歐美頻繁炒作“中國輸出過剩產能”手段和相關風險評估

“產能過?！敝冈谝欢ǖ募夹g和經濟條件下，企業的生產總量長期明顯高于市場需求量，導致產品供過于求、設備利用率低下、資源配置效率降低的一種經濟現象。這種現象通常發生在特定的行業或領域，由此將導致價格下跌、企業利潤減少、市場競爭加劇或虧損等問題。產能規模本來是一個經濟層面和市場周期的問題，但是近期美國、歐盟等西方國家別有用心地大肆渲染“中國輸出過剩產能”，進而炒作中國給世界經濟帶來風險等輿論。

今年以來美歐頻繁炒作“中國輸出過剩產能”

以下是今年以來美歐政客、智庫、媒體一些代表性的言論和炒作觀點。

美歐政客

2024年3月27日美國財政部長珍妮特·耶倫在接受微軟-全國廣播公司（MSNBC）采訪時表示：“我打算在訪問時與中國人談談其中一些行業的產能過剩問題，并確保他們了解這對美國以及我們許多最親密的盟友造成的不良影響，廉價商品充斥市場。我將傳達我的信念，即產能過剩不僅會給美國工人和企業以及全球經濟帶來風險，還會給中國經濟的生產力和增長帶來風險。” ①

3月15日，美國駐華大使伯恩斯出席由美國智庫東西方中心舉辦的線上講座時說，“從閉幕的中國兩會來看，中國打算大幅提升制造能力，以應對經濟放緩，實現更多增長，制造更多就業機會。如果出現這個情況，就會有過剩產能，有更多太陽能板、電動汽車等產品。如果中國以人為的低價甚至以傾銷的價格，將這些產品出口到世界其他國家，將會破壞全球貿易體系?！?/p>

在耶倫、伯恩斯發表這番言論之前，美國財政部負責國際事務的副部長尚博在2月份也在接受英國《金融時報》采訪時表示，“我們擔心，中國的產業政策和宏觀政策更側重于供應，而不是考慮需求的來源，這兩種政策都在向中國產能過剩的局面傾斜?！?/p>

2023年11月16日，歐盟委員會主席馮德萊恩在柏林舉行的歐中關系會議上發表演講，聲稱“如今，中國的產業政策不僅創造了更具競爭力的產業參與者，同時，受保護行業的產能過剩正在淹沒全球市場，并可能破壞我們的工業基礎。人們非常擔心清潔技術行業的公平性和安全漏洞，包括電動汽車。中國存在明顯的產能過剩，這種產能過剩將被輸出，特別是如果產能過剩是由直接和間接補貼驅動的?！?/p>

媒體、智庫和商界

除了美歐政客在不斷炒作“中國輸出產能過剩論”之外，西方國家的主流媒體、智庫和部分商界人士也在推波助瀾：

彭博新聞社2024年1月26日發表題為《產能過剩拖累利潤，太陽能工廠產量放緩》的文章，渲染中國的太陽能行業可能會迫使許多工廠破產。

華爾街日報3月3日發表文章《中國沖擊將再次席卷世界》，副標題是“中國的廉價商品再次涌入國外市場，但這一次沒有伴隨大量商品的進口”。

1月24日，特斯拉首席執行官埃隆·馬斯克，在與分析師的財報電話會議上表示，中國汽車公司是最具競爭力的，將在中國以外取得重大成功?！叭绻唤①Q易壁壘，它們將摧毀世界上大多數其他汽車公司?！?/p>

2月1日，中國美國商會發表《中國商務環境調查報告》，認為在資源和工業行業中，產能過剩引發會員企業擔憂。美國商會中國分會主席肖恩·斯坦認為，中國正在從房地產和相關行業之外尋找新的增長來源，增加了國家銀行貸款和工業補貼，試圖改善低迷的增長，產能過剩已成為一些行業長期存在的問題，外國公司和貿易伙伴將不得不適應。

