我國資源綜合利用標準體系供給結構分析

摘 要：資源綜合利用是我國國民經濟和社會發展中一項長遠的戰略方針，對于構建新發展格局、建設生態文明具有重要意義。資源綜合利用標準是我國資源綜合利用制度建設的重要內容以及落實各項政策的重要保障措施。《國家標準化發展綱要》提出要實現標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變，這為我國資源綜合利用標準化工作改革指明了主攻方向。為更好支撐今后我國資源綜合利用標準的供給側改革，本文首先依據標準層級和標準應用對象兩個維度構建了我國資源綜合利用標準體系，然后通過標準文獻元數據的挖掘與分析，呈現了我國資源綜合利用標準體系全貌，最后分析了目前我國資源綜合利用標準體系現狀及問題，并從標準供給結構和標準協調機制兩個方面提出了應對措施。

關鍵詞：資源綜合利用，標準，標準體系，供給結構，協調機制

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.14.012

0 引 言

資源綜合利用是我國國民經濟和社會發展中一項長遠的戰略方針，是推進綠色低碳循環發展、保障資源供給安全的重要內容，對于構建新發展格局、建設生態文明具有重要意義[1，2]。據行業估算，2020年我國大宗工業固廢綜合利用量20億噸，再生資源回收利用量約3.8億噸，資源綜合利用已經成為保障我國資源供應安全的重要力量[3]。

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面[4]。資源綜合利用標準是我國資源綜合利用制度建設的重要內容，是落實資源綜合利用各項政策的重要保障措施。《“十二五”資源綜合利用指導意見》[1]提出要加快推進標準化進程，逐步建立完善礦產資源、產業廢物和再生資源綜合利用標準體系。2022年工信部等八部門印發的《關于加快推動工業資源綜合利用的實施方案》[2]中將完善工業資源綜合利用標準體系作為落實該實施方案的重要保障機制。

2021年，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》[4]（以下簡稱《綱要》），《綱要》提出要推動實現標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變，這也為當前和今后一個時期我國資源綜合利用標準化工作改革發展指明了主攻方向。目前，有關我國資源綜合利用標準體系的研究主要集中在工業領域資源綜合利用[5]、礦產資源綜合利用[6]等，而鮮有從整體上對資源綜合利用標準體系的研究，資源綜合利用標準體系的“底數”不清。為此，本文從標準供給側改革視角出發，依據標準層級和標準應用對象兩個維度嘗試構建了我國資源綜合利用標準體系，通過標準文獻元數據的挖掘與分析，呈現了我國資源綜合利用標準體系全貌，分析了目前我國資源綜合利用標準體系所存在的問題，并從標準供給結構和標準協調機制兩個方面提出了應對措施，以期為今后我國資源綜合利用標準的供給側改革提供參考。

1 資源綜合利用標準體系構建

本文資源綜合利用標準體系的構建主要考慮兩個維度：一是標準層級維度，即國家標準、行業標準、地方標準及團體標準四個層級[7]。二是標準應用對象維度，即資源綜合利用的對象。固體廢物是資源綜合利用的主要對象。根據資源綜合利用對象可將標準體系分為若干分體系，其劃分主要基于以下兩個方面：（1）《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》[8]中固體廢物的分類，包括①工業固體廢物；②生活垃圾；③建筑垃圾；④農業固體廢棄物。危險廢物不在本文的研究范圍內。（2）根據《中國資源綜合利用年度報告》[9]中關于資源綜合利用的分類：包括①礦產資源綜合利用（共伴生礦產；煤層氣；尾礦及廢石）；②工業“三廢”綜合利用（粉煤灰、煤矸石、工業副產石膏；冶煉廢渣；化工廢渣；廢舊路面材料；廢水；廢氣）；③農林廢棄物綜合利用（秸稈、林業三剩物和次小薪材；畜禽養殖廢棄物；海水與水產品加工廢物）；④再生資源回收利用（廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢舊紡織品、廢舊木材、廢舊輪胎、廢礦物油、廢棄電器電子產品、報廢汽車等）。結合《國民經濟行業分類》（GB/T 4754—2011）[10]中產業類型分類，采礦業和廢棄資源利用業均屬于第二產業（大工業范疇），故將礦產資源綜合利用歸為工業“三廢”綜合利用部分。因此，根據以上分類依據進行綜合分類，目前可以將資源綜合利用標準體系劃分為6大標準分體系，分別是基礎標準分體系、工業“三廢”綜合利用標準分體系、生活垃圾綜合利用標準分體系、建筑垃圾綜合利用標準分體系、農業廢棄物綜合利用標準分體系和社會源再生資源回收利用標準分體系，基本涵蓋了目前資源綜合利用各類對象，如圖1所示。

