國有產權登記向數字化轉型的探討

引言

我國的國有產權登記涉及范圍廣、數量大、管理部門多。隨著大量行政事業、金融、文化、自然資源等類別國有產權轉讓進場規范交易，在產權交易流轉的實踐中，國有產權登記證的缺失已成為影響產權交易流程的突出問題。目前，各地國有產權交易機構在審核產權交易時，把轉讓方是否提供國有產權登記證作為能否進行產權交易的必備材料。而現實中，相當多的企業（尤其是國有參股企業）由于各種各樣的原因，未辦理國有產權登記證。而補辦一張國有產權登記證，企業需要走一系列流程，需各層級的上級單位審批和備案，提供眾多的蓋章材料和證明文件。很多企業由于辦理時間太久和人員變動等多種因素，補辦國有產權登記證少則兩三個月，多則半年、一年，有的甚至補辦不出。在當前全社會大力推進低碳無紙的數字化管理的背景下，建設全國產權統一大市場要求產權交易流程高效便捷，這對加強國有產權登記提出了新的要求。

一、國有產權登記的種類和法律依據

（一）國有產權登記

國有產權登記是指財政和國資部門代表國家對國家所有的資產進行的產權登記，是依法確認國家對國有資產的所有權以及企業或單位占有、使用國有資產的法律行為，是國有資產管理工作的起點。只有經過法定程序的登記，才能確認為國有資產，也才能確認國家對資產取得所有權，產權所有者也才有權對其實施有效的管理，包括資產配置、資產使用、資產評估、產權界定、產權糾紛調處、資產處置、產權轉讓、清產核資、資產核銷等行為。通過國有產權登記，確保國有資產的所有權清晰明確，可以維護國有資產的安全和完整，提高國有資產的使用效益，促進國有資產的保值增值。

（二）應登記的國有產權種類

根據《國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告》（2023年10月21日第十四屆全國人大常委會第六次會議），按照所有者和管理者不同性質劃分，截至2022年12月31日，我國經登記確認的國有產權種類和總體情況如下。

1.企業國有資產（不含金融企業）：中央企業資產總額109.4萬億元、負債總額73.7萬億元、國有資本權益21.8萬億元；地方國有企業資產總額230.1萬億元、負債總額145萬億元、國有資本權益72.9萬億元。

2.金融國有資產：中央國有金融資本權益19.1萬億元，中央金融企業資產總額261.6萬億元、負債總額234.7萬億元；地方國有金融資本權益8.5萬億元，金融企業資產總額139.3萬億元、負債總額123.5萬億元。

3.行政事業性國有資產：中央行政事業性國有資產總額6.5萬億元、負債總額2萬億元、凈資產4.5萬億元，其中行政單位資產總額1.4萬億元，事業單位資產總額5.1萬億元；地方行政事業性國有資產總額53.3萬億元、負債總額10.4萬億元、凈資產42.9萬億元，其中行政單位資產總額20.2萬億元，事業單位資產總額33.1萬億元。

4.國有自然資源資產：全國國有土地總面積52360.5萬公頃；其中國有建設用地1818.6萬公頃、國有耕地1957.5萬公頃、國有園地239.3萬公頃、國有林地11261萬公頃、國有草地19740.5萬公頃、國有濕地2175.3萬公頃；我國管轄海域面積約300萬平方公里，全國水資源總量27088.1億立方米。

（三）國有產權登記行為的類型

我們通常所指的國有產權登記根據登記對象的性質和目的不同，分為占有產權登記、變動產權登記、注銷產權登記和產權登記年度檢查等四種類型。

1.占有產權登記，適用于占有、使用國有資產的新開辦企業。

2.變動產權登記，適用于企業名稱、地址、法定代表人、經濟性質、主管單位發生變化，以及國有資產總額發生增減變化的企業。

3.注銷產權登記，適用于撤銷、被合并、被兼并、依法破產和企業改制后不設置國有股權、企業轉讓全部國有產權的企業。

4.產權登記年度檢查是指財政和國資部門按年度對企業占有、使用國有資產情況而進行的產權登記檢查。

（四）國有產權登記的法律依據

根據前述分類，國有產權登記分別由不同管理部門負責登記。目前，除了中華人民共和國自然資源部負責第四類資源類登記，其他三類國有產權登記的主要法律依據包括《企業國有資產產權登記管理辦法》（國務院第192號令）、《企業國有資產產權登記管理辦法實施細則》（財管字〔2000〕116號）、《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》（國務院國有資產監督管理委員會令第29號）、《中央黨政機關和事業單位所屬企業國有資本產權登記管理暫行辦法》（財資〔2023〕90號）、《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》（財教〔2012〕242號）、《國有金融資本產權登記管理辦法（試行）》的通知（財金〔2019〕93號）。