CNBC今年3月19日報道，中國歐盟商會主席彥辭（Jens Eskelund）接受采訪時表示，由于中國在戰略產業中越來越有能力以更低的成本制造產品，引發了人們對產能過剩的擔憂——中國生產的商品遠遠超過本國或其他國家的吸收能力，這可能會導致價格戰。彥辭表示，歐洲商會正在看到“全面的產能過剩已出現，無論是在8b3c3baa70c86f1c8a93418e28fe06f6acfdd73dc712babffae72777876a287f化學品、金屬還是電動汽車方面”。

3月24日，美國經濟研究公司榮鼎集團（Rhodium Group）發布《迫在眉睫的產能過剩》一文，提到2023年中國出口的電動汽車數量已經是2019年的7倍，同比增長1.7倍；太陽能電池出口是2018年的5倍，比2022年的水平高出40%。文章宣稱“中國的政策計劃將加劇國內供需之間日益嚴重的不平衡，使中國走上與世界其他地區貿易對抗的道路。中國產能利用不足本身就讓外國決策者和企業感到擔憂，它激勵企業降低價格，為其過剩產能尋找市場，將導致全球供應過剩、價格下跌、盈利能力疲軟、破產和失業?！?/p>

美歐可能采取的打壓手段和相關風險評估

綜上所述，美歐等西方國家渲染“中國輸出過剩產能”，不僅是針對“中國傳統制造業產能過剩”的老調重彈，更主要是針對我國光伏、鋰電池和電動汽車的“新三樣”出口，為對相關中國企業采取的打壓措施進行鋪墊。美國財政部副部長尚博說，“中國不應認為美國或其他國家的任何（對中國輸出產能過剩的）回應是出乎意料的”。中國歐盟商會主席彥辭也直言不諱地說：“我很難想象，對于中國低內需的外部化，歐洲會坐視不理，靜靜地見證歐洲加速去工業化?！?/p>

西方打壓的“工具箱”

美歐針對中國所謂的“過剩產能”，對“新三樣”出口可能采取的打壓手法其實并不新鮮，主要還是來自現有的“工具箱”。例如：

（1）貿易保護主義政策：美國歐洲可能通過提高關稅、實施進口配額等手段，限制中國所謂“過?！毙袠I的出口，以減輕國內相關產業競爭壓力。

（2）反傾銷調查與懲罰性關稅：美國歐洲可能針對中國所謂的產能過剩行業展開反傾銷調查，一旦認定存在傾銷行為，將征收高額的懲罰性關稅，從而削弱中國產品的競爭力。

（3）新的貿易壁壘：“人權”“低碳認證”“能效標簽”等都在成為新形式的貿易壁壘，限制中國產能“過剩”行業的出口。

（4）技術封鎖和出口限制：限制對中國的技術轉讓和關鍵技術的出口。

（5）推動供應鏈重組：鼓勵本國企業在華投資企業將生產線回流從中國轉移到其他國家（“近岸外包”或“友岸外包”）。

歷史上，針對中國出口所有這些措施都曾經被使用過。實際上，自2023年10月起，歐盟已經針對中國電動車企業啟動了“反補貼調查”，其依據是《關于應對非歐盟成員國補貼產品進口的防范措施》和《關于外國補貼扭曲歐盟內部市場的條例》。盡管調查仍在進行中，2024年3月，歐委會突然實施對自中國進口電動汽車為期9個月海關登記，以面對未來的追溯性關稅等措施。如果調查結果為肯定性結論，貿易制裁措施將是對被調查企業的出口商品加征關稅。除歐盟外，美國企圖設置貿易壁壘阻撓中國電動汽車進入美國市場。2024年2月29日，美國政府發布公告，對中國制造聯網汽車開展“國家安全”風險審查。

歷史上光伏“雙反”的案例

類似這樣的措施，在短期內會對我國相關出口產品有一定的影響，但是不能改變市場發展的客觀規律和長期趨勢?；仡櫼幌陆陙淼臍v史，例如我國的光伏產品出口就曾遭遇過歐美嚴厲的打壓。歐盟委員會主席馮德萊恩在宣布對中國電動汽車展開反補貼調查之時，提到10多年前歐洲光伏產業全面崩潰的例子。她聲稱，“歐盟沒有忘記中國不公平的貿易手段對我們的太陽能工業產生了怎樣的影響，這樣的事情不能在電動車領域再度重現”。早在2010年前后，中國太陽能產業就被視為是廉價的“過?！碑a能，導致許多歐洲光伏企業相繼宣布破產。2013年5月，歐盟宣布向中國產太陽能電池板產品征收懲罰性關稅。美國在2012年和2018年分別對中國光伏產品發起了“雙反”調查和201條款調查，隨后在2018年對來自中國的光伏產品加征了關稅。此外，美國還禁止中國新疆地區生產的多晶硅制造的光伏產品進口。

