政府與市場協同：鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展機制與路徑

摘 要：鄉村振興重點幫扶縣產業振興過程中，政府失靈與市場失靈同時存在且相互交織，宜充分發揮政府“看得見的手”和市場“看不見的手”在資源配置中的協同效應。在理論分析與四川三州實踐基礎上，為推動四川三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展，本文創新提出：一是統一縣域市場，實現與縣域農村生產要素的進入與退出、農村土地制度改革等聯動發展，并充分發揮縣域完整且最低層級的政府部門對產業高質量發展的保障作用；二是構建有效市場，對內以縣域特色優勢資源為本底和以數字經濟為引領構建具有綠色生態特色優勢的現代產業體系，對外以特色優勢資源為紐帶和以飛地園區為載體全面推進跨區域合作，夯實產業高質量發展動能；三是打造有為政府，建立供給端、需求端和市場端協同應對市場風險以及鄉村產業項目投資運營風險的動態監控破解機制，完善“人”“地”“錢”要素保障體系，保障產業高質量發展的穩定性與持續性。

關鍵詞：政府與市場協同；鄉村振興重點幫扶縣；產業高質量發展；有效市場；有為政府

文章編號：2095-5960（2024）05-0009-09；中圖分類號：F327；文獻標識碼：A

收稿日期：2023-12-11

基金項目：國家社科基金一般項目“市場與政府協調下的農村土地制度與戶籍制度系統聯動改革研究”（19BJY110）；國家社會科學基金一般項目“知識嵌入性視角下科技驅動產業集群升級的模式差異與路徑選擇研究”（18BJY097）；四川師范大學經濟與管理學院一般項目“有為政府與有效市場協同推動重點幫扶縣共同富裕的理論邏輯、效應檢驗與優化路徑研究。

作者簡介：史敦友（1986—），男，河南光山人，博士，四川師范大學經濟與管理學院、四川師范大學西南土地資源評價與監測教育部重點實驗室講師、碩士生導師，研究方向為區域經濟；韓立達（1957—），男，貴州晴隆人，博士，四川大學經濟學院教授、博士生導師，研究方向為區域經濟。

一、問題的提出

為集中支持做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作，確保到2035年基本實現農業農村現代化和到2050年全面實現農業強、農村美、農民富，中央農村工作領導小組辦公室、國家鄉村振興局于2021年在全國10個省份確定了160個國家鄉村振興重點幫扶縣，其中，四川有25個，全部位于甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州（以下簡稱“三州”）。在國家鄉村振興重點幫扶縣基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于確定國家鄉村振興重點幫扶縣的意見》明確要求，各省可從脫貧摘帽縣中自主選擇一部分縣作為省級鄉村振興重點幫扶縣并給予政策支持。據此，四川又確立了25個省鄉村振興重點幫扶縣，而三州有17個。由此可知，中央和四川對三州實現“讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”高度重視之決心。

在理論研究中，盡管黨的十八屆三中全會確立了“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府的作用”的政府市場關系論斷，但基于研究對象差異，關于政府與市場在鄉村振興中的功能定位也各不相同，諸如政府主導與市場機制協同^［1］，有效市場與有為政府銜接^［2，3］，有限政府與有效市場良性互動^［4］，政府、市場與農村社會協同共治^［5］，政府、市場與農戶有機連接^［6，7］，市場推動、政府干預與農民行動協同共進^［8］等不同模式。作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重中之重的鄉村振興重點幫扶縣，理論界從鄉村人才^{［9，10］}、公共服務^［11］、治理轉型^［12］、推進重心^［13］及鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的戰略思考^［14］與質效評價^［15］等方面作了一些探索，為本文研究提供了有益思路。在鄉村振興重點幫扶縣推進鄉村全面振興過程中，產業振興是關鍵，如何借助政府與市場協同助推鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展，當前還沒有文獻專門研究。作為集全國最大彝族聚居區、全國第二大藏區、全國唯一羌族聚居區以及革命老區、高原地區和“三區三州”深度貧困地區等多種特征于一體，研究政府與市場協同驅動四川三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展問題，可以為其他國省鄉村振興重點幫扶縣推進產業振興與實現共同富裕提供借鑒和啟示。

本文研究政府與市場協同驅動四川三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展問題，其特色和創新之處為：一是構建起政府與市場協同驅動三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的“理論邏輯—現實困境—實踐路徑”研究框架；二是提出通過“統一縣域市場、構建有效市場和打造有為政府”驅動三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量、可持續、穩定性發展的可行可操作的實踐路徑。