（五）企業國有產權登記

企業國有產權登記范圍是指按照“國家所有，分級管理，授權經營，分工監管”的原則，各級政府國有資產管理部門對屬本級管理并已取得法人資格的企業或國家授權投資機構的企業占有、使用的國有資產進行產權登記，包括國有企業，國有獨資公司，國家授權的投資機構，設置國有股權的有限責任公司和股份有限公司，國有企業、國有獨資公司或國家授權投資機構投資設立的企業和其他形式占有、使用國有資產的企業。

二、國有產權登記證缺失的主要原因

截至2022年12月31日，各類國有企業數量達66.01萬家，僅上海市地方國有企業總數為15192戶?？梢?，國有產權登記是一項數量龐大、對象復雜的繁重任務，對摸清國有資產家底、為政府制定改革政策提供依據具有重大意義。

實踐中存在的最突出問題是因未辦理產權登記而缺少國有產權登記證，主要體現在參股企業上，這使得政府監管部門無法準確掌握國有資產數據，也成為國有產權順利流轉的障礙。造成國有產權登記證缺失主要有如下幾個原因。

（一）管理部門不同

企業國有資產、金融國有資產、行政事業性國有資產、自然資源類國有資產分屬于不同管理部門，實行國有產權登記的時間不同，對國有產權登記的要求也不同。行政和金融國有資產近幾年才開始實行登記，其各級主體對外投資的國有產權登記還處在逐步適應的過程中。

（二）管理層級過多

《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》第三條規定：國家出資企業、國家出資企業（不含國有資本參股公司）擁有實際控制權的境內外各級企業及其投資參股企業（以下統稱“企業”），應當納入產權登記范圍。這里明確規定參股企業也應該辦理產權登記，由于歷史原因，國有企業對外投資層級過多，個別的甚至超過十級，現實中四級以下的未辦理國有產權登記的企業很常見。投資層級過多導致無法有效監管，在補辦產權登記時，企業常常要花費幾個月的時間走相應各級審批備案流程和提供相應煩瑣的文件證明材料。更多時候，補辦過程中還會遇到新的障礙。比如，含國有成分參股的六級企業在補辦國有產權登記證時，發現四級、五級參股企業也未辦理國有產權登記，或者發現上面某一級企業早就改制成私營企業了，導致無法補辦出國有產權登記，后續的產權交易等經濟行為無法及時順利進行。

（三）投資不規范

在國資監管不嚴格時期，國有產權對外投資存在多種不規范形式造成的歷史遺留問題，比如沒有走內部決策和審批流程、上級單位未辦理備案、虛假出資、賬外出資、名投實債等，個別出資主體為非法人主體，比如工商登記檔案里出資股東是某分公司、營業部或者某銀行支行，這些都會影響國有產權登記。

（四）企業內部不重視

由于國有產權登記在企業日常業務中并不體現其直觀的作用，很多企業未將此項工作列入日常管理工作的范疇，也未指定專門的部門及專職人員負責此項工作，造成企業未辦、緩辦國有產權登記的情況時有發生。有的企業負責產權登記的人員業務不熟，沒有參加系統培訓，更沒有相關的財務知識，從而影響了國有產權登記工作的質量。

（五）與工商登記脫節

目前，工商部門在工商注冊登記環節未要求企業提供國有產權登記材料，工商變更登記時也未要求進行國有產權變更確認，這使得工商管理部門和國有產權管理部門登記的信息之間經常不相符，在后續發生產權變更時，往往需要企業返工補辦國有產權登記。

（六）產權登記管理系統有待改進

目前的產權登記管理系統存在以下一些問題：一是許多模塊設計不夠人性化，非相關內容過多，操作過于煩瑣；二是各集團的產權登記管理系統獨立，與上級管理部門的系統無接口，主管單位不能及時主動調取數據進行了解和預警；三是功能不全，無法有效滿足管理需要，如無法從企業庫中準確挑選某一個或一類需要的監管企業。

三、數字化管理為國有產權登記轉型帶來新的機遇

國有產權登記證是企業的資信證明文件，是產權界定、國有企業改制、企業合并分立、產權轉讓、資產劃轉以及企業進行資產評估等經濟行為的必備文件之一。實行數字化管理，可以提高國有產權登記效率，方便監管部門能夠及時了解和掌握國有產權整體情況，為經濟布局和政策制定提供依據。為實現國有產權登記向數字化管理轉型，筆者建議可以采取以下措施。

