政府行為視角下農(nóng)村微腐敗治理過程及其效應(yīng)

摘 要：農(nóng)村微腐敗治理深受基層政府行為影響，在歷時性過程中形成了不同的制度實踐。在效率目標的作用下，條塊關(guān)系呈現(xiàn)出“條弱塊強”，基層政府塑造了庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)村微腐敗治理的制度失靈；在合規(guī)目標的作用下，條塊關(guān)系呈現(xiàn)出“條強塊弱”，基層政府塑造了制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)村微腐敗治理的制度效能；隨著“頂格管理”理念的蔓延，村級權(quán)力制衡日益超出了實踐限度，帶來了農(nóng)村微腐敗治理的制度內(nèi)卷困境。因此，農(nóng)村微腐敗治理需要合理設(shè)置村級權(quán)力運行的制度空間，處理好國家自主性與村莊自主性的關(guān)系，解決好村級組織與村民的制衡關(guān)系，協(xié)調(diào)好資源下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：微腐敗治理；條塊關(guān)系；權(quán)力結(jié)構(gòu)；制度空間

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2024）03-0057-13

近年來，黨和國家加強了對腐敗治理的決心與力度，不僅嚴厲打擊“遠在天邊”的“老虎”，同時也高度重視發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題。村級組織是國家最基層的組織，也是直接與廣大群眾打交道的組織，農(nóng)村微腐敗時有發(fā)生。農(nóng)村微腐敗具有覆蓋面廣、影響范圍大、涉及人群多等特點①，若不進行全面有效地治理，就可能日積月累釀成“大禍患”，最終會消除廣大群眾對黨和國家的信任，造成農(nóng)村社會治理不穩(wěn)定。多年來學界對農(nóng)村微腐敗治理也較為重視，并且產(chǎn)出了豐碩的研究成果。通過簡單梳理來看，既有研究主要從以下兩個視角展開：

第一，制度主義視角認為良好的制度安排是腐敗治理的重要向度，制度不完善或者運行不暢通導(dǎo)致了腐敗的發(fā)生①，可以根據(jù)農(nóng)村微腐敗發(fā)生的規(guī)律進行制度設(shè)計與制度建設(shè)，以此推進農(nóng)村微腐敗治理制度化與常態(tài)化。比較常見的理論有成本收益理論和權(quán)力制衡理論等，在這些理論的科學指導(dǎo)下積極建構(gòu)不敢腐不能腐不想腐的制度體系②。不過，制度主義視角側(cè)重于治腐制度本身建設(shè)，容易陷入“國家與社會”二元框架下的抽象分析，而相對忽視了制度的實際執(zhí)行狀況，往往難以有效解釋制度失靈等問題。

第二，政府行為視角認為制度安排不等同于制度執(zhí)行，基層政府會在各種結(jié)構(gòu)要素中做出“主動選擇”，制度建設(shè)能否轉(zhuǎn)化為農(nóng)村微腐敗問題的治理資源，往往并不是由制度本身所能夠決定的，而是與基層政府的權(quán)力實踐密切相關(guān)的。諸如謀利型政權(quán)經(jīng)營者③、基層政府間的“共謀現(xiàn)象”④、鄉(xiāng)村利益共同體等⑤。不過，政府行為視角下的既有研究側(cè)重于考察制度執(zhí)行偏差問題，對農(nóng)村微腐敗治理過程缺乏歷時性分析，沒有看到政府行為本身的變化，以及對農(nóng)村微腐敗治理的影響。

自2018年開始，筆者對浙江N縣進行了持續(xù)的田野調(diào)查，歷時性考察了當?shù)剞r(nóng)村微腐敗治理實踐。浙江N縣的實踐經(jīng)驗表明，農(nóng)村微腐敗治理與基層政府行為密切相關(guān)。同時，農(nóng)村微腐敗治理也經(jīng)歷了治腐制度失靈、制度有效和制度過密的過程。在2000年以來的大開發(fā)時期，鄉(xiāng)村社會形成了庇護結(jié)構(gòu)，一定程度上削弱了農(nóng)村治腐制度；黨的十八大之后，鄉(xiāng)村社會形成了制衡結(jié)構(gòu)，農(nóng)村治腐制度取得良好效果；隨著基層“頂格管理”現(xiàn)象的蔓延，農(nóng)村微腐敗治理陷入了制度內(nèi)卷的困境。基于此，本文將以浙江N縣為田野研究單位，運用定性研究方法中的個案研究法，建構(gòu)“政策目標—權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架，對當?shù)剞r(nóng)村微腐敗治理進行歷時性分析。

一、分析框架：“政策目標—權(quán)力結(jié)構(gòu)”

中國的基層政府并不是完全遵循韋伯意義上的科層組織邏輯，其具有自身的組織行為特點。一方面基層政府位于中國的官僚制結(jié)構(gòu)之中，基層政府行為會受到正式制度的壓力；另一方面基層政府在組織結(jié)構(gòu)中具有主體行動能力，基層政府會根據(jù)制度環(huán)境調(diào)整組織運作邏輯，進而做出一些權(quán)力實踐下的“選擇行為”。基于此，對基層政府行為不宜進行靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)分析，而應(yīng)該進行動態(tài)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析。如果將基層政府所處的組織環(huán)境當做一個權(quán)力場域，那么在內(nèi)生力量和競爭資本的作用下，各種關(guān)系和規(guī)則會將科層組織形塑成一個新的結(jié)構(gòu)，而基層政府則會在這個結(jié)構(gòu)之中進行自身的權(quán)力實踐。

中國的政治體制塑造了基層政府的組織環(huán)境，對理解基層政府行為具有重要意義。政府作為資源掌管和分配的主體，越往下級掌握的資源越少，被分配的資源也越少，資源掌管者與被分配者形成了一種很強的支配與服從關(guān)系。①在這種權(quán)力與資源分配的格局中，就形成了這樣的行政邏輯：上面有壓力，下面就有責任；上面的壓力越大，下面的責任也越大；上面的目標激勵越大，下面的權(quán)力運作越多。也就是說，基層政府是圍繞上面的任務(wù)目標來配置治理資源的，不同的任務(wù)目標會配置不同的治理資源，進而產(chǎn)生不同的權(quán)力運作實踐。