2 數據來源及處理方法

國家標準、行業標準以及地方標準的文獻數據來自全國標準信息公共服務平臺（https：//std. samr.gov. cn/）。行業標準的文獻數據可通過查詢各標準主管部門的標準庫進行補充。地方標準的文獻數據可通過查詢各省級市場監管局的標準庫進行補充。團體標準的文獻數據來自全國團體標準信息平臺（https：//www.ttbz.org.cn/）。

以資源綜合利用的相關關鍵詞進行標準文獻檢索，設定標準狀態為現行，將檢索所得標準文本內容與資源綜合利用標準的范圍進行比對，剔除不相關的標準文獻數據。利用Excel和Origin軟件對檢索結果所得標準文獻的元數據進行整理。標準文獻的元數據包括標準名稱、標準號、發布日期、實施日期、廢止日期、標準類別、歸口單位、主管部門、標準狀態等。標準文獻數據截至2020年12月。

3 結 果

3.1 總體情況

我國基本形成了涵蓋4個標準層級、6 個分體系、共計1752項標準的資源綜合利用標準體系。

從標準層級看，如表1所示，資源綜合利用標準體系包含國家標準390項（強制性國家標準16項，推薦性國家標準374項）、行業標準376項、地方標準615項以及團體標準371項。各層級標準占比和次序為：地方標準（35.10%）＞國家標準（22.26%）＞行業標準（22.46%）＞團體標準（21.18%）。地方標準數量及占比最大，國家標準、行業標準和團體標準數量及占比非常接近，分布較為平均。

從各分體系看，如表2所示，資源綜合利用標準各分體系標準數量是：基礎標準分體系22項，工業“三廢”綜合利用標準分體系493項，生活垃圾綜合利用標準分體系18 6項，建筑垃圾綜合利用標準分體系59項，農業廢棄物綜合利用標準分體系367項，社會源再生資源回收利用標準分體系625項。各分體系占比和次序為：社會源再生資源回收利用標準分體系（35.67%）gt;工業“三廢”綜合利用標準分體系（28.14%）gt;農業廢棄物綜合利用標準分體系（20.95%）gt;生活垃圾綜合利用標準分體系（10.62%）gt;建筑垃圾綜合利用標準分體系（3.37%）gt;基礎標準分體系（1.26%）。總體上看，社會源再生資源綜合利用標準最多，涵蓋多個行業，涉及各類社會源再生資源（廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢舊紡織品、廢舊木材、廢舊輪胎、廢礦物油、廢棄電器電子產品、報廢汽車等）綜合利用、再制造、二手貨等細分領域標準。其次為工業“三廢”領域，涉及尾礦及廢石、粉煤灰、煤矸石、工業副產石膏、各類廢渣、廢舊路面材料、廢水循環利用等細分領域標準。農業廢棄物領域中秸稈綜合利用、畜禽廢棄物綜合利用、地膜回收相關標準較多。生活垃圾領域主要是垃圾分類回收利用相關標準。建筑垃圾領域是建筑垃圾制建材或路面材料相關標準。基礎標準領域涉及術語、分類等標準。

3.2 不同標準層級中各分體系標準情況

如表3所示，不同標準層級中資源綜合利用各分體系的標準占比不同，其分布呈現不同特點。

在國家標準中，各分體系占比和次序為：社會源再生資源回收利用標準分體系（53.33%）gt;工業“三廢”綜合利用標準分體系（25.38%）gt;農業廢棄物綜合利用標準分體系（11.79%）gt;基礎標準分體系（5.38%）gt;生活垃圾綜合利用標準分體系（3.33%）gt;建筑垃圾綜合利用標準分體系（0.77%）。社會源再生資源回收利用標準占比最高，工業“三廢”綜合利用標準次之，且二者占比總和達78.71%；而基礎標準、生活垃圾和建筑垃圾綜合利用相關標準占比較低。一方面這反映出我國在資源綜合利用國家標準制定過程中更側重于工業生產過程和再生資源回收利用過程，更強調工業“三廢”的過程利用和末端回收利用。另一方面，國家標準中的基礎、生活垃圾、建筑垃圾等分體系的標準制定有待加強。