（一）強化國有產權登記

各級國資管理部門和國有企業要加強制度管理，明確產權登記范圍。對于國有產權新增和發生變動的，要及時登記，每年度應有準確的國有產權匯總和變動匯總。改變過去為登記而登記的狀況，明確登記不是為了一張證書，而是為了充分發揮產權登記的基礎管理作用，為實現國資監管和領導決策提供依據。

一級企業集團應作為產權登記的主體，在內部設立專門負責國有產權登記部門，對下面各級控股和參股企業以及產權增減變化及時進行全面登記，并匯總上報國資管理部門。針對存在的問題及新出臺的政策，要及時開展經辦人員登記業務培訓，提高產權登記人員的業務素質。

（二）嚴控國有產權投資

一是減少投資層級，對集團下屬層級過多的各級國有企業，及時處理和剝離非主業、低效、無效的產權投資，原則上企業層級不超過四級。二是可以探索同一集團內部，按照國企一級集團——二級企業（投資公司、子公司、控股企業）——參股企業的模式，把需要參股的企業，統一歸口到投資公司，以該投資公司作為出資方。這樣可以有效減少企業層級，方便進行管理，有利于集團掌握投資的總體情況，避免不規范的亂投資和不必要的重復投資。三是為了防止以往投后不管產生嚴重投資損失的風險，可規定國有企業對外投資必須派出董事，這樣有利于對被投資企業進行監管，減少投資風險。四是嚴控經營性實業國有企業的非主業投資，不得通過參股等方式開展投資項目負面清單規定的禁止類業務。

（三）協調與工商部門的聯動監管

國有產權登記與工商登記相互關聯。目前相互脫節產生信息矛盾的狀況很容易發生法律糾紛，應將國有產權登記作為工商登記的依據，在辦理工商登記前，需完成辦理產權登記。這樣，產權登記工作就會變得順暢，產權管理也更有效。2024年開始，上海探索的“本市國有企業開展產權登記、企業登記聯動監管”就是將《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（國務院令第746號）規定的市場主體登記（辦理營業執照）與《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》（國務院國資委令第29號）規定的國有產權登記相結合，在辦理市場主體的某些登記時，需提交已辦理國有產權登記的憑證——國有產權登記表（證），將國有企業新設公司辦理營業執照環節也納入國資聯動監管。

（四）推進國有產權登記的數字化管理

同一國資系統下，各級企業集團應使用統一的國有產權登記信息管理系統，這樣可以杜絕各自為政，方便國資管理部門統一培訓、橫向縱向對比、分類分析、提高監管效率。對內，一級企業集團下屬各級企業的產權登記資料和數據單向上傳，區塊鏈的核心是不能隨意更改，流程記錄痕跡清晰，相關資料有跡可循，可以杜絕更改和提供造假材料，權責明確使責任易于落實到人。完成產權登記的確認權限在一級企業集團，經確認的國有產權登記表才可放開下載和打印權限。各級企業需用國有產權登記證的，可以自己下載打印國有產權登記表并蓋章。對外，一級企業集團的產權登記系統應該通過接口接入國資監管部門的系統，國資監管部門可以及時準確匯總、分析、跟蹤、預警。數字化信息管理系統能大大減少工作量有效提高登記和監管效率。推行電子數字化可以逐步實現無紙化，大幅減少紙張的使用，使登記管理向節能低碳環保轉型。

數字化管理的結果是生成產權登記表，可以對外展示準確完整的國有產權登記基本信息，該表具有唯一電子編碼即產權登記證號，因此和產權登記證具有同等效用，這樣就可以方便使用者、上級單位和監管部門直接調取，比以往填制大量表格紙質文件辦理產權登記證書更快捷、安全、準確。

（五）改進產權交易機構審核標準

隨著全社會推行數字化管理，產權交易機構也應改進審核標準。產權登記證書是表現形式，國有產權登記重在過程和登記內容，經一級企業集團確認的國有產權登記表作為登記結果，同樣也具有法律效力，而且更為準確。本著“誰提供、誰蓋章、誰負責”的原則，除了認可一張國有產權登記證，對提供下載蓋章的國有產權登記表，產權交易機構也應予以認可。新《公司法》認可三會決議電子化、營業執照電子化、信息化登記、電子股東名冊及企業解散公示等多方面的數字化、信息化的法律效力，這為產權交易機構推進無紙化建設、認可數字化產權登記證提供了依據。

結束語

倡導低碳節能環保是當今時代的大勢所趨，在政府各部門都在推行數字化管理的背景下，產權登記實行數字化管理也是必然要求，數字化管理將使國有產權登記實現向低碳節能環保管理的轉型。實行數字化管理，國有資產的統計能更為及時、真實、準確、完整，國資監管部門的監管將更加精準、高效，產權交易機構能夠大大縮短審核流程，有效提高產權交易效率，有利于促進早日建成全國產權統一大市場。