農村需要提升對新型集體經濟組織的認知

農村集體經濟組織是個“真問題”

農村集體經濟的組織這個問題，是個“真問題”。建議我們的經濟學、社會學、社會政策學各界一起努力，研究中國的集體經濟學，它在跨學科范圍中是一個非常重要的領域。

重建農村集體經濟制度是黨之大計、國之大計。黨的二十大報告明確提出“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，對此大家已經形成了共識。目前中國城鄉之間、區域內部、各區域之間發展不平衡、不充分的矛盾依然嚴重。對農村的認識，要把它和宏觀大局很好地聯系起來，農村不僅是最廣大小農人口的聚集地，而且是國家保證糧食安全、生態安全和文化安全的底盤；也是維系社會穩定、保障經濟社會發展的根基，是中國堅持獨立自主、長期可持續發展的最廣闊空間。

鄉村振興關系到城鄉格局演變，也關系到中國現代化的成敗，是一個全局性、歷史性任務。那么在鄉村，我們到底應該把集體經濟組織的建設放在一個什么樣的位置，我認為推動鄉村振興，應該以重建農村集體經濟制度為政治核心。

我們國家改革開放40多年，新中國成立70多年，建黨百年以來的巨大能量，源自何處？在革命戰爭年代，黨的領導是一直貫徹到基層的，“支部建在連上”，黨建一直引領基層治理，這是一個最根本的經驗。新中國成立以來，在黨的領導下，農村的基層組織一直是一個融合經濟、社會、行政，全面完整體系下的集體經濟組織。

農村改革40多年成就很大，但從整體看，目前農村發展還是滯后，一些地區農村凋敝破敗，問題逐步積累。其最重要的原因是，在幾十年的發展過程當中，我們丟掉了黨在基層組織中發揮統領作用的傳統。黨的十九大以來，黨中央特別提出，要加強基層黨組織對農村集體經濟組織的領導作用，我以為這個工作本身的政治意義特別重大，重新確立了中國共產黨在農村集體經濟中的領導地位，以此推動農村的全面治理。

《農村集體經濟組織法》出臺的重大意義

新時期的鄉村振興應該以《農村集體經濟組織法》為指南。它提出的很多東西跟以往的我們的認知，甚至跟我們今天的認知都很不一樣。

1.《農村集體經濟組織法》明確了農村集體經濟組織的政治地位和基本原則。

關于農村集體經濟組織是一個什么組織的問題，該法第二條指出：它是“以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織”；第三條指出，“農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升中國共產黨農村基層組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障”。

中國實行土地公有制，土地除了國家就是集體的，這也是農村集體經濟組織之所以重要的原因，以及為什么它可以成為鄉村振興、城鄉融合最重要的組織基礎的原因。

該法第六條規定，“農村集體經濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應的民事活動”；“農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”。

特別法人是特殊的市場主體，其特殊之處在于“農村集體經濟組織不適用有關破產法律的規定”（第六條）。

集體財產依法由農村集體經濟組織成員集體所有，由農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權，而不是分割到成員個人。農村集體經濟組織不是股份制組織，不適用于集體資產與其他資產合資、合作的其他經濟組織。所謂“產權改革、量化到個人”的“量化”，并非是集體經濟組織資產所有權、使用權的量化，而是“集體經營性財產收益權的量化”（第二十條）。“農村集體經濟組織可以將集體所有的經營性財產的收益權以份額形式量化到本農村集體經濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據。（第四十條）”

這一點特別重要，因為現在一些地方把公司——特別是以政府出資和掌控的強村公司叫作集體經濟組織，還有把專業合作社也稱為集體經濟組織。但該法的精神很明確，集體經濟組織是成員組織，這一點類似社團，是以人為中心，是“人合”組織。集體經濟組織具有以集體所有的土地為基礎的八項集體財產，這些財產“依法由農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權，不得分割到成員個人”（第三十六條），所以又是“資合”組織，類似于基金。可見，農村集體經濟組織既有人合的一面，又有資合的一面。具有這種特殊性的組織極為罕見，對于其地位和作用需要給予充分認識。

