新時代推進生態文明法治建設的制度化探究

摘 要：黨的十八大提出包含生態文明建設的“五位一體”總體布局，黨的十八屆三中全會明確要求將法治理念貫穿到生態文明建設中，生態文明法治建設由此逐步展開，成為建設美麗中國的根本遵循。黨的二十大明確了生態文明建設發展方向，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，以法治規范完善各項制度，推動構建現代化環境治理體系。基于此，主要探究我國生態文明法治建設發展歷程，法治對生態文明建設的重要性以及存在問題，并提出健全和完善生態文明法治建設的制度與體制機制。

關鍵詞：生態文明；法治建設；問題；制度；體制機制

中圖分類號：D922.68 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）15-0141-04

一、研究背景

中華人民共和國成立以來，國家大力發展經濟以改善民眾生活，經濟發展逐步走向全球化快車道，由于豐富的資源和大量的人力，中國一段時期內成為世界工廠，伴隨著工業化的進程，一些環境問題逐漸顯露，“松花江重大污水事件”“白洋淀死魚事件”“太湖水污染事件”“滇池藍藻暴發”等環境污染事件頻發，令人觸目驚心。人類活動作用于大自然，大自然產生的影響再反作用于人類自身，為了人類健康發展，長久生存，應將代內發展的眼光放至代際發展，公民環境權、人類可持續發展、生態文明建設等環境保護理念逐一被提出，進行法律約束和制度落實，才能切實有效地改善生態環境。黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，同時《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為落實十八大提出的將建設社會主義法治作為治國理政的總體戰略，把生態文明建設貫穿于治國理政全過程的整體布局，提出了“建立系統完整的生態文明制度體系”的新要求，體現了法治思維與生態文明建設的有機結合[1]。

二、新時代我國生態文明法治建設發展進程

我國在步入新時代前，立法以環境保護為主，在強調生產力的前提下，協同保護生態環境。各環境保護部門、資源管理部門各司其職，聯動性、協調性不強，但這一階段生態文明建設經歷了可持續發展觀、科學發展觀的影響，為后續生態文明建設全方位、多角度發展奠定了堅實的基礎。新時代開啟生態文明建設的新起點，生態文明建設地位顯著提高，將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，生態文明寫入《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），堅持黨的領導，提供政策支持，加強制度建設，強化生態文明建設與法治的融合發展，在生態環境方面推進我國治理體系和治理能力現代化。

2018年通過《中華人民共和國憲法修正案》（2018），生態文明就此被歷史性地寫入憲法。明確生態文明的憲法地位，通過法律對生態環境提供強有力的保障，更好地體現了中國特色法治模式和中國特色環保策略。同年，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》對生態環境保護提出階段性目標：2020年生態環境質量總體改善；2035年美麗中國目標基本實現；2050年生態文明全面提升。

2022年，黨的二十大報告從四個方面強調推動綠色發展，促進人與自然和諧共生：加快發展方式綠色轉型；深入推進環境污染防治；提升生態系統多樣性、穩定性、持續性；積極穩妥推進碳達峰碳中和。在其中又具體明確要全面實行排污許可制度，完善生態保護補償制度，完善碳排放核算制度，健全碳排放權市場交易制度，清晰細致地將生態文明建設法治化。對于如何切實推進生態文明建設，習近平總書記多次強調，堅持依法治國和依規治黨有機統一，既要依據憲法法律治國理政，又要依據黨內法規管黨治黨、全面從嚴治黨，兩者之間是有機統一的整體。習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中更是明確地指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”[2]因此，生態文明建設由黨領導，融入法治，全方位多管齊下，形成體系化，讓黨內法規與環境法律互相聯動，建立有效運行機制。習近平總書記關于依法依規管理的重要論述在生態文明法治建設中從頂層上系統地回答了“怎么樣建設生態文明法治保障體系”，全面詳細地闡釋了“建設什么樣的生態文明法治保障體系”等時代課題，指明了中國特色社會主義生態文明法治建設的實現路徑[3]。