二、政府與市場協同驅動鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的理論邏輯

新結構經濟學理論認為，在市場決定資源配置時，政府需要因勢利導，在產業發展與轉型升級過程中提供良好的發展載體和制度環境，降低交易成本，為市場機制發揮作用提供正外部性補償，以彌補各種隱形制約。^［16］因此，必須精準厘清政府與市場協同驅動鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的理論邏輯。

（一）鄉村振興重點幫扶縣產業發展過程中的政府與市場失靈問題及有為政府與有效市場協同效應

如何發揮政府“看得見的手”和市場“看不見的手”在鄉村振興重點幫扶縣資源配置中的協同效應，實現有為政府與有效市場更好結合？回答好該問題，必須首先要明晰政府與市場在鄉村振興重點幫扶縣產業振興中的功能定位。從市場看，古典經濟學以經濟人為前提假設，追求的是個體效應最大化，但缺乏個體之間的協調性，故市場失靈時，就需要政府發揮積極作用。從政府看，其通過行政命令和政策引導對市場進行調控，實現市場各行為主體協同聯動，能夠有效破解市場失靈。當然，政府行政命令和政策引導也會出現失靈，如產業振興會偏向投資見效快、易出政績的產業項目以及重視樣板示范與形象工程的“錦上添花”等有利于領導干部晉升的產業項目，造成產業項目資金利用結構失衡和經營風險時有發生。

正因為政府失靈和市場失靈同時存在且相互交織，所以在鄉村振興重點幫扶縣產業發展過程中，有必要探討何為有效市場和有為政府。所謂有效市場，是指通過價格機制調節城鄉區域間要素流動與優化配置，以實現有效率的鄉村產業振興。但鄉村振興重點幫扶縣市場體系不健全、市場發育不充分等現實普遍存在，導致生產要素流動不暢、資源配置效率低下、微觀經濟活力不強等問題比較突出，以市場機制驅動產業高質量發展難以有效實現，還必須依靠政府發揮作用。所謂有為政府，是指通過構建集強制性制度和誘致性制度于一體的長效制度體系以彌補鄉村振興重點幫扶縣市場機制缺失問題。而且有為是一個動態過程，隨著鄉村振興重點幫扶縣市場機制的完善，政府“看得見的手”將逐漸退出非必要領域，為有效市場騰挪空間，而以維持市場經濟發展的相對穩定為最終目的。

總之，鑒于政府與市場失靈同時存在且相互交織這一難題，必須構建有效市場和打造有為政府并實現二者在助推鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的協同效應。

（二）鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展必須堅持市場機制在區域資源配置中的決定性作用

自黨的十九大報告提出鄉村振興戰略以來，鄉村振興“四梁八柱”制度框架已基本建立。在市場機制下，基于城鄉客觀存在生產要素邊際報酬差異，生產要素自發地從邊際報酬較低的區位向邊際報酬較高的區位流動，城鄉融合加速了城鄉間生產要素互動與交換頻率，鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展既要遵從這一市場規律也應充分利用這一市場規律。

一方面，各類生產要素在鄉村振興重點幫扶縣的集聚重組，依托區域特色資源優勢，大力發展鄉村旅游、民宿、特色農產品、民族文化產品等資源型產業，助推產業內生式崛起。而且，隨著數字技術在鄉村振興重點幫扶縣的不斷發展與廣泛應用，以數字技術為依托的智慧農業改變了傳統農業的發展方式，為傳統農業發展帶來新技術、新理念、新模式、新場景、新業態，大幅提升了農業科技進步貢獻率，加速傳統農業現代化進程。另一方面，在跨區域協作機制推動下，發達地區土地、能源、減排等制約明顯，而鄉村振興重點幫扶縣土地、勞動力等要素價格低、供給相對充足，由此降低了發達地區的要素邊際報酬而提升了鄉村振興重點幫扶縣的要素邊際報酬。加之西部地區市場需求空間巨大，向鄉村振興重點幫扶縣轉移產業已成為發達地區一些行業擴大規模和轉型升級的必然路徑，形成“發達地區研發+鄉村振興重點幫扶縣制造”等跨區域產業協作模式，成為支撐鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的外生動力。

總之，在要素自由流動、信息透明、競爭充分的市場結構中，城鄉要素邊際報酬差異和農村特色資源的本地屬性必將驅動各類生產要素從邊際報酬相對較低的城市地區向邊際報酬相對較高的農村地區流動。更進一步地，鄉村產業越發展，要素回報率越高，吸納優質要素的能力就越強，鄉村產業振興由此步入良性循環發展態勢。