在美國和歐洲對中國光伏產品發起的“雙反”調查并加征關稅后，中國一些重要的光伏企業受到了嚴重的影響，部分企業倒閉或破產重組，包括無錫尚德、賽維LDK等龍頭企業。在這個過程中，我國很多光伏企業通過技術創新、成本控制和市場多元化等措施成功轉型，而那些未能適應市場變化的企業則逐漸退出了市場。

中國光伏企業持續投入研發，推動光伏技術的進步。通過規模化生產和供應鏈優化，有效控制了成本，提高了價格競爭力、提高了光伏產品的效率和性能，大幅度降低了度電成本（15年來光伏度電成本下降90%以上）。同時，中國光伏企業積極開拓新興市場，如東南亞、中東、非洲等地區，減少了對單一市場的依賴。隨著行業的調整和技術的進步，中國光伏產業逐漸恢復并再次崛起，成為全球光伏市場的領導者。在這種情況下，2018年9月，歐盟委員會宣布終止實施了5年的對中國進口太陽能板的反傾銷和反補貼措施。歐委會當時表示，歐盟的目標是要增加可再生能源供應，取消限制令是對整個歐盟最有利的決定。

2023年，我國光伏組件出口量約211吉瓦，同比增長36.6%，創歷史新高。歐洲是我國光伏組件出口最大市場，2023年光伏組件對歐盟國家出口額為190.1億美元，占出口總額的比例49%。在美方持續打壓之下，我國光伏產品對美出口基本無法進行。2023年，我國光伏組件產品對美出口1314.7萬美元，僅占我組件出口總額的0.03%。然而，2023年美國自東南亞進口的光伏組件數額大幅增長，分別為：越南41.8億美元、泰國39億美元和柬埔寨23.8億美元，自東南亞國家進口額為125.1億美元，占其總進口額的82.7%。而越南、泰國、柬埔寨的光伏組件制造能力基本來自中國企業的投資和中國供應鏈的組裝，美方對此也心知肚明。2023年5月16日，美國總統拜登否決了美國國會通過的一項決議，表示將繼續緩征東南亞光伏產品的進口關稅，東南亞光伏產品出口至美國暫不受影響。預計2024年6月，由拜登簽署的光伏進口豁免關稅期限將至，我國企業通過東南亞輸美光伏產品仍有變數。

我國產業應對西方打壓風險可控

從光伏案例我們可以看出，美國歐洲采取的“雙反”調查和加征關稅措施，在短期內對中國光伏產業造成了一定的沖擊。但從長遠來看，中國光伏產業展現出了強大的韌性和競爭力，出口依然保持強勁增長?，F在美國和歐洲針對中國電動車等新興產業的“雙反”和其他貿易保護措施，包括特朗普如果再度上臺后可能對中國企業制裁力度加碼、我國部分不具競爭力的企業會出現倒閉或重組的情況。但是整體而言，美歐對我國出口企業的制裁不會在根本上影響我國的供給側改革和經濟優化調整。同時，來自外部的壓力也是我國企業技術創新、成本控制和市場多元化的動力，促使中國相關產業加快轉型升級。

因此，我們看好光伏、電動汽車、鋰電池等“新三樣”應對美歐打壓的韌性。從根本上說，這些產業屬于新興的綠色技術產業，對全球應對氣候變化必不可少，屬于先進的技術產能。在一定時期內出現“過剩”是階段性的，必然會逐步化解，在長期內需要持續發展。2013年前后中國光伏產業被美西視為“過?！辈⒃馄潆p反措施打壓時，我國光伏組件年產量僅為23吉瓦，世界占比為62%；而到2023年，我國光伏組件的產量已達500吉瓦左右，占全球產量比例超過80%?？紤]到本世紀中葉全球實現碳中和的愿景，光伏行業現有規模屬于發展正常范圍，仍有快速發展的廣闊空間。