三、現階段生態文明法治建設存在的問題

近年來，在環境發展的基本標準下，國家對生態文明治理力度不斷加大，公民對環境保護的意識逐漸增強，部分環境污染得到遏制，污染防治取得良好成效，努力建設美麗中國步入正軌。但在取得成就之時，我國生態文明建設仍存在一些問題，例如各部門責任劃定不清，各項政策制度落實不到位，職能部門職權劃分不清，環境評價制度、資源有償使用制度、生態補償制度實施不嚴格等問題都與法治相關，究其根本，是生態文明法治體系不夠健全。

（一）生態文明法治建設執法不規范，問責落實不到位

環境執法是習近平生態文明思想的落腳點，是生態文明法治建設的關鍵環節。在具體執法過程中存在諸多問題，一是執法人員缺乏對證據三性的意識，證據收集流于表面形式，紙上數據化形式嚴重，導致部分環境案件證據缺乏證明力，無法形成完整證據鏈。二是相關職能部門整改落實不到位。例如，在最高人民檢察院發布的濕地保護公益訴訟典型案例——湖北省公安縣人民檢察院督促保護洪湖濕地生態環境行政公益訴訟一案中，洪湖市人民政府和洪湖管理局共同擬定《洪湖云霧湖休閑農莊違規建設等問題整改方案》，明確在2020年6月底前完成全部整改工作，但截至2020年10月，除旅游被督促停止外，其他問題仍然沒有得到整改，直到被提起公益訴訟，該環境問題才得以解決。還有地方政府對生態環境保護不夠重視，忽視落實環保目標責任制，并未將生態環境保護納入政府考核目標。我國環境執法面臨的問題整體呈“頭重腳輕”的狀態，造成執法不規范、落實不到位的原因在于基層環境治理力量薄弱，例如，基層環境執法人員面臨的問題多、工作量繁重，但其人員配置不足，技術和經費欠缺[4]。

（二）生態文明法治建設司法難度大，公眾參與度低

在環境案件的司法進程中，在實體和程序形式上均存在問題。首先，我國污染防治類案件審理較為困難，這類案件涉及范圍廣，隱蔽性強，需要專業人員通過專業技術手段進行分析，但我國環境損害權威鑒定機構少，導致對環境損害性強的問題鑒定難度大，司法采信難。這也導致由此造成的環境污染損害賠償數額難以計算，加劇了辦案難度。其次，是在審理程序形式上存在問題，我國環境司法救濟途徑主要依靠環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟，但公益訴訟的原告主體中存在諸多問題。根據法律規定，目前我國僅限于人民檢察院和法律規定的機關和有關組織可以提起公益訴訟。除了人民檢察院和政府作為公權組織提起訴訟外，環保組織提起公益訴訟能代表公眾參與，也是目前普遍做法，但是我國環保組織數量不多，能力和素質良莠不齊，并且容易受到出資人影響，可能會有失偏頗，其代表的人群利益易受到質疑。不管是公權組織人民檢察院和政府，還是私權組織環保組織提起公益訴訟，當環境污染時，公民個人無法真正實際參與環境保護的訴訟中。許多國家都承認公民個人提起公益訴訟的資格，而我國并未做出明確規定，導致想保護公共環境的人有力無處使，公眾參與度不高的原因是無法真正實際參與司法這一環節。如果放寬公民個人提起環境公益訴訟的主體資格，可能會出現類似于“職業打假人”的行為。這不失為全民參與環境保護與治理的有效途徑，讓有心之人主動參與，讓其余公民搭上便車，共同維護生態環境，共同促進治理能力現代化，加強構建生態文明系統。