農村集體經濟組織“可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任”（第六條）。這就是說，農村集體經濟組織是頂層組織或稱“第一層”組織。它與一般市場主體合作所設立的公司、專業合作社等經濟組織，是第二層或第三層組織。之所以這樣區分，本質上是為了保障農村集體經濟組織這個頂層組織在市場中的特別法人權益。因為法律規定，集體經濟組織只以出資為限對它下設的經營性市場主體的債務負責。這是很有限的責任，某項經營性資產的損失不得牽涉到集體經濟組織的其他經營性資產，更不可牽涉集體擁有的土地。集體的土地永遠是集體的。農村集體經濟組織因擁有集體土地而永遠存在，不會破產。

2.《農村集體經濟組織法》明確了建設農村集體經濟的基本管理制度。比如實行集體經濟組織成員大會制度、理事會、監事會和聘用經營者制度；實行集體資產管理的一整套經營原則，包括集體資產的經營管理、收益分配、監督制度；還明確了黨的領導、縣鄉政府責任等。這些制度目前還只是一個框架，農村集體經濟的整體制度，還要在法律做出基本規范的基礎上進行系統性建構。

3.《農村集體經濟組織法》明確了新時期鄉村振興的基本路徑和農村集體經濟的基本模式。基本路徑就是重建農村的新型集體經濟組織，發展壯大新型的農村集體經濟，并統領農村社區內主體多元、業態多樣、形式多種的經濟和社會事務的發展。

農村集體經濟的基本模式，是農村集體經濟與個體、民營經濟在村域鄉域范圍內的經營與治理一體化：它是綜合的、非單純市場性的，是經濟與社會統籌兼顧，不是賺錢第一、唯經濟論的。該法在確立了基本原則和主要制度的同時，尊重不同地區的差異性，給地方和農民群眾留出必要的自主選擇空間，使法律更符合實際。

如何理解農村集體、集體經濟和集體經濟組織

“新型農村集體”是農村集體經濟組織成員的集合主體，體現在：（1）集體財產和利益分配，組織成員人人有份。（2）農村集體經濟組織成員大會是農村集體經濟組織這個特別法人的權力機構，依法行使特別法人的所有權。（3）經成員大會選舉產生的農村集體經濟組織理事長是農村集體經濟組織的法定代表人（黨組織負責人可以通過法定程序擔任農村集體經濟組織理事長）。理事長和集體成員大會的關系是委托-代理關系。

“新型農村集體經濟”和人民公社集體經濟的主要不同之處，在于集體經濟和個體經濟之間建立的“統分結合、雙層經營”的互補式的緊密關系。在經濟關系而非干部作風上，農村集體不能“大公無私”“公而忘私”。農村新型集體經濟是公私兼顧的社區經濟。集體經濟與民營經濟“公”“私”共存、共生、共建、共享，創造了一種具有鮮明中國特色的新型農村集體的生產方式。它是由土地集體所有制所決定的以土地為本的村莊整體經營和治理，是包涵經濟、社會、環境、文化的綜合服務和全面治理。

“新型農村集體經濟組織”是承載新型農村集體生產方式的組織形式，是核心+外圍、整體結構的農村區域的經濟組織體系。其核心是鄉（鎮）、村級集體經濟組織，具有地域性、經營性、綜合性、公益性特點；外圍是村莊內外多元社會經濟主體，含農民專業合作社、供銷社、信用社、農業公司、小農戶、家庭農場、種植養殖大戶等市場主體，形成多主體、多途徑、多層級、多業態的經濟社會網絡。

當前農村集體經濟組織現狀、問題及簡要分析

目前按照農業農村部的統計，2021年底，登記注冊的農村集體經濟組織共96萬個，其中村級57萬個，組級39萬個；年收益超過5萬元的占54.%，不足5萬元的占26%，沒有經營性收入約占20%。

農村集體經濟組織的主要層級應該放在哪里？我認為應當放在村二級，但鎮一級要大力加強。目前鎮這一級的集體組織非常少。

目前存在的主要問題是：

第一，作為農村基本經濟制度的組織載體，農村集體經濟組織缺乏整體重構的頂層設計。盡管《農村集體經濟組織法》指出了大的方向，進行了組織登記賦碼，但從整體看，現有體制機制的弊端還存在，“人合”與“資合”緊密結合的農村集體經濟組織其特別法人的組織制度、經營制度的系統性建構尚未完成。

