城市管道燃氣領域反壟斷執法實踐的監管啟示

城市管道燃氣供應具有顯著的自然壟斷屬性和地域性特征。自20世紀90年代以來，城市燃氣領域廣泛實施了特許經營改革以引入社會資本和競爭機制，同時，該領域也一直是我國反壟斷監管執法的重點領域。2023年11月，中央深改委第三次會議審議通過《關于健全自然壟斷環節監管體制機制的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），明確要通過完善監管方式，推動自然壟斷環節更好滿足構建現代化基礎設施體系和保障國家安全的需要。基于城市管道燃氣領域的反壟斷執法實踐分析，有利于促進我國持續加強自然壟斷環節監管，進而保障企業合規穩定經營，促進我國自然壟斷行業高質量發展。

近年來城市管道燃氣領域的執法實踐

供水、供電、供氣、供熱等公用事業由于具有自然壟斷屬性且緊密關涉民生，始終被我國反壟斷執法機構作為重點關注領域，其中，供氣領域又是案件多發頻發領域。

2020-2022年，反壟斷執法機構共辦結公用事業行業濫用市場支配地位案21件，其中城市管道燃氣領域8件，占比接近四成。基于2020-2022年3個年度的《中國反壟斷執法年度報告》，本文梳理了其中城市管道燃氣領域濫用市場支配地位的8起行政執法案件，并查閱了其相應的行政處罰書，執法結果的總結分析如下（表1）。

一是從“濫用”的行為類型看，《反壟斷法》第十七條的第（五）項行為占比最高。這8起案件涉及的違法行為中，涉及第（五）項行為“沒有正當理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件”的有5起，數量最多；涉及第（四）項行為“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經營者進行交易”的有4起，僅次于前者，說明這兩項行為是城市管道燃氣企業最常見的濫用市場支配地位行為。此外，另有1起案件涉及第（一）項行為“以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品”。

二是從罰款情況看，普遍為百萬元規模，多數罰款比例為2%，僅有2起案件因違法情況嚴重處罰相對較重。《反壟斷法》第47條規定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一個年度銷售額1%以上10%以下的罰款。從罰沒金額（即沒收金額+罰款金額）看，最高的為江蘇宜興港華燃氣有限公司案，金額高達4044.22萬元，其余均為百萬級的，最低的為寧夏長燃天然氣有限公司濫用市場支配地位案，為111.06萬元。從罰款比例看，8起案件中，5起罰款比例為2%，1起罰款比例為1%，也就是說，75%的案件處罰程度都較為溫和。另有2起案件罰款比例相對較高，其中，重慶永康燃氣有限公司濫用市場支配地位案因被電視臺曝光并造成較為嚴重的負面影響，罰款比例提高到5%；民和川中石油天然氣公司濫用市場支配地位案因情節嚴重、性質惡劣且有妨礙反壟斷調查行為，罰款比例達到9%，接近頂格處罰。

三是從違法企業性質看，民營企業在數量上占據多數。一方面，涉案的民營企業數量最多，8起案件中民營企業為5起，占比達到63.5%，外資企業2起，地方國有企業1起。另一方面，僅有的兩起妨礙反壟斷調查的案件均為民營企業。而進一步分析上述民營企業的特征可發現，其普遍為規模較小且由自然人絕對控股的地方企業，企業治理不規范、合規意識不強等可能是引發違法行為的原因之一。

四是受多重因素影響，反壟斷監管呈現出難度大、挑戰大的特征。首先，從案件來由看，多數案件來源于舉報或電視曝光，僅有1起由專項檢查發現；從違法持續時間看，普遍違法時間相對較長，甚至有3起案件違法時間超過10年。這充分說明監管環節的被動性，面對在全國范圍內廣泛分布的城市管道燃氣企業，監管機構往往難以及時有效地捕獲到相關違法信息。其次，反壟斷執法機構從立案調查到出具行政處罰書，往往要經歷艱難繁雜的調查和取證過程，需要耗費較長時間，如8起案件中，最短耗時9個月，最長的甚至接近3年。最后，8起案件中有2起涉及政府利用行政權力排除、限制競爭行為，這進一步增加了監管的難度。

執法結果帶來的監管啟示和相關建議

目前，我國天然氣管網管理體制呈現輸配分離的基本格局，城市管道燃氣承擔著天然氣分配和銷售職能，又普遍采取特許經營模式。可以說，城市管道燃氣領域是引入了一定競爭機制的自然壟斷環節，對于市場化改革過程中如何完善自然壟斷環節監管，其反壟斷執法實踐能給予我們許多監管啟示和建議。

一是防范自然壟斷企業向上下游延伸至關重要。從上文分析可知，搭售商品或者在交易時附加不合理的交易條件、限定交易人只能與其（或與其指定的經營者）進行交易等行為，是最為常見的濫用市場支配地位行為，其均由自然壟斷企業在逐利驅使下，向上下游競爭性環節延伸產生。由于自然壟斷企業經營著唯一的管網設施，用戶高度依賴而又無法選擇，必然存在著天然的地位不對等，其利用壟斷優勢從上下游相關環節獲利的成本低、動機強。為此，健全自然壟斷環節監管勢必要將對自然壟斷企業的競爭性業務實施重點監管。

二是自然壟斷環節實施特許經營，要高度重視企業資質問題。特許經營模式僅是在準入階段引入了競爭機制，其目的是提高經營效率，但并不能改變自然壟斷業務經營過程中“完全壟斷”這一特征。在準入階段引入競爭機制改革時，勢必要同步強化增強該階段的監管，把好引入企業資質審核關。如若引入缺乏資質的企業，非但不能提升經營效率，反而可能引發較多的監管合規問題。引入的企業可以是國資、外資或是民資，但需要重點考察企業的規模、股東背景、公司治理、專業優勢、企業品牌等多個方面，確保企業具備相應的經營資質。

三是運用先進技術不斷豐富監管方式手段，提升監管效能。從城市管道燃氣的反壟斷監管實踐看，面對全國范圍內眾多的分散的監管對象，反壟斷監管勢必面臨的難度高、挑戰大。該難題的一個重要解決思路是充分利用信息化技術對監管進行賦能，進而大幅提升監管能力和監管效能。例如美國，在復雜高頻的市場交易下，內設于能源部的獨立監管機構“聯邦能源監管委員會（FERC）”充分利用大數據分析作為重要技術手段實施市場監督，確保了電力市場的長期穩定運營。

（編輯 楊利紅）