政府面臨著“一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾”②，即“一統(tǒng)體制的集中程度越高、越剛性，必然在相應(yīng)程度上以削弱地方治理權(quán)為代價，其有效治理的能力就會相應(yīng)削弱；反之，有效治理能力的增強意味著地方治理權(quán)的擴張，常常表現(xiàn)為各自為政，又會對一統(tǒng)體制產(chǎn)生巨大威脅”③。正是由于一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾，政府才會同時考慮效率目標和穩(wěn)定目標，前者是實行地方分權(quán)以提高治理效率，后者是加強中央集權(quán)以降低統(tǒng)治風險。④由此可見，中央政府的政策目標是多元的和沖突的，而且會根據(jù)條件約束調(diào)整政策目標。⑤

當效率目標和穩(wěn)定目標發(fā)生沖突時，政府會根據(jù)目標需要調(diào)整條塊關(guān)系。條塊關(guān)系的變化可以分為兩個大類：一是“條弱塊強”，二是“條強塊弱”。從總體上看，條塊關(guān)系經(jīng)歷著循環(huán)往復(fù)的變化。1980年以前的“條強塊弱”對應(yīng)的是政府通過“條條”對經(jīng)濟管理領(lǐng)域進行集權(quán)，1980年以后向“條弱塊強”演變主要表現(xiàn)為在經(jīng)濟發(fā)展和行政管理上實行地方分權(quán)，而最近十年向“條強塊弱”演變則是政府在紀檢監(jiān)察和公共事務(wù)治理方面的集權(quán)。⑥本文中的條塊關(guān)系演變主要指的是1980年以后從“條弱塊強”向“條強塊弱”的演變，即從注重發(fā)展主義的效率目標向注重規(guī)范管理的穩(wěn)定目標轉(zhuǎn)變時期。

可見，政府會調(diào)整條塊關(guān)系來平衡政策目標張力：當穩(wěn)定目標嚴重危害到效率目標時，政府會進行一定的放權(quán)，條塊關(guān)系向“條弱塊強”演變；當效率目標嚴重危害到穩(wěn)定目標時，政府會適當收權(quán)，條塊關(guān)系向“條強塊弱”演變。政府的收權(quán)-放權(quán)行為會改變基層政府的組織制度環(huán)境，促使基層政府圍繞政策目標做出不同的權(quán)力實踐。基于此，本文將建構(gòu)“政策目標—權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架，即政府通過調(diào)整條塊關(guān)系建立了不同的政策目標，條塊關(guān)系調(diào)整給基層政府帶來了不同的組織制度環(huán)境，進而讓基層政府形塑出了不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)，最終給農(nóng)村微腐敗治理造成了不同的后果。

本文的主要研究脈絡(luò)是：在發(fā)展主義導(dǎo)向的效率目標下，政府形塑了“條弱塊強”的組織環(huán)境，賦予了基層政府較大的自主權(quán)，基層政府在績效驅(qū)動下形塑了庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)村微腐敗治理的制度失靈；隨著政府全面推動穩(wěn)定目標建設(shè)，形塑了“條強塊弱”的組織環(huán)境，不斷壓縮基層政府的自主權(quán)，基層政府在規(guī)范壓力下塑造了制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)村微腐敗治理的制度效能；隨著“頂格管理”理念的蔓延，村級權(quán)力制衡日益過度化，農(nóng)村微腐敗治理陷入制度內(nèi)卷困境。上述三個階段構(gòu)成了農(nóng)村微腐敗治理的歷時發(fā)展過程，也體現(xiàn)了“政策目標—權(quán)力結(jié)構(gòu)”的運行過程。

二、發(fā)展主義、庇護結(jié)構(gòu)與制度失靈

在以經(jīng)濟建設(shè)為中心時期，政府下放了發(fā)展自主權(quán)，促進基層政府形成了發(fā)展主義邏輯。經(jīng)濟發(fā)展帶來了大量治理任務(wù)，基層政府制度性治理資源不足，在當?shù)剞r(nóng)村形成了富人治村的局面。基層政府本來對村干部負有監(jiān)督職責，二者卻基于利益關(guān)聯(lián)形成了鄉(xiāng)村利益共同體，最終在基層塑造了庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)村微腐敗治理的制度失靈。

（一）效率目標與發(fā)展型縣級政府

自改革開放之后，發(fā)展經(jīng)濟成為全國各地政府的工作重心。中央政府大幅度地調(diào)整了條塊關(guān)系，將經(jīng)濟發(fā)展職責下放給了地方政府，通過一系列的人事和財政體制改革，促使地方政府圍繞GDP考核形成橫向競爭模式。這種模式具有兩個重要特點：一是GDP指標成為地方政府競爭的最重要標準，GDP和財政收入具有可量化易操作的特點，能夠比較客觀準確地衡量官員的能力和貢獻，逐漸成為政府績效考核的重要指標；二是地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中具有較大的自主權(quán)，發(fā)展經(jīng)濟主要看重的是結(jié)果，發(fā)展經(jīng)濟的手段相對自由，只要將經(jīng)濟發(fā)展搞上去了，地方治理就有很大的自由度。地方政府承擔了經(jīng)濟發(fā)展的職責，同時也具有經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)，在經(jīng)濟發(fā)展中形成了績效導(dǎo)向的行為邏輯①。

縣際競爭是驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的重要模式，N縣黨委政府也遵循了發(fā)展主義邏輯。在效率目標的作用下，N縣也進入經(jīng)濟大發(fā)展時期，發(fā)展經(jīng)濟的途徑主要包括：一是推進縣域工業(yè)化建設(shè)，以小商品市場和家庭作坊為起點，逐漸發(fā)展壯大鄉(xiāng)村民營企業(yè)，已經(jīng)形成了模具、燈具、文具、五金工具和汽車配件產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)工業(yè)；二是推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，開啟大規(guī)模的土地開發(fā)和城市建設(shè)，目前已經(jīng)完整開發(fā)了四個街道，縣域城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到65%；三是推進新農(nóng)村建設(shè)，每年數(shù)以億計的資源不斷輸入到農(nóng)村，在農(nóng)村掀起了爭資跑項的浪潮。總的來說，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是當?shù)赝苿咏?jīng)濟發(fā)展的主要方式，不過爭資跑項也為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供了支撐，特別是縣域內(nèi)經(jīng)濟和區(qū)位較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加看重爭資跑項。