（三）通過更好發揮政府的作用建立起完善的鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展保障機制

如何更好發揮政府的作用呢？福利經濟學第二定理指出：在完全競爭市場機制下，任何有效率的資源配置都可以通過市場競爭獲得，政府所要做的只是改變個體間要素稟賦的初始分配狀態。即政府可以通過制定誘致性制度和強制性制度建立起鄉村振興重點幫扶縣生產經營主體的激勵約束機制，著力改變初始要素初始分配狀態，以實現各類要素的科學合理配置與高質高效利用。

一方面，建立鄉村振興重點幫扶縣培育有效市場的制度保障。在區位交通、要素資源等具有比較優勢且適合產業發展的地區，政府通過制定誘致性制度與強制性制度，有序引導社會資本、職業農民等生產要素進入農村進行農業及其關聯產業的長期穩定投資，但各類生產要素進入農村投資也需要滿足一定的條件，如投資領域、投資規模、技術水平、生產資質、環境影響、就業數量等一系列強制性規定。另一方面，建立鄉村振興重點幫扶縣打造有為政府的制度保障。鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展同樣需要政府為自身建立起集誘致性制度與強制性制度于一體的長效激勵約束機制，例如，對項目招引、產業發展、園區建設、營商優化等方面工作卓有成效的領導干部給予物質激勵或職位晉升；而對表面文章、形象工程、數字游戲等投機主義以及表態多、行動少、落實差與慢作為、不作為、亂作為等懶政怠政的領導干部及時予以批評懲戒，嚴重者嚴肅追責。

總之，在鄉村振興重點幫扶縣市場決定資源配置基礎上和保障有效市場與有為政府實現的制度體系建成后，社會資本和職業農民攜帶先進的生產技術、專業的管理模式、現代的經營理念等要素自發進入這些地區，有效盤活各類低效及無效利用的土地以及其他閑置資源，帶動小農經濟向農業農村現代化邁進，實現驅動鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展。

三、政府與市場功能錯位引致三州鄉村振興重點幫扶縣產業振興的實踐困境

根據對四川三州鄉村振興重點幫扶縣產業振興實踐的長期實地走訪調研情況看，國省政策支持是三州鄉村振興重點幫扶縣產業發展的最大外生推力，但現實結果表明，三州鄉村振興重點幫扶縣產業發展并沒有達到國省政策預期，主要表現在：一是園區建設滯后，全部縣域屬于國家級和省級限制開發區域，普格、昭覺、金陽、美姑、木里等縣域當前還沒有工業園區。二是產業結構單一，全部縣域幾乎都以農業、農產品加工和旅游為主，其中壤塘、阿壩、若爾蓋、新龍、德格、色達、稻城、甘孜等縣域2022年工業增加值占GDP比重還不到5%。三是農產品精深加工受限，縣域內農產品供給難以支撐一個大型農業龍頭企業長期規模化生產需求，生產車間不能全年運轉，甚至超過半年處于閑置狀態^①【①在涼山州某鄉村振興重點幫扶縣調研了解，作為全縣鄉村振興重大項目招引的知名農產品精深加工龍頭企業投資經營不到3年便因農產品供給不足而倒閉?！?，導致只能初加工，難以精深加工，造成農產品加工鏈條短、產業附加值不高。四是礦產資源產業附加值極低，大多數縣域礦產資源稟賦突出，但由于專業技術人才制約，難以引進企業發展礦產資源精深加工和高端裝備制造，當地只能進行采礦、洗選等低附加值業務^①【①調研了解，涼山州政府打算到寧波市（對口協作涼山州）招引磷礦企業在雷波（國家鄉村振興重點幫扶縣）構建磷采礦、洗選、磷酸、磷酸鹽、磷化工產品等產業鏈，寧波市某企業明確表示，沒有人力資源支撐，在該地建設磷資源精深加工產業鏈是行不通的，堅決不來投資。】。五是農文旅產業融合發展不足，特色農業、民族文化、民俗文化、長征文化、生態環境等資源富集，但是這些縣域并沒有將農文旅資源完全有效融合創新發展旅游新業態、新模式?？梢哉f，產業基礎差是當前三州鄉村振興重點幫扶縣產業發展的最大現實，除了自然環境客觀制約外，政府與市場功能錯位是當前三州鄉村振興重點幫扶縣產業振興不佳的首要主觀因素。