針對美歐炒作和打壓的對策建議

美國歐洲的政客炒作“中國輸出過剩產能”反映了西方對中國產業崛起和全球經濟影響力的增長所持有的復雜情緒。這種炒作，既有政治上的考量，也有經濟利益的驅動。理解和分析這些論調背后的動機和目的，對于制定合理的應對策略至關重要。我們認為，美國政客更偏重于政治上的戰略考量；而歐盟雖然總是高舉應對氣候變化的大旗，但是相對來說更注重經濟層面，盡量保持其企業在全球市場中的競爭力。

美國的政治考量

對于美國而言，在全球政治經濟格局中，中國被其視為長期和主要的戰略競爭對手，包含政治、經濟、科技、安全、社會制度、意識形態、地緣政治等多個領域。在美國國內，政客們利用“中國輸出產能過剩”的話題在大選年吸引選民的注意，作為提升自身政治資本的手段。特別值得警惕的是，美國政客希望通過渲染中國的“產能過?！保由斓街肛熤袊捏w制、機制和發展模式問題，作為支持其所謂中國“非市場經濟”論的證據，聲稱中國通過政府融資、直接補貼、國有企業等方式，在新興行業取得領先地位。2024年2月，中美經濟工作組第三次會議后，美國財政部在會議后發表的聲明中表示，美國在會上提出了“中國的產業政策實踐和產能過剩”問題。

與此相關，美國政客也把“產能過?！钡挠懻撎岣叩健皣野踩钡母叨龋J為中國某些關鍵產業的過剩產能可能影響到美國的供應鏈安全，特別是在高科技和戰略性產業領域。在美國看來，美國位于世界經濟體系頂層、產業價值鏈高端，中國等發展中國家應居于價值鏈底端，只能提供原材料、低成本勞動力和消費市場。然而，中國制造、中國智造正在從產業價值鏈的底端向上提升，可能打破美國在全球分工體系中的壟斷地位。“中國輸出過剩產能論”，與“實體清單” “脫鉤斷鏈”“去風險化”一樣，實際上是最新版的“中國威脅論”，將中國的經濟發展與全球市場的穩定對立起來，本質上是維護自己在全球政治經濟體系中的霸權地位。

歐盟的經濟考量

相對于美國“政治掛帥”的立場，歐盟更多出于經濟利益的考量。在歐盟成員國看來，如果中國企業以較低的價格出口大量產品，會對那些生產同類產品的歐盟國家企業造成壓力，甚至可能面臨生存挑戰。2023年12月7日，歐盟委員會主席馮德萊恩在與中國領導人會晤之后發表講話，清晰地表明了歐盟的擔憂主要是經濟層面的。她表示，“過去兩年歐洲與中國貿易逆差已經翻了一番。這是許多歐洲人非常關注的問題。這種失衡是不可持續的”?！斑@些原因包括歐洲公司無法進入中國市場、中國國內公司受到優惠待遇以及中國生產產能過剩。這種產能過剩正在向全球市場蔓延。在這方面，我們看到有些地區已經開始對中國產品關閉市場，這當然會將更多的過剩產能轉移到歐洲”?！皻W洲領導人不會容忍我們的制造業受到不公平競爭的破壞”。①

對策建議

首先，知己知彼、百戰不殆。針對“中國輸出過剩產能論”，應當基于客觀數據和行業分析進行嚴謹的判斷。建議設立“過剩產能MRV（監測、報告、核查）平臺”，動態跟蹤我國出口行業主要企業的產能、生產成本、碳排放、國內外市場份額以及國外同行企業的相應指標，確認哪些行業確實存在過剩、質量較差和重復發展的落后產能（如某些傳統制造業領域），哪些行業屬于先進產能但是目前暫時供大于求（如光伏、電動汽車、鋰電池以及風電設備等），并結合國際貿易法規來評估是否存在不公平貿易行為。在此基礎上，對于出現或者即將出現過剩的行業提出警示，積極推動產業結構調整，鼓勵企業轉型升級，化解過剩的落后產能。對于新興的綠色技術領域，我國整體技術先進，但受國內外市場需求波動影響，短期內可能出現供應量超過需求的情況。對于這些行業，要求相關企業遵守國際貿易規則，避免刻意壓低價格以獲取市場份額。隨著技術進步和市場需求的增長，這些行業的產能過剩問題可能會得到緩解。