行業標準中，各分體系占比和次序為：工業“三廢”綜合利用標準分體系（46.81%）gt;社會源再生資源回收利用標準分體系（39.36%）gt;生活垃圾綜合利用標準分體系（9.04%）gt;農業廢棄物綜合利用標準分體系（2.93%）gt;建筑垃圾綜合利用標準分體系（1.86%）gt;基礎標準分體系（0%）。行業標準中，工業“三廢”綜合利用標準占比最多，社會源再生資源回收利用標準占比次之，說明在行業標準側重工業“三廢”綜合利用，這與國家標準中二者次序相反。與國家標準相同的是工業“三廢”綜合利用和社會源再生資源回收利用兩個分體系的占比依然最高，且比例出現上升。生活垃圾綜合利用標準占比出現較大上升。農業廢棄物綜合利用標準占比下降較大；農業廢棄物綜合利用、建筑垃圾綜合利用相關標準均較少，有待完善。基礎標準數量為0。

地方標準中，各分體系占比和次序為：農業廢棄物綜合利用標準分體系（46.83%）gt;工業“三廢”綜合利用標準分體系（23.25%）gt;生活垃圾綜合利用標準分體系（13.33%）gt;社會源再生資源回收利用標準分體系gt;（12.36%）gt;建筑垃圾綜合利用標準分體系（4.23%）gt;基礎標準分體系（0%）。與國家標準和行業標準顯著不同，在地方標準中，農業廢棄物綜合利用標準占比最高，這說明地方標準中農業廢棄物是地方政府關注的重點。農業廢棄物綜合利用標準中秸稈綜合利用、畜禽養殖廢棄物、地膜回收是地方標準關注的焦點，尤其是秸稈的綜合利用（包括還田、青貯、肥料化、燃料化等）數量較多。工業“三廢”綜合利用回收利用標準占比次之，占比仍然較高，說明工業領域仍是地方政府管理關注的重點之一。生活垃圾綜合利用標準占比略微超社會源再生資源回收利用標準，說明生活垃圾和再生資源在地方政府管理中也占據較大比例。而建筑垃圾綜合利用標準占比相對較少，有待加強。基礎標準數量為0。

團體標準中，各分體系占比和次序為：社會源再生資源回收利用標準分體系52.02%gt;工業“三廢”綜合利用標準分體系（20.22%）gt;生活垃圾綜合利用標準分體系15.36%gt;建筑垃圾綜合利用標準分體系6.20%gt;農業廢棄物綜合利用標準分體系5.93%gt;基礎標準分體系（0.27%）。社會源再生資源回收利用標準占一半以上，團體標準層級更關注資源的回收利用，工業“三廢”綜合利用標準次之，這與國家標準中二者次序相似。建筑垃圾綜合利用、農業廢棄物綜合利用以及基礎標準相對較少，有待加強。

3.3 不同分體系中各層級標準情況

如表4所示，不同分體系中國家標準、行業標準、地方標準和團體標準占比不同，其分布呈現不同特點。

在基礎標準分體系中，各層級標準的占比和次序分別為：國家標準（95.45%）＞團體標準（4.55%）＞行業標準（0%）＞地方標準（0%）。基礎標準的主要是在國家標準層級，行業標準、地方標準以及團體標準基本沒有基礎標準，這符合國家標準的定位[7]。

在工業“三廢”綜合利用標準分體系中，各層級標準的占比和次序分別為：行業標準（35.70%）＞地方標準（29.01%）＞國家標準（20.08%）＞團體標準（15.21%）。工業“三廢”一直是資源綜合利用的主體，因此工業“三廢”綜合利用標準在各層級標準中均占有一定的比例；在行業標準層級的占比最高，在團體標準層級的占比最低。

在生活垃圾綜合利用標準分體系中，各層級標準的占比和次序分別為：地方標準（44.09%）＞團體標準（30.65%）＞行業標準（18.28%）＞國家標準（6.99%）。生活垃圾綜合利用標準在地方標準層級的占比最高，在國家標準層級的占比最低。

在建筑垃圾綜合利用標準分體系中，各層級標準的占比和次序分別為：地方標準（44.07%）＞團體標準（38.98%）＞行業標準（11.86%）＞國家標準（5.08%）。和生活垃圾綜合利用標準類似，建筑垃圾綜合利用標準在地方標準層級的占比最高，在國家標準層級的占比最高。

在農業廢棄物綜合利用標準分體系中，各層級標準的占比和次序分別為：地方標準（78.47%）＞國家標準（12.53%）＞團體標準（5.99%）＞行業標準（3.00%）。農業廢棄物綜合利用標準在地方標準層級的占比最為集中，在其他層級的占比相對較低。

