海市的相關政策中僅規定了整個長江流域的生態補償標準，并沒有從本省市的情況出發制定針對性的補償辦法。長江流域內各省市生態補償標準不一，對整個經濟帶生態補償機制的構建和各省市生態關系的協調均產生了不利影響。

第二，補償方式單一。當前，跨區域省市間的補償政策文件以指導性文件居多，涉及經驗總結的政策文件極少，一些地方政府行政人員在生態補償政策實施中無所適從。在生態補償實踐中，財政補償依然占據主導地位，市場補償、產業扶持、人才技術支撐等多元化的補償形式缺失，政府實施的財政政策得不到其他補償方式的配合，致使政府在生態補償實踐中發揮的作用有限。

（二）政策執行存在偏差

1.跨域生態治理的政策執行存在偏差

與跨縣和區的生態治理不同的是，跨省市的生態治理活動涉及更多的主體，即在生態治理中需要考慮不同層級的政策制定主體與政策實施主體。在生態治理實踐中，環保、水利等部門以及執法人員都是治理的執行主體。而對企業的監管是生態治理中必不可少的一環，當某地存在環境污染問題時，末端的解決方式仍然是對企業進行處罰，地方政府會權衡經濟增長與污染治理的收益，采取選擇性的環保執法，在環境治理上各政府對企業的環境污染處罰力度不同，出現 “雙重標準”。對于基層執法人員來說，生態補償政策規定的不統一會使他們在政策執行中無所適從，帶有嚴重的主觀色彩，避責、權力濫用的情況時有發生，導致環境政策在執行中出現嚴重偏差。

2.跨域生態治理的政策執行不暢

由于跨域生態治理會觸及多方利益，多元主體在協作治理過程中容易產生 “不合作”“不行動”的消極行為，這勢必會影響區域生態治理政策的順利推進。此外，部門之間存在的壁壘帶來的管理碎片化也會導致政策執行阻滯。在跨區域的水污染治理中，環保、交通、水利等部門或多或少都會涉及在內，這些部門存在條塊分割、職能交叉的弊端，在生態環境治理中往往會出現 “九龍治水，各管一端”的現象。如環保部門更為重視企業污水的達標排放、水利部門看重水資源的合理利用、建設部門重視市政給排水管網的建設……[4]總體來看，地方政府各部門囿于權責不明、溝通不暢，難以形成治理合力，以致在生態治理政策執行中面臨阻滯難題。

（三）動力源泉復雜與行政問責沖突

跨域生態治理涉及政府行政部門、企業、林業草原、公眾等諸多治理主體，這些主體在協作過程中存在利益關聯和環境保護的需求，在職責邊界尚未清晰確定的情況下，不可避免地出現權限與利益的沖突。

第一，區域效益與政績需求關系錯綜復雜。分稅制改革以后，地方政府失去了穩定的財政來源，但仍需承擔上級政府派發的任務和績效指標，而長期以來財權與事權的不匹配，又導致地方政府往往沒有充足的財力投入到環境治理中。因此，地方政府只有發展當地經濟，積累一定的經濟基礎，才能擁有相對作為的行政空間。而地方經濟發展最快的方式就是創辦企業和招商引資，對于企業而言，在追求高利潤的同時，常常伴隨著超標排放、偷排漏排情況等違規行為的發生，地方政府出于緩解財政壓力考量，對轄區內企業的環境規制有所放松，允許一部分環保未達標的企業進入轄區內繼續生產從而擴大政府的稅收。當上級環保部門進行督查時，地方政府為了應付檢查，往往與這部分環保未達標的企業聯合起來進行 “運動式治理”，這勢必嚴重影響區域內生態治理的效率。同時，隨著區域之間競爭的加劇，地方政府為了抱團取暖，紛紛采取跨區域合作的方式發展經濟，在招商引資給地方帶來經濟增長的誘惑下，跨域生態治理在地方政府工作中往往處于次要位置。[5]

第二，主體監督與問責的矛盾不可調和。生態環境的好壞直接影響人們的生產和生活質量，高度的專業性與協同性在生態治理中有著重要意義，多元主體的監督也必不可少。在環境治理活動中，除了環境保護部門的監督外，近年來，隨著生態領域 “黨政同責”原則的深入貫徹以及公民生態責任意識的不斷增強，各級黨委和公眾成為生態環境治理不可或缺的監督主體，治理監督主體的多元化意味著監督更為嚴格、問責更為細致。黨的十八大以來，跨行政區生態環境治理績效協同問責逐漸替代過去單一的屬地問責，一個地區的生態治理問責會牽連到區域其他政府，在這樣的背景下，一些地方政府官員很有可能出于避責、卸責的心理，懼怕跨行政區生態環境績效協同問責下的追責，在跨流域生態治理中消極應對、不愿協作，影響生態治理進程的有效推進。