第二，2016年以來，曾試圖以壯大集體經濟解決后稅費時代鄉村凋敝的問題，但沒有確立村集體的主體地位。目前村集體普遍成為日益行政化、虛化的主體。村集體資產匱乏，經營性資產尤其少，主要依靠政府部門上項目、給資金，缺乏作為市場主體必需的物質基礎、運營思路和手段；村集體普遍經營困難，集體資產無法抵押貸款，且按上級要求不得負虧，致使村集體只能資產出租、不敢實際經營；或由村集體流轉土地，統一發包，缺乏自主經營能力。

鑒于村集體實力弱小，多地采取政府為主體、吸收村集體入股，組建強鎮富村公司。此舉雖可收一時之效，但缺乏長遠發展規劃和制度設計，可能帶來妨礙農村集體經濟組織成長的新問題。有些地區已經開始嘗試新的解決方式，例如河北定興姚村鄉辛木村在保定市委組織部門的精心指導下，依托村黨支部領辦土地專業合作社，將小田變大田的1700畝土地爭取到了農田新基建3.0項目，打破了土地原有界限，在大田里建成全面落地的水肥一體化智能農業設施新基站以及農業物聯網綜合服務平臺，實現了年年穩定增收。村集體經濟收益從2022年的12萬元增長到52萬元，此外還給農民分紅。農田建設成本由縣農投公司、國家財政補貼主要承擔，維護費用以“誰使用、誰維護”為原則，由土地專業合作社委托的經營主體承擔。

這就啟示我們，一部分新形成的國有資產，可以將其使用權——即運行和管理權委托給農村集體經濟組織。例如一些鎮級強村公司可作為鄉鎮級集體經濟組織的下設公司，通過集體經濟組織得到國有資產使用權的委托，從而既能解決投入鄉村的國有資產的運營管理問題，又能幫助農村集體經濟組織增收。

第三，農村集體經濟組織的治理問題。村級集體經濟組織普遍缺乏內生動力，缺乏集體經濟的自主規劃、組織和經營功能；甚至面臨政府或資本的單邊主導，導致村集體與村民之間的利益關系失衡。黨支部、村委會、集體經濟合作社同為村級集體領導核心，在經濟事務上如何實現統一決策、分工負責，存在較大的問題；村莊公共事務缺乏民主決策機制，本土人才不足。四川成都戰旗村的經驗值得借鑒。

戰旗村的集體經濟治理體系，是在《農村集體經濟組織法》出臺以前，通過20年實踐自主探索而形成的。主要是：

（1）村集體（村民大會）和集體經濟組織（集體經濟組織成員大會）合為一體。開會按各自的議題分開表決。

（2）村黨組織領導班子成員、村民委員會成員與集體經濟組織理事會、監事會成員交叉任職。20年來，該村的黨組織、村行政、村集體經濟組織一直是一個統一的整體。

（3）村黨組織統管下的村級工作分為社區行政工作和經濟工作兩大板塊。經濟工作由村集體經濟組織直接下設村集體經濟資產管理公司和村集體土地合作社兩大機構，分別管理村集體的經營性資產和土地資源、資產。這兩大機構都是集體全資的經營機構，由村集體的財務會計直接管理。這套作法是在2009-2015年期間創立并完善的，2019年按照上級要求登記農村集體經濟組織時，戰旗村就將這兩個集體的經營機構同時納入農村集體經濟組織，作為其兩大支柱。

（4）村集體經濟資產管理公司和村集體土地合作社治下，是村集體與內外經濟主體合資、合作的企業或承包戶、工商戶。他們各自獨立運營，接受村集體經濟資產管理公司和集體土地合作社的監督和管理。

可以說， 戰旗村整體治理的頂層架構就是“人合”加“資合”，完全是他們自主設計和實施的。在戰旗村黨組織領導下，多年來村集體經濟組織和村委會同為村集體的兩大臂膀協同合作，沒有產生過問題或矛盾。