從N縣的經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，縣域經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。20世紀90年代以來，N縣的GDP增長速度十分可觀，地方財政收入與支出也隨之快速增長。1998—2002年，N縣GDP年均增長13.6%，2002年財政收入突破10億元，比1997年翻了兩番，年均增長32.3%；2003—2007年，N縣GDP年均增長16.6%，財政一般預(yù)算收入突破20億元，比2002年翻了兩番，年均增長20.8%；2008—2012年，N縣GDP年均增長11.5％，財政總收入連躍30、40、50億元三個臺階，其中2011年公共財政預(yù)算收入26.6億元，年均增長21.8％；2013—2017年，N縣GDP年均增長7.8%，財政總收入連跨60、70、80億元臺階，其中2016年公共財政預(yù)算收入達到48.8億元，同比增長17.1%。2018年，N縣生產(chǎn)總值突破600億元，財政總收入超越100億元，公共預(yù)算收入達到61.6億元。總之，N縣黨委政府通過經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)營土地再到經(jīng)營城市，不僅獲得快速上漲的GDP，也獲得了豐厚的財政收入。

（二）鄉(xiāng)村合謀與庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有了更多的發(fā)展職責，要完成大量的征地拆遷、項目落地等工作。這些工作往往時間緊、任務(wù)重，還會催生出大量的釘子戶和上訪戶，因而需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配置大量的治理資源。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度權(quán)威不斷弱化，在治理村民特別是釘子戶、上訪戶方面缺乏強制性手段，而且村民也變得日益分散化和理性化，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理村民的難度。所以，光靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量是不夠的，還需要強大的村級組織給予配合。不過，村級組織同樣難以成為制約村民的組織載體，最終還是需要依靠村干部的個人能力。傳統(tǒng)的老好人村干部無法擺平釘子戶和上訪戶，他們注定要被新形勢所淘汰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會積極尋找合適的代理人當村干部，而新興的富人群體就是一個不錯的選擇。

在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，當?shù)剞r(nóng)村形成了一個富人群體。由于縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取的是結(jié)果管理模式，只需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效完成治理任務(wù)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村干部管理方面具有較大的自主權(quán)。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以積極支持富人競選村干部，并設(shè)置競爭性選舉制度為富人參政提供合法性。這種選舉制度放開了對競選人的門檻要求，只要競選人能夠獲得多數(shù)選票，就可以當選為村干部，實際上淪為一種“唯票制”①。富人利用自身強大的拉票能力，很快就壟斷了村莊政治，逐漸成為村莊的“新代理人”②。他們作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村莊的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來對他們有監(jiān)管的職責，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了激勵他們干事積極性，卻與他們形成了利益共同體。在鄉(xiāng)村利益共同體的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放松了對富人村干部的監(jiān)管，默許了富人村干部的私人治理手段，還會給富人村干部的不規(guī)范行為提供較強的權(quán)力庇護，最終在基層形成了庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（三）農(nóng)村微腐敗治理的制度失靈

在基層庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村治腐制度往往面臨著失靈困境。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部采取行政發(fā)包制③，為村干部尋租提供了“合法”的制度空間。征地拆遷和項目落地的順利進行都需要村干部的大力配合，否則政府將面臨治理釘子戶的繁重任務(wù)。為了調(diào)動村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會對村干部進行利益激勵。在分派經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以改變公共利益分配規(guī)則，將各種項目打捆發(fā)包給村干部，賦予村干部自主分配利益的權(quán)力，進而讓村干部獲取一定的剩余索取權(quán)。正是有了這種利益激勵，村干部才會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)站在一邊，共同對付普通村民和釘子戶。只要村干部順利協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了發(fā)展任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會壓制村干部的尋租空間，還會主動給他們提供一些尋租機會，并默許村干部自主分配尋租利益。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默許了村干部自治行為，使得村務(wù)管理制度趨于軟化。雖然《村民委員會組織法》對村級權(quán)力作出了規(guī)范要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也出臺了一些村務(wù)管理的章程，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有真正發(fā)揮監(jiān)督村干部的職責，也沒有規(guī)范村干部的權(quán)力行使過程。只要村干部愿意積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不會將精力放在規(guī)范村務(wù)管理上面，實際上一般會放手由村干部自治。富人村干部擁有經(jīng)濟資源，在權(quán)力資源的掩護下，他們很容易將公共關(guān)系發(fā)展成為私人關(guān)系，很多村民代表也被吸納為自己人，還會盡量收買村莊社會精英，共同壟斷村莊公共資源和利益空間。普通村民很難參與村莊公共事務(wù)，富人村干部則不斷俘獲村莊公共資源，而且資源分配中的權(quán)錢交易也在所難免。

第三，縣鄉(xiāng)村三級組織聯(lián)合擺平上訪戶，導(dǎo)致信訪舉報制度效力低下。為了防止農(nóng)民的權(quán)利受到基層政府權(quán)力的損害，國家設(shè)置了信訪舉報制度讓農(nóng)民表達意見，從而實現(xiàn)對基層政府權(quán)力的約束和限制。村干部腐敗損害了村民的切身利益，村民就會不斷上訪狀告村干部，希望上級政府能夠處理腐敗分子。一方面縣鄉(xiāng)政府出于政府形象和敲打村干部的需要，確實需要對村民反映的問題作出回應(yīng)；另一方面縣鄉(xiāng)政府出于保持村干部工作積極性的需要，又必須對犯錯的村干部進行保護。總的來說，縣鄉(xiāng)政府實際上采取了庇護村干部的原則，往往采取“雷聲大、雨點小”的治理策略，并將主要精力放在擺平上訪戶上面。基層政府在治理上訪戶上達成了一致，為了經(jīng)濟發(fā)展而采取庇護村干部的原則，導(dǎo)致信訪舉報制度難以有效發(fā)揮作用。

在發(fā)展主義的邏輯下，N縣黨委政府弱化了對村干部的監(jiān)督，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村微腐敗問題愈發(fā)嚴重。據(jù)N縣紀委統(tǒng)計，自2010年至2013年，全縣針對村干部的紀檢信訪為806件，上訪內(nèi)容以村干部“以權(quán)謀私和侵害村民利益”為主，其中查處村干部違反廉潔履職案件102件，因違反廉潔履職被開除黨籍38人。從數(shù)據(jù)上看，群眾反映村干部腐敗的信訪件比較多，而村干部被立案審查的比例較小，村干部被嚴肅處置的比例更小了。雖然村干部的特殊身份屬性會影響紀檢機關(guān)立案查處，但核心是基層庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村治腐制度失靈，進而導(dǎo)致基層紀檢機關(guān)的信訪量高居不下。由此可見，當時的農(nóng)村微腐敗問題引起了群眾的極大不滿，大量上訪給當?shù)剜l(xiāng)村社會穩(wěn)定帶來了巨大挑戰(zhàn)。

