淺析新形勢下規劃引領土地儲備工作

摘要

我國土地儲備制度自20世紀90年代建立以來，為城市建設發展提供了有力保障。為了解決在土地儲備實踐中顯現的土地利用無序化、質量差異化等問題，在當前形勢背景下，土地儲備工作應與國土空間規劃體系建立良好互動機制，促進土地儲備科學計劃實施，并通過規劃引領實現資源的有效利用，更好地為高質量發展提供空間載體。

關鍵詞

規劃；土地儲備；高質量發展

引言

土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。隨著土地儲備規模的不斷擴大，土地儲備質量差異化、供應時序與實施計劃不對標等問題也日漸顯現，增量與存量、規模與效益的關系有待結合實踐進一步深入研究，繼續沿用“大拆大建”的觀念已不適應當前高質量發展的新形勢。本文在回顧土地儲備歷史沿革的基礎上，探討新形勢下做好土地儲備工作的關鍵環節，并提出相關思考與建議。

一、我國土地儲備歷史沿革

我國的土地儲備制度于20世紀90年代中后期在借鑒國外發展的經驗之上建立，主要采用政府主導收購生地，通過土地一級開發整理環節達到熟地標準，再投入土地二級市場予以供應的開發模式。2001年4月，國務院印發《關于加強國有土地資產管理的通知》，為土地儲備實施開展提供了國家層面上的政策依據。之后，為了進一步強化國有土地儲備管理，規范土地出讓收入使用范圍，從而合理有效利用土地資源，國務院于2006年12月頒布《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地儲備的資金來源、頂層制度設計等提出了明確的要求。在此基礎之上，國土資源部、財政部、中國人民銀行于2007年11月聯合制定了《土地儲備管理辦法》，從頂層設計角度規范了土地儲備管理行為，并相應配套出臺了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》等文件，至此國家土地儲備制度框架已基本搭建完成。[1]

為加強土地儲備的計劃性與資金籌集合規性，國土、財政、銀行等主管部門又于2016年開始陸續出臺了《關于規范土地儲備和資金管理問題的通知》《土地儲備資金財務管理辦法》等文件，并于2017年修訂了《土地儲備管理辦法》，確保土地儲備隨實踐發展而完善優化，業務流程不斷成熟清晰。目前土地儲備的概念定義為：土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產的監管。

二、城市規劃建設中土地儲備面臨的主要問題

土地儲備的目的在于拓展城市空間，為區域規劃建設提供載體。土地儲備自開展實踐以來，在優化城市布局、促進區域發展等多方面發揮了關鍵作用，為我國城市化建設過程給予了強力推動。然而，隨著土地儲備規模不斷增大，土地儲備的質量差異化、供應時序與實施計劃不對標等問題也逐漸顯現，一定程度上對城市規劃建設產生了不利影響。在當前城市規劃建設新發展格局下，土地儲備主要面臨以下兩點問題。

1.儲備土地開發利用與城市發展戰略目標的結合度不夠

傳統的土地儲備作為園區開發、新城鎮建設的載體與主要實施途徑，多具有“大拆大建”的特點。但隨著土地儲備規模的日趨擴大，因儲備土地開發利用與城市發展戰略目標的結合度不夠，導致土地資源的價值不能充分顯現。[2]隨著土地開發整理周期拉長，相應的區域配套不完善情況、拆遷堵點未解決等問題將使得城市規劃推進難以為繼，前期累積的儲備土地資源無法按照當時的規劃愿景布局實施，儲備土地空有存量規模但無法轉化為經濟效益，已投入的土地整理資金產生沉淀，無法按期收回，影響了土地資源的高效開發利用。