（一）市場機制缺失與政府政策主導交織致使鄉村振興重點幫扶縣產業持續發展動力不足

國家鄉村振興戰略實施以來，政府信貸、土地、稅收、補貼等政策支持以及東西部協作、定點幫扶等人才、資金和技術扶持，是驅動三州鄉村振興重點幫扶縣扶貧產業興起和發展的基本保障。在脫貧攻堅完成后，隨著鄉村振興的常態化推進，未來政策支持必然逐漸減弱^［17］，但三州鄉村振興重點幫扶縣扶貧產業自主發展能力還未形成，持續發展能力依然不足^②【②調研了解，某駐村干部爭取近億元專項資金打造一個鄉村產業振興示范項目，駐村結束后由于政績優異被提拔調走，但繼任者難以獲得足夠資金繼續培育該項目，導致該項目目前入不敷出、難以為繼?！?。更何況，由于鄉村振興重點幫扶縣普遍存在產業創新投入不足等實情，缺少產業現代化轉型所必需的技術人才和創新環境^③【③涼山州某國家鄉村振興重點幫扶縣調研發現，2022年財政支出是其收入的11.5倍，財政缺口巨大。因此，國家及省州財政轉移支付都是優先保障民生項目，產業轉型升級、創新投入、人才引進等資金投入都存在于“藍圖”里和“口號”上。】，未來若失去政策支持，在激烈的市場競爭中將難以生存。另外，依靠政府扶持形成的產業，短時間內呈現爆發式增長，但普遍存在競爭力不足、抗風險能力不強等特征，還沒形成相對完整的市場化產銷體系。據了解，某鄉村振興重點幫扶縣依托其對口支援高校收購本縣土豆，即便作為免費福利，高校所購土豆或沒有老師認領，或認領了放在辦公室壞掉，這種發展模式顯然不可持續?？傊?，缺乏市場機制，僅有政府政策及其幫扶單位支持，難以支撐鄉村振興重點幫扶縣產業持續發展。

（二）市場機制缺失與政府過度干預疊加致使鄉村振興重點幫扶縣產業發展同質與導向失位

在鄉村振興推進過程中，中央和四川大力支持打造樣板和示范項目，如《農業農村部 國家鄉村振興局關于開展2022年“百縣千鄉萬村”鄉村振興示范創建的通知》和《四川省縣（市、區）實施鄉村振興戰略分類考評激勵辦法》等，目的是通過示范項目建設的典型經驗，引領、輻射和帶動周邊地區產業振興。但在三州鄉村振興重點幫扶縣調研發現：一是示范項目建設容易“錦上添花”，特別是資金過多用于中央和省領導視察和指導過的點，不利于全縣整體鄉村產業“協調振興”和“普惠振興”^④【④在某鄉村振興重點幫扶縣調研訪談時，一位副縣級領導干部對課題組提出該觀點?！?。二是特色小鎮示范項目建設形式主義嚴重，注重外延式的高大上建設而忽略支撐產業發展的營商環境等“軟”投入的內涵式打造，產業空心化和業態同質化態勢明顯，一些特色小鎮由于過度商業化經營，加之距離大城市較遠，經營困難^⑤【⑤四川省人民政府辦公廳先后于2021年和2023年出臺《關于公布四川省特色小鎮名單和創建名單的通知》都沒有涉及三州鄉村振興重點幫扶縣，間接表明三州鄉村振興重點幫扶縣特色小鎮的建設成果與《關于印發全國特色小鎮規范健康發展導則的通知》對特色小鎮的建設要求還有較大差距。】。除了產業振興“樣板”項目存在過度打造外，政府干預過度的另一個突出表現就是產業振興跟蹤模仿嚴重與本地特色不足。自脫貧攻堅以來，三州先后派遣大量干部去東部沿海發達地區學習產業扶貧經驗，以此推動本縣鄉村產業振興，但也導致一個產業化項目只要成功就會吸引鄰近縣域跟蹤模仿，特別在政績考核壓力下，急功近利的“短平快”項目更多，在短期內容易形成供大于求和低水平同質化競爭，最終損害廣大農民的切身利益^⑥【⑥課題組調研發現，東部現代化農業移植到三州鄉村振興重點幫扶縣并進行區域推廣成為普遍現象，調研的5戶農戶及其1家農業企業中，農民人均年收入從原來的平均不足5000元最高增長到約2萬元，翻了兩番。但是近兩年農產品銷售市場出現瓶頸，價格降低明顯，最典型的就是涼山陽光玫瑰，價格甚至已經降到每斤10元以下?！?。

