強制拆除違法建筑行政賠償監督案件的檢察履職

關鍵詞：行政賠償 一體履職 行政爭議實質性化解 黨建與業務融合

一、基本案情及辦案過程

2013年X市N縣某鄉居民梁某某向其村委會繳納建房押金4000元申請發放宅基地，村委會自主決定分給梁某某一塊空地，但未辦理相應的審批手續。因梁某某家庭困難，該土地一直閑置，直至2020年梁某某才建起房屋。房屋建成不久，N縣自然資源和規劃局（以下簡稱“自規局”）經衛片系統拍攝和現場核查，認定梁某某新建房屋占用基本農田，屬違法占地。2022年3月31日，N縣某鄉人民政府（以下簡稱“鄉政府”）在未依法申請法院強制執行的情況下，口頭通知梁某某后組織人員將房屋拆除。梁某某以房屋拆除行為違法要求賠償為由，將鄉政府訴至法院，請求鄉政府賠償其建房直接損失、誤工費、精神損失費等各類損失共計22.9萬元。經一審、二審法院審理，判決確認鄉政府拆除行為程序違法，對因拆除方式不當造成的建筑材料額外損失，酌定賠償梁某某3萬元。

梁某某不服法院終審判決，再審被駁回后，向X市人民檢察院申請監督。梁某某以其存有的建房押金條和法院確認鄉政府強拆行為違法的判決要求房屋損失賠償，不斷進行信訪和申訴。X市人民檢察院依托全市一盤棋辦案模式，成立由縣院檢察長任組長的市縣兩級院聯合辦案組，開展行政訴訟監督調查核實和爭議化解工作。通過檢察建議糾正行政違法、釋法說理解開當事人心結、類案監督推動耕地三級保護機制建立等方式，實現了行政爭議的實質性化解。最終，梁某某與鄉政府達成和解協議，并依法撤回了監督申請。

二、強制拆除違法建筑行政賠償檢察監督案件重難點分析

強制拆除違法建筑類案件具有爭議形成時間長，矛盾尖銳突出、化解難度大、集中群體性等特點，行政爭議、行政訴訟及行政檢察監督的處理效果事關一個地區社會穩定和法治化治理大局，需要引起高度重視。本案中，檢察監督辦案的重點和難點在于三方面，一是梁某某建房用地向村集體繳納建房押金但未辦理審批手續，房屋應如何定性的問題；二是梁某某房屋建成后被認定為違法建筑并強制拆除，案涉拆除行為是否合法的問題；三是劉某某預期賠償數額過高，行政爭議化解工作如何開展的問題。

（一）案涉房屋性質的認定問題

實踐中，被強制拆除的建筑物絕大部分存在建筑時間較長、建筑登記手續不全、集體經濟組織用地報建不完善等問題。本案中，市縣兩級檢察機關組成專案組開展大量調查核實工作。檢察官調取2013年以來該集體經濟組織工作檔案、集體土地使用情況、宅基地使用協議等歷史資料，并結合近10年土地政策變化進行系統總結。結合大量本村存在的類似案例，梳理出案涉違法建筑產生的背景、原因、性質、處理情況等。在調查核實過程中發現，2013年梁某某向村委會申請發放宅基地，僅向村委會繳納建房押金，未辦理相應宅基地使用手續，亦未取得宅基地使用權證。村委會作為集體經濟組織成員擅自分配空余土地，并未向上級單位報批。檢察官認為，梁某某于2013年向村委會繳納建房押金，2020年開始啟動房屋建設，案涉房屋在建房時未取得相應合法審批手續，后被土地衛片系統拍攝，經自規局現場核實并出具圖斑說明，認定確系占用基本農田。梁某某案涉房屋是違法建筑的證據確實充分。應當注意的是，該房屋是經集體經濟組織與村民自行協商而建，雖未向鄉政府報批，但梁某某建房是基于對集體經濟組織的信任，并非完全過錯方。因此，本案在開展檢察監督過程中，既要對案件事實進行全面調查核實，也要酌情考慮歷史因素和村規民約的影響。雖然歷史因素難以成為法定理由，但在情理上卻有一定的可采納之處。這為后續開展行政爭議實質性化解提供了檢察監督方向和思路。