三、行政規(guī)范、制衡結(jié)構(gòu)與制度效能

黨的十八大之后，監(jiān)督下鄉(xiāng)成為縣域治理的新常態(tài)。監(jiān)督下鄉(xiāng)改變了鄉(xiāng)村社會的委托代理關(guān)系，村干部受到了多重力量的監(jiān)督。縣級政府在鄉(xiāng)村塑造了制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)，極大地壓縮了農(nóng)村微腐敗的制度空間。

（一）穩(wěn)定目標與縣域治理規(guī)范化

隨著中國經(jīng)濟實力的增長，中央政府逐漸改變了發(fā)展理念，不再片面追求經(jīng)濟發(fā)展的速度和績效，而是越來越注重行政規(guī)范、社會治理等。黨中央提出全面推進依法治國、全面推進從嚴治黨，為新時期進一步加強制度建設(shè)、深入推進腐敗治理工作提供了基本遵循，并且高度強調(diào)“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。在此背景下，縣域治理規(guī)范化建設(shè)得以全面推進。具體表現(xiàn)在四個方面：一是政府大幅度調(diào)整了條塊關(guān)系，加強自上而下的垂直管理，實現(xiàn)權(quán)力上收和權(quán)力集中；二是縣域治理制度化建設(shè)全面推進，完善了相關(guān)管理制度并強化了過程管理；三是縣域反腐敗工作全面推進，推動紀檢監(jiān)察體制改革，大力整治群眾身邊的腐敗問題；四是縣域巡察工作全面推進，上級對縣域黨政機關(guān)、干部的巡察工作已經(jīng)常態(tài)化，在縣域建立起強大的、廣覆蓋的巡察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)①。

隨著穩(wěn)定目標和行政規(guī)范的深入推進，N縣黨委政府高度重視腐敗治理工作，特別是占據(jù)主體位置的農(nóng)村微腐敗治理。N縣紀委書記有著明確的感受和認識：黨的十八大以來，中央政府反腐敗力度不斷增強，對腐敗采取了零容忍的姿態(tài)，釋放出了腐敗治理的強烈信號。在腐敗治理的過程中，上級黨委政府經(jīng)常會開展各種巡察、督查工作，持續(xù)不斷地給縣級黨委政府施加壓力。縣級黨委政府也要迅速行動，認真貫徹落實中央的腐敗治理精神，在全縣范圍內(nèi)開展持續(xù)地腐敗治理工作。縣級黨委政府成立了腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記任組長，縣紀委書記和縣組織部長等都是重要成員，將腐敗治理作為全縣的中心工作。另外，以前腐敗治理基本上由紀檢部門負責，現(xiàn)在進一步明確了腐敗治理的責任，腐敗治理成為多主體的共同責任，縣黨委負主體責任，縣紀委負監(jiān)督責任，縣級職能部門負職能責任，使得腐敗治理得到了更大的重視。

在農(nóng)村微腐敗治理的政治責任驅(qū)動下，N縣黨委政府全面推進了行政規(guī)范化建設(shè)，具體表現(xiàn)在以下四個方面：一是各涉農(nóng)部門制定了大量的規(guī)范和程序，要求村干部嚴格依據(jù)規(guī)范和程序行使權(quán)力，并開展了越來越嚴厲的督查工作；二是紀檢監(jiān)察體制一直延伸到村級組織，重點加強了對村干部的專門監(jiān)督，嚴肅查處村干部的權(quán)力不規(guī)范行為；三是探索了農(nóng)村巡查工作和制定了農(nóng)村巡查工作條例，對村社組織的治理事務(wù)進行了全面檢查，要求村級組織對照問題清單進行認真整改；四是縣紀委牽頭探索了村級權(quán)力清單制度，為村莊治理提供一套高效的制度體系，強化對村莊治理的流程化和過程化管理。總的來說，N縣黨委政府對照上級政策目標要求，從權(quán)力監(jiān)督和制度管理方面推進縣域治理規(guī)范化，強化對村干部權(quán)力運行的規(guī)范化管理。

（二）監(jiān)督下鄉(xiāng)與制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)

在監(jiān)督下鄉(xiāng)和過程管理的共同作用下，村干部受到了多重力量的監(jiān)督，基層政府塑造了制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威型監(jiān)督體系的形成。監(jiān)督制度難以發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于監(jiān)督主體對權(quán)力和利益的依賴，導(dǎo)致監(jiān)督主體的獨立性和權(quán)威性不夠，監(jiān)督主體不敢認真履行監(jiān)督職責①。N縣政府積極推動了紀檢監(jiān)察體制改革，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門的獨立性和權(quán)威性。在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，縣紀委加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委履行職責提供了部門支持；2016年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記不再兼任紀委書記，而是單獨設(shè)置紀委書記一職；另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委查辦案件有了縣紀委的支持，線索處置和案件查辦必須同時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣紀委匯報。在選拔體制方面，縣紀委有了一定的人事權(quán)力，能夠培養(yǎng)和選派專職的紀檢隊伍；當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記和紀委副書記的提名和考察以縣紀委會同組織部門為主，全縣一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記來自縣紀委等專業(yè)部門。在工作機制方面，縣紀委加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的專職化建設(shè)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委盡量回歸主職主業(yè)；縣紀委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“三轉(zhuǎn)”行動，給予了一定的人財物支持，并定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一套比較完備的權(quán)力監(jiān)督體系，但是科層組織往往存在專業(yè)壁壘和部門阻隔②，使得這些監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致監(jiān)督力量分散化和監(jiān)督資源碎片化。N縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督體制進行了機制創(chuàng)新，通過加強不同監(jiān)督部門之間的協(xié)調(diào)與配合，將分散化的監(jiān)督資源有效整合起來。在縣紀委等部門的牽頭下，縣級政府開創(chuàng)了農(nóng)村巡查和村集體“三資”清理工作，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各監(jiān)督部門之間的合作。前者是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委牽頭成立巡查組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢和組織具體執(zhí)行，從紀檢、組織、民政、審計等部門抽調(diào)干部，聚焦“政治體檢”和業(yè)務(wù)檢查方面，開展多種形式的巡查方式，借助紀檢、組織、信訪等監(jiān)督平臺，廣泛收集、梳理分析問題線索，并對問題線索進行分類處置和及時整改，形成一套從查找問題到整改問題再到建立制度的工作機制。后者是縣紀委協(xié)調(diào)與整合縣鄉(xiāng)經(jīng)管、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財政等各涉農(nóng)部門，全面梳理有關(guān)村集體“三資”管理的制度文件，并借助審計力量開展了村集體“三資”集中清理工作。在這個過程中，紀委與業(yè)務(wù)部門的專業(yè)性有效結(jié)合，使得很多分散的、無法落實的監(jiān)督制度被激活。