（三）市場決定資源配置與政府制度缺位雜糅致使鄉村振興重點幫扶縣產業振興風險時有發生

“企業+合作社+農戶”作為小農戶和現代農業有效銜接的重要模式，通過這種利益聯動機制實現利益共享和風險共擔，形成產業聯合體，實現資源變資產、資金變股金、村民變股民，讓村民的土地收益達到最大化，已成為農業現代化的“流行”模式。但在三州鄉村振興重點幫扶縣調研發現，為加速推進鄉村產業振興，一些縣域只注重項目引進，沒有做好項目健康發展的成長培育、整體配套、市場開發等系統工作，在市場前景良好時，“企業+合作社+農戶”的利益銜接機制的確能夠有效帶動鄉村產業振興，然而一旦企業和工商資本面臨發展困境時，就可能出現“人去樓空”與留下項目“爛攤子”的惡性局面^①【①如某鄉村振興重點幫扶縣釀酒企業與當地合作社和農民簽訂了苦蕎種植協議，農民種植的苦蕎成熟后，企業組織收割和收購，但近年來酒業環境整體形勢不好，該企業出現了資金困難，不兌現責任，導致成熟的苦蕎在地里沒有人收割，更沒得市場，合作社因為沒有財力也沒法承擔責任，風險還是農戶承擔。】。另外，鄉村振興重點幫扶縣對發展富有本地特質資源稟賦、民俗文化底蘊和民族鄉土創意的產業缺乏指導，任由市場資本“胡作非為”。以民宿行業為例，三州鄉村振興重點幫扶縣民族、民俗特色文化資源豐富，在鄉村振興政策支持下，社會資本大量進入民宿產業，致使民宿產業跟蹤模仿嚴重，商業化、產業化氛圍濃厚，特色化不足，加之三年疫情沖擊，大多數民宿客房全年使用率不高，投資回報率不容樂觀^②【②四川民宿業發展研究報告，https：//tjj.sc.gov.cn/scstjj/c105849/2021/11/2/ae81fb1f74b449b191c4c83b1bfd6ed4.shtml。】。

四、三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的推進路徑

鑒于三州鄉村振興重點幫扶縣產業振興過程中市場失靈與政府失靈普遍存在且相互交織這一事實，本文以有為政府與有效市場協同為著力點，創新提出通過統一縣域市場、構建有效市場和打造有為政府助推三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量、可持續、穩定性發展的可行可操作的實施路徑。

（一）統一縣域市場：聯動全域生產要素推進鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展

通過市場機制來配置相應的鄉村資源和相關權利，進而引致各類生產要素在某一行政區空間范圍內的城鄉之間自由流動，實現優化區域資源配置和提高資源利用效率。但鄉村振興重點幫扶縣建設統一市場需要恰當的市場單元，過大或過小都不利于鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展。在理論上，市場越大越有利于提升市場效率，而且《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確要求，要“加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”，但鄉村振興重點幫扶縣特殊性在于，當高于縣級層面如州級層面，容易導致本來就稀缺的資源向州府駐地、交通站點、平原河谷等資源優勢地區流動和聚集，造成更大的不平衡，起不到全部鄉村振興重點幫扶縣產業振興的目的；反之，當低于縣級層面如鄉鎮或村級層面，鄉村社區分散的人口布局和過小的市場規模，難以聚集相當規模的各類生產要素發展現代農業和與之配套的生產性服務業，也很難發展具有較高分工水平和生產效率的市場經濟，而且全縣“遍地開花”式的產業布局，既不符合市場經濟發展規律，也不符合時下鄉村產業振興大勢。權衡之下，以縣域為基本單元建設統一市場，可以實現聯動全域生產要素，更好地推進三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展。

1.可與縣域農村生產要素的進入和退出實現聯動發展

一方面，積極推動以縣城為重要載體的城鎮化建設。從人均耕地面積看，2021年三州42個國省鄉村振興重點幫扶縣農村人均耕地面積為2.49畝，低于全省平均水平0.29畝。深入分析發現，這些縣域的城鎮化率普遍較低，平均僅29.95%，略高于全省城鎮化率的一半，導致農村人口規模相對較高，不利于農業的規?；彤a業化。因此，要積極推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，探索建立自愿有償退出辦法，為資本、科技、人才等要素下鄉騰挪出規模化的農業用地供給。另一方面，統籌全縣各類生產要素有序進入鄉村。鄉村振興重點幫扶縣需要引導人才、資本、技術、管理等生產要素進入鄉村以推動鄉村產業高質量發展，但各類生產要素在鄉村聚集是否能有效推進鄉村產業振興，還需要全縣通過強制性制度和誘致性制度統籌協調。如針對社會資本投資農村，要選擇優質資本，控制資本有序流動，堅決制止農地“非農化”行為，避免出現損害農民利益的“以強欺弱”事件，還要謹防發生社會資本賺了錢就跑路和獲得政府補貼不做實事。