在社會源再生資源回收利用標準分體系中，各層級標準的占比和次序分別為：國家標準（33.28%）＞團體標準（30.88%）＞行業標準（23.68%）＞地方標準（12.16%）。和工業“三廢”綜合利用相似，社會源再生資源回收利用標準在各層級標準中均占有一定比例，其中在國家標準層級的占比最高，在地方標準層級的占比最低。

4 討 論

4.1 資源綜合利用標準的供給結構

如前所述，《綱要》提出“到2025年，實現標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變”的發展目標，這為我國資源綜合利用標準的供給側改革指明了主攻方向。首先，從政府與市場二元供給結構看，資源綜合利用國家標準、行業標準以及地方標準均屬于政府頒布標準，其數量合計為1381項，占比達78.82%，遠超由市場自主制定的團體標準數量，這表明資源綜合利用標準體系中政府與市場并重的二元結構尚未形成，政府頒布標準仍占據主導地位。因此，亟需在保證標準質量的前提下，根據市場需求和創新需要，繼續加大團體標準供給，逐步實現標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變。其次，從政府頒布各層級標準看，資源綜合利用的國家標準和行業標準數量和占比較為接近，而地方標準數量是國家標準或行業標準的1.6倍，這表明政府頒布各層級標準的供給也需要調整。再次，部分檢索的標準在同層級標準或不同層級標準間也存在一定的重復現象。因此，有必要摸清現有資源綜合利用的國家標準、行業標準以及地方標準“底數”，加強政府頒布標準的結構優化，推進不同層級推進推薦性國家標準、行業標準和地方標準改革，強化推薦性標準的協調配套，同時防止出現地方保護和行業壟斷。

4.2 資源綜合利用標準的協調機制

資源綜合利用標準的供給側結構改革離不開歸口單位、主管部門、社會團體、企業等利益相關方的共同努力。以資源綜合利用體系的國家標準為例，共涉及63家不同的全國標準化技術委員會（標委會），涉及標準委、發改委、工信部、農業農村部、商務部、生態環境部、住建部等多個政府部門，這表明我國資源綜合利用標準的制定是一項跨部門、跨行業的工作，標準制定的協調層級多、難度大，易出現標準的交叉、重復等問題。因此，有必要健全統一、權威、高效的資源綜合利用標準化管理體制和工作機制。進一步完善并利用好國務院標準化協調推進部際聯席會議制度[11]，主要對跨部門跨領域、存在重大爭議資源綜合利用標準的制定和實施進行協調，推動建立健全各省（自治區、直轄市）標準化工作協調推進領導機制，實現政府供給標準的協調聯動與優化。要建立政府頒布標準與市場自主制定標準之間的供給協調機制，通過團體標準培優計劃、政府頒布標準采信市場自主制定標準的機制等[12]，引導和支持企業、社會團體等積極參與團體標準制定，不斷提高資源綜合利用領域市場自主制定標準供給與質量。

5 結 語

（1）我國基本形成了涵蓋4個標準層級、6個分體系、共計1752項標準的資源綜合利用標準體系。

（2）我國資源綜合利用標準體系中政府與市場并重的二元結構尚未形成，政府頒布標準仍占據主導地位，團體標準供給不足。亟需根據市場需求和創新需要，繼續加大優質團體標準供給，逐步實現標準供給由政府主導向政府與市場并重轉變。

（3）我國資源綜合利用標準制定是一項跨部門、跨行業的工作，標準制定的協調層級多、難度大。有必要健全統一、權威、高效的資源綜合利用標準化管理體制和工作機制，推動不同層級標準協調，提升標準有效供給。

參考文獻

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[12]市場監管總局，等.關于印發《貫徹實施〈國家標準化發展綱要〉行動計劃（2024—2025年）》的通知[EB/OL].（2024-03-18）[2024-03-26].https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202403/content_6942541.htm.

作者簡介

丁爽，博士研究生，助理研究員，研究方向為資源環境政策與標準化。

高東峰，通信作者，碩士，研究員，研究方向為循環經濟與綠色制造標準化。

（責任編輯：張佩玉）

基金項目：本文受中央基本科研業務費項目“全國產品回收利用基礎與管理標準化技術委員會資源循環利用標準體系優化研究-2024（項目編號：542024Y-11391）”和中國標準化研究院國際標準化工作基金項目“承擔ISO/TC 207/TG 2（ISO環境管理技術委員會/循環經濟協調組）召集人”（項目編號：GJ-2024-13）資助。