可見，N縣黨委政府采取了一系列的措施，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門的依附性地位。一是通過推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)督體制改革，以及縣級部門規(guī)范和督查下鄉(xiāng)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門的獨立性和權(quán)威性，打破它們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和利益依賴，從而讓它們做到真監(jiān)督、敢監(jiān)督；二是通過開展農(nóng)村巡查和村集體“三資”清理工作，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門之間的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)對碎片化監(jiān)督資源的有效配置，從而壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督資源的力量。通過這兩方面的努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了權(quán)威型監(jiān)督體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督部門能夠有效地發(fā)揮自身的功能。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威型監(jiān)督體系的形成改變了鄉(xiāng)村關(guān)系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行了對村干部的監(jiān)管職責。

第二，農(nóng)村低成本舉報模式的興起。當信訪舉報的成本太高時，群眾監(jiān)督的積極性就會大幅下降。①N縣政府發(fā)揮了信息網(wǎng)絡(luò)的功能，進一步暢通了農(nóng)村舉報渠道。一是增加了電話和網(wǎng)絡(luò)舉報平臺。比如，相關(guān)部門開通了一些信訪熱線，全天候為村民信訪舉報服務(wù)，認真記錄群眾舉報的內(nèi)容。二是基層政府還會通過大數(shù)據(jù)和信息平臺建設(shè)，集中搜集和處理群眾信訪舉報的問題線索。比如，開發(fā)了各種APP，將其融入網(wǎng)格化管理。三是基層政府還會主動下鄉(xiāng)搜集舉報信息，向群眾顯示政府監(jiān)管村干部的決心與態(tài)度。比如，經(jīng)常開展各項督查、巡察活動，張貼舉報電話和設(shè)置信箱，以及隨機走訪群眾等。便利的舉報平臺減少了群眾舉報的經(jīng)濟成本，良好的舉報環(huán)境打消了群眾舉報的心理顧慮，群眾在信訪舉報中就變得更加主動了，他們的監(jiān)督權(quán)利也因此得到了彰顯，極大地激發(fā)了群眾檢舉的積極性。

農(nóng)村舉報不僅要講究渠道暢通，最為關(guān)鍵的是要講究時效性。縣級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪舉報提出了規(guī)范性要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪舉報程序日益流程化和透明化，舉報人可以清晰地看到受理的全過程，最關(guān)鍵的是舉報人擁有滿意度考評的權(quán)利。有了這個手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然要想辦法讓舉報人滿意，更加注重信訪舉報受理的時效性。另外，縣紀委信訪室會根據(jù)信訪舉報數(shù)據(jù)發(fā)布輿情預(yù)警。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在搞大開發(fā)，征地拆遷中可能出現(xiàn)高風險，縣紀委信訪室就會提醒該鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好相關(guān)風險防控工作。對于一些特別重要的風險點，縣紀委信訪室還會派出工作組下鄉(xiāng)，開展集中清理信訪舉報案件活動，及時有效地處理好這些案件，提高案件辦結(jié)率和滿意度。縣紀委信訪室會定期開展集中清理活動，就是要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認真對待村民的舉報訴求。

可見，縣級政府采取了一系列的措施，降低了村民監(jiān)督村干部的成本。一是開通了各種信訪舉報平臺，派出工作組下鄉(xiāng)主動搜集信息，鼓勵村民積極提供問題線索，掃清了村民檢舉村干部的各種障礙，提高村民舉報渠道的暢通性；二是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪舉報受理方式，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須高度重視村民反映的問題線索，并按照規(guī)范程序受理信訪舉報，做到及時有效地給予村民反饋意見，提高村民舉報受理的時效性。隨著舉報渠道暢通化和舉報受理時效化，村民檢舉村干部腐敗問題的成本不斷降低，極大地激發(fā)了村民舉報的積極性，農(nóng)村掀起了一波舉報浪潮。所以，農(nóng)村低成本舉報模式改變了原有的干群關(guān)系，使得村民能夠?qū)崿F(xiàn)對村干部的有效監(jiān)督。

第三，村級權(quán)力清單制度的全面供給。村級組織內(nèi)部的權(quán)力高度集中，容易出現(xiàn)村干部獨斷專權(quán)現(xiàn)象，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民對村干部的監(jiān)管難度。N縣政府探索出了村級權(quán)力清單制度，村級治理形成了流程化的制度安排。一是村級組織主體分設(shè)化，新設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會和股份合作社董事會，村莊形成了村支委、村委會、監(jiān)委會和董事會，這些都是重要的村級組織主體，各自發(fā)揮著村務(wù)管理的不同職能；二是村級治理規(guī)則程序化，全面而清晰地界定村級事項和村干部職權(quán)，村級重大事務(wù)還設(shè)置了“五議決策法”流程，村級治理要嚴格按照程序規(guī)范運行。權(quán)力清單制度本質(zhì)上是一種相互制衡的制度，這種制衡主要從兩個方面進行：一是通過村級組織的權(quán)力分設(shè)，解決村干部權(quán)力過于集中的問題，為村級組織內(nèi)部制衡提供基礎(chǔ)；二是通過村級權(quán)力清單厘清村干部權(quán)力邊界，讓村干部按照程序規(guī)范行使職權(quán)，為村級組織內(nèi)部制衡提供依據(jù)。正是通過對村級組織的分權(quán)，村四委、黨員和村民代表等都能夠依據(jù)流程參與村級治理，使得村級組織內(nèi)部形成了制衡關(guān)系，從而實現(xiàn)了對村干部的制約與監(jiān)督。

當然，權(quán)力清單制度的順利落地與執(zhí)行需要一定的基礎(chǔ)。N縣黨委政府的組織動員為村級權(quán)力清單制度的運行提供了組織基礎(chǔ)：一是縣級政府通過建立目標考核責任制，督促基層組織嚴格落實村級權(quán)力清單制度；二是縣級政府通過高強度的宣傳和組織學習，加強全縣干部和群眾對村級權(quán)力清單制度的認知。當?shù)剞r(nóng)村的密集利益為村級權(quán)力清單制度提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，村級權(quán)力清單制度為村莊利益主體提供了足夠的參與渠道，各利益主體在利益的推動下會充分利用制度平臺追求利益最大化；正是由于當?shù)剞r(nóng)村存在十分密集的利益，村莊利益主體才會援引制度來表達自己的利益訴求，制度就會從文本變成活生生的制度實踐，才會成為影響村莊治理的重要力量。