2.可與農村土地制度改革實現聯動發展

黨的十八大以來，農村土地制度改革在緊鑼密鼓地推進。農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、承包地制度改革等都是以縣域為基本單元推進，經過多年的試點改革，農村土地制度改革已經總結積累了大量可復制可推廣的經典案例，同時也推動出臺了一批頂層設計的改革方案。到目前為止，農村土地制度改革已經具備全國全面推廣的可行性，三州鄉村振興重點幫扶縣可以因地制宜地以縣域為基本單元推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、承包地制度改革的一項或幾項。在此基礎上，以縣域為基本單元可以乘農村土地制度改革的東風實現與農村土地制度改革聯動發展，為鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展提供穩定可靠的土地保障。

3.可發揮縣域完整且最低層級的政府部門的保障作用

三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展，還需要政府相關職能部門通過出臺誘致性制度和強制性制度創造良好的產業高質量發展營商環境。具體來說，農業農村局和鄉村振興局負責鄉村產業規劃、項目布局等前瞻設計，商務和投資部門負責重大產業項目招商和社會資本引進，財政部門負責政府性投資以及基礎設施與配套設施建設項目的財政撥款，文體旅部門負責文化旅游產業規劃和建設，國土資源部門負責建設用地規劃和保障產業用地供給，組織部門負責鄉村人才引進和干部任命，鄉鎮、街道、園區等部門協同縣級各部門負責項目落地，等等。在縣委縣政府的堅強領導下，全縣各部門密切配合，加強產業項目謀劃，完善產業項目庫建設，形成儲備一批、開工一批、在建一批、竣工一批的滾動推進與良性循環，確保產業可持續發展。

（二）構建有效市場：依托市場賦能激發鄉村振興重點幫扶縣產業發展動能和提升產業發展質量

1.以特色優勢資源為本底和以數字經濟為引領構建具有綠色生態特色優勢的現代產業體系

一是堅持依靠縣域特色生態資源培育發展特色優勢鄉土產業。三州鄉村振興重點幫扶縣依托礦產資源、農牧環境、民族文化、自然生態等特色資源，打造具有綠色生態特色優勢突出的現代產業體系。例如，文化旅游以藏羌彝文化旅游走廊、長征紅色旅游走廊、茶馬古道歷史文化走廊為牽引，重點發展民族文化、民俗風情、長征文化、宗教探秘、休閑康養、研學旅行等特色文化旅游業態。二是堅持依靠數字經濟賦能傳統產業轉型升級。三州鄉村振興重點幫扶縣數字基礎設施當前已經有了明顯改善，具有發展數字經濟以支撐構建綠色生態特色優勢的現代化產業體系的硬件支撐。以農業為例，以“新業態、新功能、新技術”為主要特征的數字經濟可全面賦能農業生產經營體系，加速對傳統農業各領域、各環節的全方位、全角度、全鏈條的數字化改造，推動生產、管理、銷售、服務深度融合與縱向一體化，可有效提升農業整體現代化水平。三是堅持依靠三產融合創新培育新產業新業態新模式。如在三州鄉村振興重點幫扶縣內沿川藏、成蘭（西）、成昆等干線交通物流通道，布局農產品加工與物流樞紐一體化基地，重點對接成都都市圈，大力發展中央廚房、直供直銷等融合業態。

2.以特色優勢資源為紐帶和以飛地園區為載體全面推進跨區域產業合作

一是依托浙川東西部協作加快發展跨省飛地產業合作。根據新一輪浙川東西部協作，加大甘孜與杭州、金華、臺州，阿壩與溫州、湖州、嘉興以及涼山與寧波結對縣域的產業對口合作，采取飛入縣出土地、資金、技術、人才、管理等生產要素與飛出縣出勞動力、資源、能耗、碳排放等生產要素的合作形式，在浙江相關縣域國省級園區建設飛地產業園，大力發展飛地經濟^①【①積極探索三州鄉村振興重點幫扶縣農業資源與礦產資源等在飛出縣完成初加工并獲得一次產業附加值及稅收，然后在飛入縣的飛地園區進行精深加工及裝備制造而后進入市場，通過利益分割再獲得一次產業附加值及稅收?！?，充分利用東西部協作在東部沿海地區開拓三州鄉村振興重點幫扶縣產品銷售市場。二是進一步深化與成都平原城市的省內跨州飛地產業合作。三州鄉村振興重點幫扶縣與成都平原城市的飛地產業合作和飛地園區建設具有較長的發展歷史和成熟的合作經驗，已相繼規劃建設了成阿、成甘、成涼、甘眉，德阿等飛地園區。全面建成小康社會后，為促進這些飛地園區繼續帶動三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展，頂層設計最為重要，建立和落實四川三州飛地園區建設聯席會議制度，加強對三州鄉村振興重點幫扶縣飛地園區高水平建設和飛地產業高質量發展的規劃落實、統籌協調和監督考核。三是依托有利條件創新探索州內跨縣飛地產業合作。州內跨縣飛地經濟相對前兩類在組織領導、統籌協調、資源配置和利益分配等方面更容易操作，而且州內跨縣飛地經濟能夠就近有效集聚鄰近縣域農產品進而破解單個縣域農產品因規模不足難以精深加工等阻滯問題。如涼山可以西德冕喜同城化為契機，推動全州鄉村振興重點幫扶縣在擁有省級產業園的西昌、德昌、冕寧3個縣域建立飛地園區；甘孜和阿壩通過向國省相關部門申報在州府駐地或主要交通干線沿線縣域適度擴大工業用地規模，發展州內飛地園區。