（二）關于案涉拆除違法建筑的行為是否合法的問題

違法建筑強制拆除案件中，主要的違法行為包括實施強制拆除的主體違法、程序違法等。而拆除程序違法中又包括未經公告等程序被認定違法，未保證當事人陳述申辯權利被認定違法等。進入檢察監督程序，絕大部分的案件則是行政機關未按照法律規定程序實施了強制拆除行為，包括未依法保證當事人陳述、申辯權利，沒有行政強制權的行政機關未申請法院強制執行而直接強制拆除等。本案中，根據《土地管理法》第75條：“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”同時，根據河北省政府辦公廳《關于下放自然資源領域行政處罰事項的通知》（冀政辦字[2020] 205號）及《河北省下放鄉鎮和街道行政處罰事項指導清單（自然資源領域部分）》的規定，河北省人民政府已經將《土地管理法》第75條規定的行政處罰權下放至鄉鎮和街道辦事處行使。因此，對于占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等違反土地管理法的行為，鄉鎮和街道辦事處有權予以查處并作出處罰。但《土地管理法》并未賦予行政機關對違法占地行為的強制執行權。根據《行政強制法》第53條：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”因此，本案中鄉政府僅口頭告知后，在既未履行違法建筑拆除法定程序，也未申請人民法院強制執行的情況下，其直接強行拆除梁某某房屋的行為違法。在檢察機關主持下，鄉政府深刻認識到自身行為違法之處，綜合考慮耕地保護政策與梁某某家庭對宅基地的現實需求上，幫助梁某某重新進行房屋選址和建設，并同意就違法拆除行為對梁某某造成的損失在合理范圍內進行賠償，努力讓梁某某損失降到最低。辦案中，檢察機關就鄉政府違法強拆行為提出檢察建議，并指導鄉政府建立顧問審查機制，確保鄉政府執法權嚴格依法依規行使。同時，檢察機關就當地耕地保護工作現狀進行全面分析，向自規局制發類案檢察建議，指導其完善耕地保護機制。自規局采納檢察建議在本地創新建立了縣直部門規范指導、鄉鎮政府整治查處、村委會巡察報告的耕地三級保護機制，全面強化耕地保護職責。

檢察機關在審查過程中尤其要注意行政機關行使強制拆除行為時的主體責任和程序正當問題，以確保法院裁判在裁判理由、適用法律、裁判結果等方面的正當性和合法性。同時對于經過法院裁判仍存在行政執法不規范的行政機關，應當制發檢察建議督促其糾正。

（三）關于當事人行政賠償訴求預期過高的問題

房屋建筑物是群眾賴以生存的基礎性需求，其建造成本及裝潢布置花銷占據家庭消費大半以上。行政機關的強制拆除行為被確認違法后，當事人認為應當按照正常的標準甚至因政府程序違法要求高于一般標準進行賠償。檢察機關在受理行政賠償監督案件后，對存在嚴重程序違法的情形，應當依法審查當事人合理訴求，爭取實現行政爭議實質性化解。同時可以通過檢察建議對行政違法問題提出切實有效的建議舉措，以規范行政執法行為。在本案中，梁某某存有的建房押金條和法院確認鄉政府強拆行為違法的判決，成為其不服行政裁判、反復信訪申訴要求賠償的一個重要原因。其在訴訟和檢察監督中，要求鄉政府賠償其建房直接損失、誤工費、精神損失費等各類損失共計22.9萬元。檢察官認為，根據《國家賠償法》第2條的規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”因此，當事人合法權益受損是國家賠償的前提條件之一。梁某某的房屋未取得合法建房手續，被認定為違建而強制拆除不符合合法權益受損的條件。但梁某某是在村委會發放的“宅基”上進行房屋建設，雖未完成審批手續，其主觀無占用基本農田的故意；鄉政府拆除房屋時未遵循合法程序、未保障梁某某自行拆除案涉房屋的適當時間，導致因拆除方式不當造成了額外損失。因此，案涉房屋雖無法認定為合法建筑，但基于案涉拆除行為的違法性以及梁某某對村委會發放宅基地的信任，鄉政府應當對違法強制拆除梁某某房屋給予適當賠償。據此，檢察機關聯合鄉政府和自規局多次對梁某某進行釋法說理。同時，就本案行政爭議實質性化解的必要性及化解方式問題，X市檢察院第七檢察部發揮“行走的黨支部”，聯合N縣檢察院和村黨組織開展爭議化解工作。根據梁某某家庭情況和需求，鄉政府和村委會在依法依規基礎上，結合實際情況為梁某某重新選址，在依法取得宅基地使用權證后，協助其完成房地基建設工作，及時解決了梁某某家中孩子結婚無房的問題。同時，在檢察機關見證下，就違法建筑強制拆除行為給梁某某造成的損失數額進行詳細論證。經檢察機關從中協調，鄉政府和村委會與梁某某多次溝通，梁某某最終同意了法院二審判決中確定的3萬元賠償標準，并撤回了監督申請。