綜上所述，縣級政府從縱向和橫向兩個維度塑造了制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。在縱向上，縣級政府通過推動監(jiān)督下鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了權(quán)威型監(jiān)督體制，在農(nóng)村形成了低成本舉報模式，塑造了縱向制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民聯(lián)合制衡村干部；在橫向上，縣級政府通過供給權(quán)力清單制度，通過村級組織主體分設(shè)化和村級治理規(guī)則程序化，塑造了橫向制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)，促使村級組織內(nèi)部形成相互制衡關(guān)系。在制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用下，村干部權(quán)力受到了多重力量的制約，農(nóng)村微腐敗問題得到了有效治理。

（三）農(nóng)村微腐敗治理的制度效能

在基層制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用下，村干部權(quán)力受到了多重力量的制約，農(nóng)村治腐制度有效發(fā)揮了作用。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部進行過程管理，促使村級權(quán)力運行留痕化。在監(jiān)督下鄉(xiāng)的推動下，農(nóng)村工作的每件事情都有規(guī)范性要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來越重視村干部辦事的過程，村干部不按照規(guī)范辦事就會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責罰，所以村干部要通過“辦事留痕”來自證清白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了減少村干部不規(guī)范行為，也是下派聯(lián)村干部協(xié)助村干部做好留痕工作，以此來證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在認真履行職責。當各條線都有規(guī)范性要求，而且開展各種督查工作時，村干部就需要“辦事留痕”，將權(quán)力行使過程清晰完整地展現(xiàn)出來。隨著村干部逐漸形成了自我保護意識，凡是都想到要“辦事留痕”，他們也就習慣了按照程序規(guī)范辦事。

第二，權(quán)力清單制度開放了村級權(quán)力，促使村級權(quán)力運行民主化。村級權(quán)力清單制度為更多的村莊利益主體提供了制度渠道，各利益主體可以援引制度來表達利益訴求，打破了少數(shù)村干部壟斷村莊政治的局面。原來只有村支委和村委會兩個村級組織開展村級治理，現(xiàn)在形成了村支委、村委會、監(jiān)委會和董事會共同治村的格局。根據(jù)“五議決策法”的規(guī)定，村莊黨員和村民代表也都參與村級治理，而且村干部還需要及時向村民做到村務(wù)財務(wù)兩公開，讓村民也有村級治理的知情權(quán)和參與權(quán)。由于當?shù)剞r(nóng)村的利益比較密集，村莊各利益主體都被充分調(diào)動起來了，他們會積極地援引制度追求自身利益最大化，從而有效激活了村級權(quán)力清單制度。當村級權(quán)力清單制度在村莊有效運轉(zhuǎn)時，村莊就會按照民主政治開展治理，村干部也就失去了“私人治理”的制度空間。

第三，村民能夠有效監(jiān)督村干部，促使村級權(quán)力運行公開化。由于農(nóng)村舉報成本越來越低，村民監(jiān)督村干部的積極性高漲，而且他們一直處于村莊場域中，很容易洞察村干部的一舉一動，一旦發(fā)現(xiàn)村干部有暗箱操作行為，他們就向鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉報村干部貪污腐敗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會按照信訪舉報程序?qū)Υ甯刹窟M行調(diào)查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委會找村干部問話，村干部只有交代清楚才能擺脫嫌疑，而且還要拿出一些資料來證明自己。在這種局勢下，村干部暗箱操作的成本越來越高，不僅得不到好處，還會被政府處罰。所以，現(xiàn)在大多數(shù)村干部都主動向村民公開村務(wù)，通過各種途徑和平臺讓權(quán)力運行公開透明。村級權(quán)力公開不僅僅是進行結(jié)果公開，一些重大事務(wù)的處理過程也要公開。村級權(quán)力運行公開化，極大地杜絕了村干部暗箱操作的可能性，有助于預(yù)防農(nóng)村微腐敗發(fā)生。

在制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用下，N縣農(nóng)村微腐敗治理取得了重大成果。全縣反映村干部廉潔自律問題的初信初訪量2014年同比大幅下降近84%，2015年同比下降17%，2016年同比下降12%，2017年同比下降9.1%；全縣查處農(nóng)村黨員、干部案件數(shù)2014年218件，2015年143件，2016年138件，2017年127件。基于2015年一季度數(shù)據(jù)分析，縣紀委共收到信訪件169件，除去業(yè)務(wù)范圍外81件（約占總數(shù)的一半），針對黨員干部違紀的信訪舉報是88件，其中針對村干部的信訪舉報為54件，而這54件中大部分為重信重訪，針對農(nóng)村干部違紀的初信初訪只有19件，同比下降了51%。并且這19件初信初訪中，發(fā)生在村級權(quán)力清單制度出臺后的只有6件，其所涉事項也不是農(nóng)村“三資”或者工程項目。可以說，工程招投標、財務(wù)管理等重點領(lǐng)域村干部隨意拍板、以權(quán)謀私的違紀違法行為現(xiàn)在已基本杜絕。

四、頂格管理、制衡過度與制度內(nèi)卷

隨著基層行政規(guī)范管理的要求越來越高，農(nóng)村微腐敗治理中出現(xiàn)了“頂格管理”傾向，表現(xiàn)為“有案必查”和“程序至上”理念的興起。“頂格管理”超出了村級權(quán)力制衡的限度，在農(nóng)村基層實踐中容易形成農(nóng)村微腐敗治理的制度內(nèi)卷困境。

（一）農(nóng)村微腐敗治理中的“頂格管理”

“頂格管理”是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。它表現(xiàn)為管理工作中的“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟學上的所謂“最優(yōu)化”目標。①在“頂格管理”理念下，村干部必須按照上級的絕對標準開展工作，各種政策執(zhí)行必須與上面一一對應(yīng)，盡量不能出現(xiàn)政策靈活處理的情況。為了不讓村干部出現(xiàn)工作差錯，基層治理十分注重程序，即任何事務(wù)管理都要按照程序，村干部還被要求證明自己按程序辦事。按程序辦事有沒有效果無所謂，而不按程序辦事就會被追責。現(xiàn)在不僅上面的“條條”多，而且“框框”也多了，村干部被嚴格限制在這些條條框框中。