（三）生態文明法治建設守法意識弱，主體能動性不強

部分公民守法意識相對薄弱，較多關注私益環境，對公益環境漠視，環境犯罪頻發。2023年6月最高人民法院發布的《中國環境資源審判（2022）》顯示，全國法院共受理一審環境資源案件273 177件，審結246 104 件。環境涉訴案件較多，雖然在全面加強生態環境司法保護方面可見成效，但龐大的案件數額反映出公民對環境保護意識仍然不強。部分企業社會責任缺失，對于環境保護都是出于政府壓力，而不是出于社會成員應當負擔的社會責任，至此導致部分企業不愿投入資金完善污染防治設備，偷排廢氣廢水，即使有完善設備的企業，也只是為了應付檢查執法而使用設備，平常置之成為擺設。而地方政府為了促進經濟發展，無法很好權衡經濟發展與生態環境保護，忽視了“綠水青山就是金山銀山”這一可持續發展理念，往往對一些不環保行為消極執法，甚至隱瞞企業違法事實，將環保流于形式。因此，應該從公民個人、社會企業、政府人員全方位提升環保意識，將被動保護變為主動保護，營造濃厚的尊法學法守法用法氛圍。

四、健全和完善生態文明法治建設的制度與體制機制

黨的二十大報告指出，推進美麗中國建設，要推進生態優先，將生態文明融入法治，全方位滲透環境保護思想，同時將法治作為生態文明保護的底線，實行最嚴密的環境法治為生態文明建設提供保障。生態文明法治建設包含立法、執法、司法、守法以及法律文化建設等諸多方面，結合前文所分析生態文明法治建設目前存在的問題，具體解決方式仍是需要將生態和法治有機結合，并且應著重加強以下幾方面。

（一）將生態理念融入法律體系

我國環境立法一直在避免“先污染后防治”，改革開放以來，環境立法甚至多于快于市場經濟方面立法，但在此情況之下，我國的環境污染和生態破壞趨勢并沒有得到有效遏制，環境法律、政策的實施效果與立法目標差距很大[5]。如果說 “良法先行”是法治的起點，那么建設體現生態文明和自然倫理價值訴求的法律系統就是必須完成的 “頂層設計”[6]。

1.調整立法理念。我國追求人與自然和諧共生，生態是一個整體、一個系統，人同時也存在于這個整體中，追求經濟發展的同時，要注重人與自然和諧共生。因此，要樹立“生態整體主義”立法理念，將“可持續發展”理念融入各方建設中。一方面，要注重構建從預防到污染再到追責的完備體系，形成一條“提前預防、過程可控、責任明晰、賠償合理”的完整的環境保護法律鏈條，在法律制度配置上充分體現環境保護與經濟發展之間相互依存、協調、促進的關系[7]，使生態環境保護立法能順應市場變化，從而實現人與自然和諧共處的內在統一。另一方面，對傳統法律進行可持續發展評估，兼顧代內公平和代際公平，例如《中華人民共和國民法典》明確了綠色原則，新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》也體現了生態環境保護的要求，但很多法律未體現可持續發展的理念，通過評估修改法律完成法律體系生態化建設。在《刑法》的生態文明法律體系中規定了對野生動植物、自然資源的相關刑罰，但不利于人民追求美好生活的因素諸多，可以考慮增設新刑種，增強破壞環境的威懾性。

2.優化生態文明建設基礎法。我國堅持山水林田湖草一體化保護，但是《中華人民共和國環境保護法》作為環境類的基礎法律，在此方面并未做到一體化統籌，對生態文明建設支持不夠。我國現行《中華人民共和國環境保護法》是2014年修訂版本，無法跟上生態文明建設的步伐，因此，要加快更新《中華人民共和國環境保護法》對生態文明建設的宗旨和目標，明確生態文明建設的主體以及其權利義務，將農業、林業、漁業、畜牧業、水土、自然資源協同起來，深入貫徹“生態整體主義”。

3.推動重點領域立法。黨的二十大報告強調提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。我國在2021年10月《生物多樣性公約》第十五次締約大會上宣布設立5個國家公園，涉及10個省份，保護面積達23萬平方公里，對于保護規模如此之大，國家公園立法一直未出臺，仍使用的是《國家公園暫行管理辦法》，因此，首先要制定國家公園管理條例，再將已經建立并經實踐驗證有效的制度機制上升為法律，對相關配套法律法規進行完善，例如對森林法、水法、草原法、野生動物保護法做到銜接修訂。黨的二十大報告還強調積極穩妥推進碳達峰碳中和，“雙碳”目標自2020年提出，低碳排放取得了良好收效，但碳排放權交易相關制度不夠完善，海洋作為最大的碳庫，對海洋碳匯制度的建設不如其他碳匯制度建設。面臨“雙碳”目標的實現，國家層面應規范碳排放交易法律規范體系，完善一級市場規則的構建，避免地方保護主義，提升二級市場交易的流動性和活躍度，重視海洋碳匯制度的建設。