因此，在檢察辦案實踐中，首先應肯定違法建筑的搭建人對建筑材料的所有權，行政機關在拆除過程中應負有必要的審慎義務，采用合法方式拆除。若強制執行實施前行政機關已經依法進行催告、公告等程序，相對人無正當理由逾期拒不自行拆除的，應對強制拆除造成的建筑材料毀損承擔相應責任。若行政機關未盡合理注意義務造成損失的，應予以賠償。本案中，鄉政府未充分保障梁某某自行拆除房屋的適當時間和權利，造成了部分建筑材料額外損失，屬于程序違法，應予監督糾正，對具體賠償數額的認定需要充分考量有關證據情況，并結合一般的生活經驗進行認定。

三、強制拆除違法建筑行政賠償類案件的實踐及啟示

（一）發揮市縣一體化辦案優勢，找準案件爭議焦點

行政生效裁判監督案件，市級檢察機關是辦案“大戶”，檢察機關在辦理行政生效裁判監督案件時可以發揮市縣一體化優勢，依托市級院案源豐富、基層院屬地調查核實和化解優勢，構建“縱向一體化更加順暢貫通，橫向一體化更加緊密銜接”的工作格局，形成監督辦案合力。在辦理行政生效裁判監督案件中，市級院通過交辦、協辦、指定管轄等方式，加強對基層院監督辦案指導，對有爭議化解可能的案件，由市級院和屬地基層院聯合辦理，由屬地基層院對案件開展調查核實和爭議化解，綜合運用釋法說理、檢察聽證、司法救助等措施，實現案結事了、息訴罷訪，最大程度凝聚市縣兩級院辦案合力，實現每一起案件的高質效辦理。

（二）注重行政相對人信賴利益保護

注重對行政相對人信賴利益的合理保護。有些違法建筑是在特定歷史條件下產生的，此類建筑由于缺乏及時監管，行政相對人因違法建筑長期未被拆除而產生了信賴利益。此類拆違整治極易引發行政相對人的不滿和對抗。在檢察辦案中，對該類建筑是否違法的認定需要結合歷史背景和相關政策因素，并兼顧行政相對人的信賴利益，對行政相對人的合法訴求可以通過協調有關方面對行政相對人進行合理補償。檢察機關可以為政府和行政相對人搭建平等溝通平臺，通過公開聽證、釋法說理等方式引導雙方由對簿公堂轉為平等對話，在尊重客觀事實的基礎上，把人的感性與法律的理性同時注入調解過程，注重對弱勢群體的釋法說理和人權性保護，幫助老百姓打開心結，實現案結事了人和的司法目標。

（三）以“行走的黨支部”推動行政行政實質性化解

堅持以提升政治能力為根本，以落實黨建責任制“牛鼻子”為關鍵，在“謀融合”上下功夫。本案中，市級檢察機關“行走的黨支部”聯合屬地基層檢察機關及涉案村委會黨支部成立“協調中心”，制定化解方案，多方發力，推動行政爭議實質性化解。辦案中，在依法查明事實、適用法律的基礎上，應當注重對當事人進行法律釋明，并積極協調化解糾紛。尤其是在強制拆除行為已被確認違法的案件中，要對行政相對人的賠償請求探尋協調的可能性，努力促進各方和解。經持續跟蹤協調，鄉政府和村委會在協調會后已將3萬元賠償金額支付到位。同時，考慮到梁某某兒子結婚用房剛需，需要重建房屋，“協調中心”幫助其重選房址建設。梁某某放下心結理解了耕地保護的重要性，不再執念于在原地重建房屋，案件爭議實現實質性化解。

（四）通過檢察建議監督糾正，促進長效機制建設

訴訟監督是檢察機關法定的監督職責，行政監督和社會治理監督則是檢察機關能動司法檢察的體現，是檢察機關根據《憲法》第134條關于其法律監督機關的定位以及司法政策而進行的積極擔當作為。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》指出：“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正。”正因為如此，檢察機關的監督措施可以以檢察建議這種柔性方式表現。在檢察監督辦案中，要依法監督人民法院訴訟活動，及時制發糾正違法或社會治理類檢察建議促進行政執法規范化。本案中，檢察機關就辦案中發現的屬地政府未依法申請強制執行的問題和縣自然資源規劃局在耕地保護上不作為的問題制發檢察建議督促其糾正，并推動縣政府召開由自然資源和規劃局、農業農村局、鄉政府等單位負責人參加的耕地保護工作聯席會，進一步明確各單位耕地保護職責，強化對永久基本農田的保護、巡察、違法查處力度，促進了縣域內耕地保護的長效機制的建立和實施。