基層社會位于整個社會的“地基”部分，是政府與廣大群眾直接發(fā)生聯(lián)系的場域，自上而下的各種政策、法律和制度是要在基層落地的，基層社會事務(wù)的管理和問題的處理對于增強政府的合法性至關(guān)重要。②越是到了農(nóng)村基層，治理環(huán)境越是復(fù)雜，影響政策執(zhí)行者的因素也越多，越是需要村干部具備很強的應(yīng)對能力，才能夠有效地處理各種各樣的治理問題。“頂格管理”追求的是一種“完美行政”，嚴格的規(guī)范管理是為了防止村干部的權(quán)力任性，但是這種規(guī)范管理也是要考慮基層實踐情況的，否則規(guī)范管理就變成了村干部“怕干事”的枷鎖。

隨著“頂格管理”理念的蔓延，N縣農(nóng)村微腐敗治理也出現(xiàn)了類似傾向。不過在實踐中，“程序至上”理念帶來了痕跡主義和形式主義，“有案必查”帶來了亂舉報和執(zhí)紀泛化。在這種村級權(quán)力運行模式中，雖然村干部幾乎沒有了腐敗的制度空間，但是村干部的主動性和主體性也被極大地抑制了，國家的自主性不斷消解了村莊的自主性。可見，“頂格管理”在實踐中超出了基層權(quán)力制衡的限度，帶來了農(nóng)村微腐敗治理的制度內(nèi)卷困境。

（二）“程序至上”與基層形式主義

“程序至上”理念的主要表現(xiàn)是，上級政府對村級組織開展了過程管理，村干部要嚴格按照上級的各項程序進行工作，不符合程序規(guī)范的行為都會受到問責。監(jiān)督下鄉(xiāng)推動了過程管理的興起，過程管理具有兩個重要特征：一是它是針對事件全過程展開的管理，二是它遵循的是一套客觀可量化的程序正義原則。①從過程管理的特征可以看出，它是實現(xiàn)村莊規(guī)范化治理的有效方式，上級政府也因此在村莊積極推行過程管理。一是上級政府將治理任務(wù)分解為各項指標和程序，具體表現(xiàn)為任務(wù)流程圖、操作流程圖、表格等；二是上級政府將考核不斷細化，每個事項環(huán)節(jié)都對應(yīng)著相應(yīng)的考核分數(shù)；三是上級政府還會對治理過程進行督查，要求村干部不打折扣地按照程序辦事。在過程管理的作用下，村級組織設(shè)置了清晰的辦事流程和考核流程，村干部沒有自主發(fā)揮的空間，在規(guī)定時間完成規(guī)定動作就滿足。

村干部是具體的政策執(zhí)行者和制度落實者，上級政府加強對村干部的監(jiān)管很有必要。不過，村級治理不是在真空環(huán)境中進行的，而是在具體的社會環(huán)境中進行的，村干部在執(zhí)行政策時會受到各種社會環(huán)境的影響。鄉(xiāng)村社會具有不規(guī)則性、變動性、差異性、系統(tǒng)性等特點，需要村干部具有一定的因地制宜空間。②然而，上級政府不允許村干部出現(xiàn)不合規(guī)行為，即使是客觀原因造成不合規(guī)行為也可能被問責。村干部基本上沒有因地制宜的自主空間，但是他們又不得不落實上級政府的各項政策，就傾向于采用痕跡主義、形式主義等方式應(yīng)付上級檢查，而不關(guān)心治理效果以及解決實際問題。③所以，上級政府越是注重合規(guī)性，村干部在村級治理中越是沒有主體性，最終只會遵循“不出錯”的行為邏輯，村級組織也日益陷入消極治理的狀態(tài)。

（三）“有案必查”與基層監(jiān)督泛化

“有案必查”理念的核心是，凡是發(fā)現(xiàn)和接收到腐敗的問題線索，相關(guān)部門就要按照程序規(guī)范一查到底，而且要查出一個滿意的結(jié)果。“有案必查”理念從辦理信訪舉報案件一直貫穿到查辦村干部腐敗案件，做到有村民舉報要及時處理，有具體線索要認真核實，有貪污腐敗要嚴肅查處。不過，“有案必查”理念發(fā)揮作用也是需要前提的，很重要的一點就是村民的舉報訴求合理有效。要是村民舉報的訴求并非合理有效，那么就需要慎重看待“有案必查”理念，而不能片面地以村民滿意為標準。一旦過于強調(diào)村民的滿意度，而不考慮舉報的實際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可能出現(xiàn)監(jiān)督泛化問題，即在辦案過程中難以做到精準監(jiān)督，甚至要對村干部做出“一刀切”處理的行為。在農(nóng)村微腐敗治理實踐中，“有案必查”理念正面臨著嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

由此可見，“有案必查”理念有助于加強對村干部腐敗的治理，但是也不能脫離實際使用，否則很可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督泛化，嚴重打擊了村干部的積極性。在“有案必查”的理念下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時處理村民的舉報，并按照程序規(guī)范對村干部開展調(diào)查，最后給予村民一個滿意的調(diào)查結(jié)果。然而，當前農(nóng)村舉報管理方式讓村民舉報幾乎毫無成本，農(nóng)村舉報中既有合理訴求，也有不合理訴求。隨著農(nóng)村舉報中不合理訴求的泛濫，村干部將飽受農(nóng)村亂舉報之苦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要頻繁對村干部進行調(diào)查，有時還需要村干部承擔一些不太合理的責任。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去治理亂舉報，反而不斷調(diào)查村干部時，村干部也就沒有干事的積極性了。長此以往，農(nóng)村亂舉報會越來越頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督泛化越來越多，而真正干事的人會越來越少。

五、討論與建議

近年來，村干部腐敗治理問題得到了學界的大量關(guān)注。本文嘗試采用政府行為視角進行制度實踐分析，并提出了“政策目標—權(quán)力結(jié)構(gòu)”的分析框架，探討了基層政府行為與農(nóng)村微腐敗治理的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，政府通過調(diào)整條塊關(guān)系建立了不同的政策目標，條塊關(guān)系調(diào)整給基層政府帶來了不同的組織制度環(huán)境，進而讓基層政府形塑出了不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)，最終給農(nóng)村微腐敗治理造成了不同的后果。在效率目標的作用下，條塊關(guān)系呈現(xiàn)為“條弱塊強”，基層政府塑造了庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)村微腐敗治理的制度失靈；在穩(wěn)定目標的作用下，條塊關(guān)系呈現(xiàn)為“條強塊弱”，基層政府塑造了制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)村微腐敗治理的制度效能；隨著“頂格管理”理念的蔓延，村級權(quán)力制衡日益超出了實踐限度，帶來了農(nóng)村微腐敗治理的制度內(nèi)卷困境。