（三）打造有為政府：統籌誘致性制度與強制性制度保障鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展的穩定性與持續性

1.建立產業供給端、需求端和市場端協同應對市場風險的動態監控破解機制

從產業供給端看，積極支持三州鄉村振興重點幫扶縣培育發展與成都平原錯季產品。農業領域推廣中晚熟特色優質水果標準化種植，規避水果市場旺季競爭和延長水果上市時間；畜牧領域重視產業多元化、差異化，支持發展在市場上具有競爭優勢的高原畜牧養殖業；旅游領域創新開發滑雪、探險、登山、攀巖、環湖徒步等戶外旅游項目，推動特色景區景點的區域平衡發展和季節平衡發展。從產業需求端看，通過政策積極調節市場需求破解三州鄉村振興重點幫扶縣“谷賤傷農”現象。如農產品市場供過于求時：一是可以發揮政府及其國有企事業巨大的餐廳消費功能進行采購，二是可以通過就地加工與冷鏈物流等途徑為農產品去“庫存”，三是依托浙川東西部協作等合作平臺實現特色農產品銷往長三角、粵閩浙沿海等東部市場，四是通過政府收購大宗農產品及高原特色小宗農產品消納。從產業市場端看，三州鄉村振興重點幫扶縣通過長短期結合完善市場機制和發展多元市場。以旅游市場為例，在短期，如在2022年7、8月高溫時期，人們“逃離成都”進入三州大山深處避暑度假，導致318、317國道等交通干道嚴重堵塞及景區景點嚴重擁擠，酒店、民宿等也乘機漲價，嚴重破壞景區景點經營生態。為此，一是通過景區APP、微博、抖音等客戶端推送景區景點即時信息提醒游客合理安排行程，二是通過市場監管嚴懲酒店、民宿等惡性漲價行為，三是通過加強重點交通道路引導和管制。在長期，由政府統一規劃，探索通過短期宅基地出租、合作等方式，規范化、規模化、集約化、產業化經營農民的閑置農房和宅基地，增加市場供給彈性，破解旅游旺季餐飲、民宿供給不足問題。

2.建立鄉村產業項目投資運營風險的動態監控破解機制

鑒于“企業+合作社+農戶”利益銜接機制存在收益與風險在農戶與企業間的不對稱性，除了加強收益共享和風險共擔外，還要探索集完全成本保險和種植收入保險于一體的全產業鏈農業保險制度，大力發展以“?！贝把a”、以“?！贝蔼劇?，不斷擴大農業保險范圍，以農業全產業鏈保險制度扎實筑牢“企業+合作社+農戶”的利益銜接機制，確保鄉村振興重點幫扶縣農業龍頭企業、農業種植大戶無后顧之憂。與此同步，為防止三州鄉村產業振興項目投資造成樣板化、非農化、同質化、爛尾化以及產能過剩，必須構建項目投資事前、事中、事后全生命周期動態跟蹤監管機制，約束和規范主政者權力及市場主體投機行為。事前嚴格要求科學立項，一般投資項目可由縣級層面組織第三方平臺進行市場可行性、必要性測評，并報州級部門審批；重點投資項目須由州級層面組織第三方平臺進行市場可行性、必要性測評，并報省級部門審批；重大項目必須由省級部門組織立項和審批。事中嚴格要求項目主管部門和依法對項目負有監督管理職責的其他部門采取在線監測、現場核查等方式，加強監督檢查項目月度季度年度推進情況。事后高度重視項目運行的可持續性，落實直接負責人，謹防因換屆或調離等原因造成“爛尾工程”和“爛攤子”。