三、跨域生態治理的優化對策

（一）樹立綠色政績觀

與過去主要以GDP作為地方政府政績評定標準不同的是，近年來，中央政府不斷完善考核成果評價體系，倡導更為多元、更凸顯公共價值的官員政績和地方政府績效衡量標準。其中 “綠色政績觀”作為一種可持續的、以人為本的政績觀，不僅助推了中國政府執政理念在政治、經濟、生態環境中的更新升級，還指導各級領導干部毅然決然地從事環境保護工作。因此，將生態環境治理效果納入官員政績評價體系，評估跨區域生態治理的成效，能夠推動廣大領導干部保持戰略定力，牢固樹立 “生態優先，綠色發展”的綠色政績觀。在今后的地方政府政績考核中需要適當增加生態績效考核指標比重，不斷增強地方官員的生態保護意識。

（二）加強對多主體生態治理行動的協同

把握適當的節奏與力度是區域生態協同治理中必須重視的問題。在過去的水域污染、大氣污染治理中，地方政府能夠在短時間內匯聚人力、物力、財力等資源，迅速出臺治理行動方案，但這種治理方式仍然以局部性治理為主。在后續的治理過程中，環境污染問題往往會卷土重來，在傳統績效觀的影響下，還會出現跨界污染甚至將污染物轉移的現象。因此，跨域生態治理需要由過去的局部性治理模式逐漸演變成全流域、下手快、力度輕的治理模式。第一，全流域生態環境治理需要推進生態鏈條的協同同步：從全局出發，對流域內上、中、下游的保護和治理進行統籌協調，推進植被修復、河道綜合整治等重大工程；在出現環境污染問題時，嚴格按照既定程序對流域內水質進行監測和取證。第二，下手快。運用智能化技術，促進流域內生態環境數據信息在水利、交通、環境執法等部門的流動；同時，依托數字技術監督各地的治理行動，將群眾的舉報信息自動推送到聯合執法部門，便利多個部門開展聯合執法行動。第三，力度輕。不宜將過多的懲治資源耗費在流域內有違規排放污水的企業和單位，而應該進行適度懲戒，后續需注重事前的預防和事后的處置工作。

（三）重視經驗總結與建立多維長效生態補償機制

近年來，我國開展的京津冀大氣污染治理、珠江—西江流域的水污染治理、武陵山湘渝黔地區 “錳三角”的跨域環境治理，有成就也有失誤，國家相關部門已經將環境治理典型案例進行匯編，案例中涉及的績效問責機制、府際合作研究、組建小組進行跨區域治理協商的經驗可以為其他地區跨域生態治理提供權威性參考和借鑒。

政策補償、實物補償、智力補償都是生態補償的重要方式，中央政府可將這些補償方式結合起來，根據地方特色探索建立多維長效補償機制。第一，統籌生態補償的頂層設計工作，不斷完善生態補償相關法律法規。第二，在加大財政轉移支付的同時，跨省市縣應建立流域上下游生態補償專項資金，根據水質考核標準，按年度進行撥付。第三，根據 “誰保護，誰受益，誰污染，誰付費”的原則，在國家與地方政府的引導下，跨流域市縣簽訂橫向生態保護補償協定，以此調節區域經濟發展與生態保護間的利益關系。第四，根據地方實際情況，探索建立流域水環境補償機制和水資源轉讓制度，推行跨域污染控制補償機制。第五，組建專家團隊評估生態補償政策實施效果，相關結果向社會公布，接受公眾監督。

四、結束語

跨域協同治理是應對跨界性、外溢性強的環境污染、提升流域生態環境質量的長遠之計。近年來，在中央政府的領導下，不少地區在跨域生態治理領域從多個方面做出了有益的探索，不僅促進了環境保護政策的落地，還促進了當地環境保護法律體系的完善。在此背景下，“先污染，后治理”的現象得到一定程度的緩解，后續還需要加快搭建跨域生態保護協作平臺、創新協同治理模式，多主體合力從源頭上治理流域生態污染問題，推動流域內生態環境質量的提升。

參考文獻：

[1] 李萌.黃河流域生態環境區域協同治理需要新思路[J].中國發展觀察，2020（Z8）：24-25.

[2] 耿佳皓.地方政府跨域生態治理實踐探析[J].黨政論壇， 2022（06）：43-45.

[3] 趙霰霖，楊雨嘉.對長江經濟帶流域環境中生態補償機制構建探討[J].環境與發展，2018，30（03）：210-211.

[4] 韓超然.如何破解流域水環境治理的協作困境[J].中國經濟報告，2023（05）：63-67.

[5] 汪娜.地方政府在跨區域生態治理中的困境與突破[D].蕪湖：安徽工程大學，2018.