從基層政府的權(quán)力實踐可以看出，村干部腐敗治理是一個辯證發(fā)展的過程。在“條弱塊強”時期，基層政府可以自主統(tǒng)籌力量發(fā)展經(jīng)濟，在制度上賦予了村干部較大的自主性，出現(xiàn)了兩個結(jié)果：一是村干部具有很強的積極性，縣域經(jīng)濟發(fā)展具有很強的活力，二是村干部腐敗問題比較嚴重。在“條強塊弱”時期，基層政府幾乎失去了公共事務(wù)治理的自主權(quán)，在制度上極大地壓縮了村干部的自主性，出現(xiàn)了兩個結(jié)果：一是村干部腐敗問題得到了有效治理，二是村干部日益缺乏積極性，縣域經(jīng)濟發(fā)展也缺乏活力。這說明，中央政府對基層代理人的監(jiān)控是要講究平衡的，一旦平衡關(guān)系被打破就可能出現(xiàn)意外后果。因此，村干部腐敗治理需要合理界定村級權(quán)力運行的制度空間：一方面要對村級權(quán)力進行規(guī)范管理，防止村干部的權(quán)力尋租；另一方面也要賦予村級權(quán)力一定的自主性，避免削弱村干部的積極性。

首先，需要處理好國家自主性與村莊自主性的關(guān)系。在國家權(quán)力下放時期，村干部的自主性容易變成自利性，進而消解了國家的自主性；在國家權(quán)力上收時期，國家自主性容易變成“一竿子插到底”，進而消解了村莊的自主性。不過，國家自主性與村莊自主性并不是決然對立的，而是可以相互均衡的。這就涉及到國家權(quán)力配置問題，即國家權(quán)力介入村莊社會的方式。一方面，國家在縱向上要賦予村莊社會一定的自主權(quán)，允許村級組織具有自我管理的空間；另一方面，國家在橫向上要向村莊輸入一套公共規(guī)則，只是用于協(xié)調(diào)村莊多元利益主體的權(quán)利關(guān)系，而不對村級事務(wù)做出過于具體而細致的規(guī)定。這種國家權(quán)力介入模式較好地界定了村級權(quán)力運行的制度空間，既能夠保證村級組織的公共性，有助于防止農(nóng)村微腐敗行為，也能夠保證村級組織的自主性，有助于提高村級治理的效率。

其次，需要解決好村級組織與村民的制衡關(guān)系。對于村級組織而言，一方面村級組織要具備治理村民的能力，可以采取一些制度手段約束村民的不合理行為，另一方面村級組織也要動員村民參與村莊政治，發(fā)揮村民對村干部的監(jiān)督作用。對于村民而言，一方面要充分釋放村民的主體性，讓其能夠自主參與到村莊政治，另一方面也要加強對村民的制度約束，防止村民個體理性的過度擴張。在權(quán)利義務(wù)雙向制衡關(guān)系下，村級組織與村民才會形成較為良性的制度互動，這種制衡不再是村干部或者村民的個體行為，而是以村級組織為公共平臺的公共行為。當然，雙向制衡關(guān)系最終目的是重建干群之間的信任機制。在庇護型權(quán)力結(jié)構(gòu)下，村民對村干部是沒有信任可言的，覺得大多數(shù)村干部都是要謀取私利的；在制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)下，村民對村干部仍然缺乏信任，極力利用各種程序規(guī)制村干部。因此，要重建干群之間的信任關(guān)系，找回群眾路線的實踐精髓。

最后，需要協(xié)調(diào)好資源下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)的關(guān)系。當前，國家不斷向農(nóng)村輸入資源，資源下鄉(xiāng)帶來了規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，保證資源按照上級制定的規(guī)則標準使用。實際上，資源下鄉(xiāng)的目的既要保證資金安全，也要保證資金使用效率，也就是說資源下鄉(xiāng)要能夠激活村級組織，將資源轉(zhuǎn)化為村級治理能力。一方面，資源下鄉(xiāng)需要加強對村莊的自上而下監(jiān)督，防止基層政府軟化項目資金的管理制度，給村莊帶來項目尋租的微腐敗行為；另一方面，資源下鄉(xiāng)不宜制定過于細致的資源使用規(guī)范，以免強調(diào)項目資金的安全性而忽視有效性，給村莊帶來項目資源的低效使用困境。解決問題的方法是樹立村集體的自主性，抓住監(jiān)督的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，賦予村集體因地制宜使用資金的制度空間，通過資源充分動員廣大村民參與村級治理，進而將國家項目資源有效轉(zhuǎn)化為村級財權(quán)，讓村級治理重新走向?qū)嶓w化。

責任編校 張煜洋

The Governance Process and Effects of Micro Corruption in Rural Areas from the Perspective of Government Behavior

——Based on the Empirical Analysis of N County in Zhejiang Province

Leng Bo（School of Public Administration， Central South University， Changsha 410012， Hunan， China）

Abstract： The governance of micro corruption in rural areas is deeply influenced by base-level government behavior， and different institutional practices have been formed during the diachronic process. Under the effect of the efficiency goal， the stripe-bloc relationship appears to be “weak with the stripe dimension and strong with the bloc dimension”， the base-level government having shaped a power structure， resulting in the failure of the rural micro-corruption governance system; under the effect of the pliant target goal， the stripe-bloc relationship appears to be “strong with the stripe and weak with the bloc”， the grassroots government having shaped a balance power structure， realizing the system effectiveness of rural micro-corruption governance; With the spread of the notion of “management with maximized application of rules”， village-level power balances have increasingly exceeded their limits， which has brought about the dilemma of the rural micro-corruption governance system. Therefore， the governance of micro corruption in rural areas requires a reasonable institutional space for the operation of village level power to balance the relationship between state autonomy and village autonomy， the relationship between village organizations and the villagers， and to coordinate the relationship between resources served at the village level and supervision exercised at the village level.

Key words： micro-corruption governance; the stripe-bloc relationship; power structure; institutional space