2.城市規劃引領土地儲備實施的指導性不足

為了控制儲備土地規模，并避免資金沉淀，在現行階段，新增土地儲備往往隨著某一具體的建設項目而實施，但在規劃層面缺少必要的頂層設計與專項分析。在土地儲備計劃制定階段，缺乏對城市發展規劃層面開展土地儲備實際操作的深入考慮，從而使規劃對土地儲備活動的指導作用不強，土地儲備的操作在空間布局和時間安排上如與城市規劃不一致，或將與城市發展規劃的方向有所偏離，造成土地資源配置不能適應城市發展的實際需求，不能充分地支持城市發展計劃的執行，導致城市空間發展的不均衡。

三、新形勢下做好土地儲備工作的思考及建議

當前，城市發展更加注重內涵和品質的提升，2019年出臺的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確了我國國土空間規劃體系頂層設計的方案，“以人民為中心”成為國土空間治理的核心理念。[3]通過建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，從而實現對國土空間資源實行有效的配置與管控、保障，引領高質量發展。新發展階段，土地儲備作為規劃實施的基礎與重要工具，應更加與規劃緊密結合，通過宏觀層面的統一引導與前瞻性把控，進一步建立健全土地儲備與規劃的銜接機制，統籌好區域與地塊、存量與增量以及近期與遠期之間的關系。具體建議如下。

1.完善國土空間規劃，科學制定儲備計劃，建立良好互動機制

新形勢下國土空間規劃體系應該擔負起城市開發建設的“指揮棒”作用，在編制國土空間規劃過程中，應科學統籌城鎮、生態等功能空間，推動城市空間結構的持續優化，加大城市功能定位和空間布局的整體研究，以此為基礎科學制定土地整理儲備實施計劃，引導土地儲備向重點區域布局。在當前形勢下，可在規劃編制階段提前為土地儲備指引方向，根據國土空間規劃、產業布局規劃合理制定年度土地儲備計劃，并圍繞重點開發建設區域中的存量儲備用地、節余用地具體情況，合理確定新增土地儲備項目實施并編制切實可行的整理開發時序計劃，針對土地儲備實踐在規劃層面上予以統籌指導，建立良好的互動機制。

2.強化規劃引領作用，保障儲備土地供應，實現有效資源利用

堅持科學規劃引領，充分發揮規劃的龍頭引導作用，立足于土地資源實際出發，要因地制宜開展專項規劃研究，確保規劃的可實施性與可操作性，以土地發揮資源價值作用為導向，強化存量儲備用地的全生命周期管理，提升土地儲備工作的科學性與合理性。在當前形勢之下，土地儲備更需要進一步順應土地二級市場的實際行情，在制定切實可行的規劃基礎上將資源轉化為效益，將傳統追求規模的粗放方式向“做精儲優”高質量發展理念轉變，從而保障儲備土地資源實現價值。

結語

國土資源是生態文明建設、實現高質量發展的空間載體，建立國土空間規劃體系應能有效引導土地儲備的實施，從而實現區域資源價值的激活。結合歷史沿革和主要問題的梳理，筆者認為當前土地儲備的重點工作在于有機盤活存量，精準實施增量，從而確保土地資源合理使用的同時，也能夠實現經濟、社會效益的優化提升，其關鍵環節在于土地儲備要在國土空間規劃引領、多規合一的新形勢下進一步與規劃有機結合，相互促進；進而通過土地二級市場的行情變化體現城市規劃建設的合理性與科學性，也能夠客觀反饋國土空間規劃的成效，二者相輔相成。在新形勢下加強規劃與土地儲備的關聯互動，通過規劃引領土地儲備工作不斷優化實施，為高質量發展保駕護航。

參考文獻：

[1]朱萬明.土地儲備的發展、實踐以及新時代背景下的思考[J].上海國土資源，2021，42（01）：79-83.

[2]劉彩霞，翁磊，游怡.國土空間規劃與土地儲備的良性互動機制探討[J].中國房地產， 2022（31）：3.

[3]吳飛，張曉蕾.城市設計理念下土地儲備實施路徑研究[J].中國國土資源經濟，2023，36（2）：4-11.