第二，對美國，考慮到美國和歐盟對于“中國輸出過剩產能”立場上的不同側重，我們認為在應對方式上也應有所區別。針對美國借口“中國輸出過剩產能”的政治打壓，我們應該認識到這可能是地緣政治發展的一個很重要的部分，所以我們要堅決予以回應，維護自身權利。但是，我們也同樣應該認識到，在現在的大環境下，基本上無法與美國政策制定者從國際貿易法規的角度闡述。在中短期內，我們需要做最不利的打算，諸如電動汽車、光伏、鋰電池等產品完全無法直接或間接（如通過我國在東南亞投資生產的光伏產品）向美國市場出口。但我們不能搞“以怨報怨”，可繼續依法給美國在華設廠的電動汽車企業特斯拉一定的中國國內市場空間。同時，我方將繼續推動兩國政府已經認可的“到2030年各自推進至少5個工業和能源等領域碳捕集利用和封存（CCUS）大規模合作項目”，建議提前布局并建成我方的5個CCUS示范項目，借此充分展示我國的科研和制造業在應對氣候變化領域不可或缺的角色。

第三，對歐盟，建議強調我國政府一直在推動公平貿易和反對貿易保護主義，致力于通過合作和對話解決貿易摩擦，努力通過合規的市場行為和國際貿易合作來提升中國制造業的競爭力，承諾不通過低價傾銷的方式獲取市場份額。歐盟很清楚，如果沒有與中國的配合和合作，包括從中國進口高效光伏組件、電動汽車、鋰電池、風電設備等，它們無法實現其到2030年減排55%（相比1990年水平）、到2040年減排90%，并在2050年實現碳中和的目標。所以，建議在氣候變化領域加強與歐盟的合作，作為對于歐盟的善意，我們也可以考慮事實上認可“歐盟碳邊境調節機制”（CBAM），順勢而為，擴大我國碳交易市場的覆蓋范圍，主動推動我國產業綠色轉型，減少產品碳排放量和減少中國與歐盟的碳差價，為我國工業品出口歐洲降低碳關稅壁壘。

第四，風物長宜放眼量。我國的國際市場遠不止于美歐，中國是廣大“一帶一路”國家的主要貿易伙伴，也是其中很多國家的主要投資來源國。過去一些年來，我國在東南亞國家投資設立一些光伏產品生產企業，主要目的是為了規避美國對我國直接生產的產品出口的限制，但是這種規避關稅的做法難以長久持續。在2023年12月舉行的聯合國氣候大會（COP28）上，有120多個國家承諾將可再生能源發電裝機容量增至3倍，達到至少11000吉瓦。這是一個龐大的市場，以現在中國的產能來看，并不存在“過?！钡膯栴}，而且需要與更多的國家共同合作建設更大規模的可再生能源產能。我國企業應擴大在亞洲、非洲、拉丁美洲的核心區域和國家投資建設可再生能源生產園區，滿足本地區經濟發展、創造就業和能源轉型的需求。

最后，超越“產能過剩”的爭議，中國與美歐等西方國家也有合作的空間。在應對氣候變化這一全球性議題上，中國和美歐等西方國家應該超越傳統的利益競爭，通過第三方市場合作，共同支持發展中國家在可再生能源領域的進步。各方整合資源和優勢共同開拓發展中國家的市場，把蛋糕做大，提高發展中國家可再生能源項目在開發、投融資、建設、設備供應、項目管理及運營等關鍵要素上的資源配置能力，實現風險共擔、多方共贏。這樣的第三方市場合作不僅有利于發展中國家的綠色發展和轉型，也有利于化解中國與美歐等西方國家的貿易摩擦。

（編輯 季節）

① Reuters. Yellen to warn China on excess production capacity， wants constructive talks. 27 March 2024.

① https：//www.eeas.europa.eu/delegations/china_zh-hans？s=166