第四，對新型農村集體經濟認識模糊。

現在新型農村集體經濟只停留在書報上、網絡里，盡管已經有了法律和基本概念，但實際上還是空洞的。目前從基層干部到理論界、政策界，對什么是農村集體經濟組織，它與股份制企業、農民專業合作社之間的區別等問題，普遍認識模糊，或把農村集體經濟組織等同于一般市場主體，認為搞活農村經濟必須走股份制、公司化道路。很多地方政府在鎮級設立村級入股的強鎮富村公司，實行項目化機制，缺乏導向。少部分地區例如保定市借鑒了煙臺市創造的黨支部領辦合作社模式。今天看，黨支部領辦合作社作為集體經濟組織下設的二級機構，過去、現在、未來都有利于組織農民群眾走合作道路，符合發展壯大農村集體經濟這個總方向。

社會輿論習慣于將農村集體經濟視為人民公社“大鍋飯、低效率”的別稱，認為倡導集體經濟是走回頭路。有一位地方干部甚至問：集體經濟能長久嗎？過去的人民公社不是取消了嗎？今天又提集體經濟，是不是過幾天還會放棄呢？

所以，在農村集體經濟組織法頒布以后，確實需要結合實際、打通歷史進行普法傳播，對新型農村集體經濟組織進行正確的認知。

第五，現行政策和制度的突出問題。

村集體沒有對資源的規劃權，進而也喪失了資源的部分所有權和使用權、經營權。

“村財鄉管”已經不合實際。2006年稅費改革的政策，沒有隨農村改革環境的變化做調整，導致村莊管理上兩極分化嚴重，村級集體經濟合作社賬目也由鄉鎮另賬管理，村級集體發展壯大只能靠體外循環。

政府主導下的村莊治理行政化、形式化、口號化傾向嚴重。上級政府重檢查、考評、材料，不重效果、不重實際，導致有些地方數字造假成風，黨員干部與群眾的距離越來越遠，政府與農村集體之間關系失衡，導致農村經濟、集體經濟組織的發展受到很大限制。

推動非建制小市鎮發展，進行新型城鎮化的政策創新研究

我國東西南北各地有很多村莊，特別是城市周邊的一些村，有獨立的、合并的，還有與周邊村相連的中心村，這些年已經開始自發自主地走上小市鎮的路子，似乎已經成為一種趨勢。只是它們不在國家限定的建制鎮名單里，做得再好也只是村或社區建制。現在非常需要進行新型城鎮化的政策創新研究。我以為，推動這些新興小市鎮的建設，可能是今后和未來中國式城鄉融合發展的重要出路之一。不要將它們歸入行政舊框架，最好另立一個新的小市鎮門類。在行政管理上更注重提升這些集體的自主性。可先在全國范圍內做調查和盤點，再行創新研究。

比如張家港市有一個永聯村，村民1千多人，現在當地居民發展到2萬多人，俗稱永聯小鎮，目前改為市街道的永聯社區。這個村子的致富途徑是當年辦的鄉鎮企業投資小鋼廠，后來合資，成為上規模的企業。十多年前我去考察，村里每年從鋼廠能拿到5億元分紅。還有四川成都雙流區的白塔社區、郫都區的戰旗村，都是農文旅商工多業并舉，吸引大量外部人口就業定居，被當地稱為小鎮。這些小鎮都是黨支部組織領導下，經多年發展集體經濟進行全面建設的成果。

對于農村的發展建設，我們還有一種原有的框架禁錮。如果能超脫這些禁錮，哪怕就是做一個調查，看看中國從南到北到底有多少像這樣的村子，這些村子已經具備了一些什么樣的條件。有些村子其實就是新型城鎮化的排頭兵，而且它們經歷了很多年的發展，像戰旗村就是經過20年才發展成現在的樣子。

通過這樣的過程而形成的新型城鎮化，主要力量是在黨組織領導下農村老百姓自發的建設，并經過多年努力形成的。因此，新型城鎮化并不是一個多么神秘或者很新的東西，它是一直存在的，而其中一個重要的問題是怎么去推動它，包括我們所說的鄉村振興、城鄉融合。

（編輯 楊利紅）