3.完善鄉村產業高質量發展的“人”“地”“錢”要素保障體系

一是完善鄉村振興重點幫扶縣產業人才支撐。統籌推進和分批建設農村創新創業和孵化實訓基地，加強鄉村工匠、文化能人、手工藝人和經營管理人才等創新創業主體培訓，引導農民工、大中專畢業生、退役軍人、科技人員等返鄉入鄉人員和“田秀才”“土專家”“鄉創客”創新創業。充分發揮浙川東西部協作人才幫扶效應并給予幫扶人才職稱晉升綠色通道，建立健全科研人員校企、院企共建雙聘機制與股權分紅等激勵機制，健全領導干部“能者上、優者獎、庸者下、劣者汰”的常態化選人用人機制。二是激活鄉村振興重點幫扶縣農村存量建設用地。依據國土空間規劃，以鄉鎮或村為單位開展全域土地綜合整治，盤活農村存量建設用地，以延伸農業產業鏈為路徑重點保障農產品生產、加工、倉儲、冷鏈物流、產品展示、消費體驗、農村電商、旅游觀光等環節產業用地，鼓勵通過自營、出租、入股、合作等方式因地制宜發展農家樂、鄉村民宿、鄉村文旅文創、農產品初加工、電子商務等農村產業。三是建設鄉村振興重點幫扶縣產業振興資金。以中央和省上資金為依托、以社會資本為補充，以縣城、中心鎮、中心村等為核心載體，大力培育發展新型農業經營主體，引導新型農業經營主體帶動小農戶發展鄉村特色產業，著力打造一批“一村一品”的特色產業億元村、“一鄉一業”的農業產業強鎮和“一縣一特”的農業品牌強縣。

五、研究啟示

四川三州鄉村振興重點幫扶縣基本位于高原地區，這些縣域盡管產業基礎差，但是在清潔能源、礦產資源、農特產品、文化旅游等領域具有比較優勢，所以本文提出三州鄉村振興重點幫扶縣產業高質量發展路徑為：在統一縣域市場的基礎上，對內通過以縣域特色優勢資源為本底和以數字經濟為引領構建具有綠色生態特色優勢的現代產業體系，對外通過以特色優勢資源為紐帶和以飛地園區為載體全面推進跨區域產業合作，并通過政府統籌誘致性制度與強制性制度保障產業高質量發展的穩定性與持續性。然而，全國僅國家鄉村振興重點幫扶縣就有160個，還有大量省鄉村振興重點幫扶縣，而且新疆和西藏全域參照國家鄉村振興重點幫扶縣執行，故國省鄉村振興重點幫扶縣數量龐大。這些國省鄉村振興重點幫扶縣涵蓋高山、高原、荒漠、丘陵、山地、草原、庫區等眾多類型，由此導致資源稟賦、產業基礎、發展環境等各不相同，針對不同類型的國省鄉村振興重點幫扶縣，應根據各縣發展實際，在市場內生動力培育和政府外部政策支持協同下，因地制宜制定本縣產業高質量發展具體策略，以實現產業高質量和可持續發展，最終實現鄉村振興重點幫扶縣全面振興。

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Coordination between Government and Market： Mechanism and Path of High-quality Industrial Development in Key Counties Receiving Assistance for Rural Revitalization-the Key Counties Receiving Assistance for Rural Revitalization of Ganzi-Aba-Liangshan Region in Sichuan Province

SHI Dunyou¹，HAN Lida²

（1.School of Economics and Management， Sichuan Normal University， Chengdu， Sichuan 610066， China; 2.School of Economics， Sichuan University， Chengdu， Sichuan 610065， China）

Abstract：In the process of industrial revitalization of the key counties receiving assistance for rural revitalization， government failure and market failure exist simultaneously and interwoven， so we should give full play to the synergistic effect of the “visible hand” of the government and the “invisible hand” of the market in resource allocation. On the basis of theoretical analysis and the practice of Ganzi-Aba-Liangshan Region in Sichuan Province， in order to promote the high-quality industrial development of the key counties receiving assistance for rural revitalization. This paper innovatively proposes： one is to unify county market， realize linkage development with the entry and exit of county rural production factors and the reform of rural land system， and fully rely on the county's complete and lowest level of government departments to ensure the role of industrial revitalization; second is to build an efficient market that make a modern industrial system with green ecological characteristics and advantages based on county characteristic and superior resources and digital economy at home， and comprehensively promote cross-regional industrial cooperation with the characteristic advantage resources as the link and the enclave park as the carrier， so as to consolidate the driving force for high-quality industrial development; third is to build an effective government by establishing a dynamic monitoring and cracking mechanism for the supply side， demand side and market side to cooperatively cope with market risks and the investment and operation risks of rural industrial projects， and improving the guarantee of “people”， “land” and “money” factors， to ensure the stability and sustainability of high-quality industrial development.

Key words：Coordination between government and market; Key counties receiving assistance for rural revitalization; High-quality industrial development; Efficient market; Effective government

責任編輯：吳錦丹