（二）建立嚴密的生態環境管理體制

生態環境管理體制應由上至下實行嚴密的監管。首先，通過立法建立全國統一的生態環境保護管理體制，按照生態文明法治建設的政策要求，建立權責利統一、嚴格執法、協調行動的機制，明確各部門職責和權限，工作既相互獨立，又能協同合作。其次，政府作為環境保護至關重要的一環，對政府的環境成績考核評價直接影響政府的作為。2015年3月中共中央、國務院聯合印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》明確指出要健全政績考核制度，“建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”[8]將環境保護納入政府領導班子和領導干部年度目標責任（績效）考核，建立的考核評價制度既要體現新時代生態文明建設的總體目標，還要反映地方治理特色，針對地方經濟發展狀況不同進行差異化考核，引入民眾滿意度調查，體現考核公認性。建立生態環境質量問責追責制，對政府相關機關和負責人對在職期間開發項目的環境問題實施終身追責制，明確其法律責任。

（三）完善司法機制和公眾參與機制

1.明確公民環境權。法律的意義在于運用，讓公眾參與司法，主張權利，對環境保護形成主人公意識，保障生態法治的良性運行。目前，只有當私人環境權益被侵害時，個人才能提起訴訟，究其根本，法律沒有明確規定個人對于環境所享有的權利。環境法的學者們早已提出公民環境權，即公民有享受良好適宜的自然環境的權利。雖然這一權利已滲透進各項立法中，但是憲法并沒有明確規定，各下位法缺乏權利基礎明確公民主張權利的形式。因此，可以在憲法中增設公民環境權，下位法配套明確公民對環境的使用權、知情權、參與權和請求權，讓公民有法可依參與環境司法中，提高公民參與積極性，加快推進法律生態化。

2.完善環境訴訟制度。生態環境司法不同于傳統司法，環境污染廣、專業性強、污染對象不特定，需要完善環境訴訟制度。一是完善環境公益訴訟制度，我國目前環境公益訴訟中檢察機關、環境行政機關和社會環保組織具有原告資格，可以通過明確公民環境權增加公民個人提起環境公益訴訟的原告主體資格，使全體公民有機會主張環境權利，同時污染防治和環境保護受到全民監督，補全職能部門可能遺漏之處。二是加大對環保組織的扶持，提升專業度和經濟實力，讓其有足夠能力參與進生態環境司法保護中。三是健全生態環境損害賠償制度，完善磋商制度，在環境污染發生后，賠償義務人和賠償權利人積極高效協商完成環境修復；健全生態損害賠償訴訟與相關訴訟的銜接，對磋商不成的生態環境損害賠償案件盡快啟動司法程序，對未盡賠償義務的案件可通過公益訴訟介入進行監督補全賠償。四是建立生態環境司法案例指導制度，司法機關出臺相關司法解釋，加強法官生態環境方面司法能力，保證法律有效實施。

參考文獻：

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[2] 中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015：23-24.

[3] 黃鑫.習近平法治思想中依法依規論述的法理意蘊與實踐指向：以生態文明法治建設為分析背景[J].廣西社會科學，2021（12）：31-38.

[4] 鄭少華，王慧.中國環境法治四十年：法律文本、法律實施與未來走向[J].法學，2018，444（11）：17-29.

[5] 呂忠梅.監管環境監管者：立法缺失及制度構建[J].法商研究，2009，26（5）：139-145.

[6] 呂忠梅.中國生態法治建設的路線圖[J].中國社會科學，2013（5）：17-22.

[7] 李慶瑞.實行最嚴密的環境法治為生態文明建設提供保障[J].環境與可持續發展，2014，39（2）：5-8.

[8] 十八大以來重要文獻選編（中）[M].北京：中央文獻出版社，2016：498.

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