機構改革中，掛牌與摘牌的門道

7月8日，“連云港市云臺山風景名勝區黨工委委員、管委會副主任馬東涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受連云港市紀委監委紀律審查和監察調查”的消息發布后，馬東在2018年時一人身兼五局局長一事再次引發人們關注。當時，馬東擔任該市灌云縣住建局、城管局、規劃局、征收局、行政執法局局長。

盡管當年馬東表示，自己主要是在縣住建局，其他四局都是該局下屬的二級局，屬于正科級別，是一套人馬、合署辦公，但人們仍對其產生質疑：“工作不繁忙嗎，他一個人能承擔嗎？”“這么多個‘局’，除了義務還有權力，他是不是掌握了過多實權？”

6年過去，馬東被查。新一輪機構改革正在進行中，馬東所在的連云港市也在持續整治“牌子亂象”。實踐中，一些地方圍繞該不該掛牌、如何掛牌、誰該摘牌等問題的爭議依然存在。

“上面千條線，下面一根針”

當年“一人身兼五職”一事發酵后，灌云縣委編辦領導曾解釋道：“馬東任縣住建局長，其他除城管局、規劃局外都是單列的掛牌局。這樣設置機構的特殊性在于受領導職務限制，要和連云港市政府相關機構的設置對應起來，比如市里設立規劃局，縣上就得相應設立一個規劃局，否則市里會認為縣上不夠重視。”

記者在基層采訪時也發現，許多機構外都掛著密密麻麻、種類繁多的牌子。這些掛牌機構承擔多項職責，因工作需要加掛牌子，使原有機構具有多重身份，有兩個或者兩個以上名稱，并在不同場合以相應主體身份對外開展工作。加掛的牌子更多是指職能，而非實體單位。

成都一名干部連云（化名）告訴記者，當年灌云編辦領導提到的類似現象雖然存在，但解釋可能不完全準確，“上級設置一項職能，相應的下級會有部門去承擔，而每次新增職能都需要上會研究，不是想設就能設的。不管是新成立機構還是增加掛牌，都是自上而下、有文件要求的。”由于各層級機構大小不同，一些職能到下級會相應減少，所以到基層就會出現“一套人馬多塊牌子”的情況，“針對某些任務設立議事協調機構等，也會掛牌子。”

“馬東的情況比較特殊。雖然我國沒有明確規定一個人能擔任幾個職務，但很多地方規定，一個人任職數原則不超過3個。”連云說，“每個地方掛牌機構的任職情況也不一樣，比如有的掛牌任職明確要求必須由單位‘一把手’兼任。”馬東當時也表示，“這些局的局長都是組織任命，我只能無條件服從。”

至于編制問題，濟南市市中區機構編制網在介紹掛牌機構時解釋，“掛牌機構一般不單獨核定編制和領導職數”。但連云表示，這和縣市自身編制相關，并沒有那么絕對。“縣市本身編制有多的，成立或者掛牌會劃編，但是本身編制就比較緊張的，掛牌就不會給編。”

雖然掛牌機構的初衷是精簡機構、減少人員，對于承接許多重要任務也起到積極作用，但在發展過程中，一些地區存在亂掛牌、層層加碼、職責權限不清等問題。由于部分上級部門政績觀存在偏差，認為重視某項工作就必須設立專門機構，掛上牌子就相當于落實了工作，于是不管基層是否需要這個機構，有無人力、財力，都要求基層加掛牌子，保持“上下對口、左右對齊”的政府機構設置。

有媒體報道，福建某鎮辦公室門口掛著“鎮氣象信息服務站”“鎮河長辦”“鎮防汛辦”“鎮河長制辦公室”“鎮河湖警長工作聯絡室”等6塊牌子，結果辦公室里只有2名專職水利工作的干部，牌子掛再多，活也是他倆干。中部某縣水利局局長介紹，成立應急管理局之后，水利部門的防汛辦公室要劃入應急管理局，但相關干部不太情愿，原因之一是這項職能過去并不只是防汛辦在做，而牽扯到水利部門的多個單位，僅靠他們幾人很難完成好工作。

“這就是‘上面千條線，下面一根針’。下面一個機構對應著上面多個機構，任務量大大增加。一塊牌子對應一項職責任務，一旦掛上，就會有相應的各類事項和要求，比如考核、臺賬等。”連云說，“還有部分地區上級部門‘只下任務不談保障’，對他們而言，是否對某些事項掛牌比掛牌機構是否發揮作用更重要，這其中就會滋生形式主義。”

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》，其中明確，“上級部門不得以簽訂‘責任狀’、分解下達指標、考核驗收等方式，將工作責任轉嫁鄉鎮和街道承擔”及“上級部門……不得要求鄉鎮和街道對口設立機構，不得要求在村（社區）設立機構和加掛牌子”。

此后，多地開始整治“牌子亂象”。如山東省，2020年選取58個村（社區）進行暗訪發現，每個辦公場所的牌子平均多達45塊。整治一年后，山東省6.5萬個村（社區）共清理各類機構、制度牌子190余萬塊。2023年，連云港市共清理整改不規范標識牌5096塊、制度牌4434塊、宣傳牌4047塊。

“摘牌”不是目的，關鍵在于把牌子背后的事項清退，做好“后半篇文章”，才能真正做到為基層減負。

“摘牌”并非唯一解法

破解基層治理難題，為基層減負，“摘牌”并非唯一解法。

“從2018年開始，國務院機構改革就不再強調機構數量上的‘精簡’了，而是圍繞實現國家治理體系和治理能力現代化進行機構的重組優化調整，將以前散落在各部委的職責整合在一起。”連云說，這樣能確保一類事項原則上由一個部門統籌，避免“政出多門”，使得職能更加優化。

2020年4月，根據山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”的目標要求，針對近幾年因為人口小縣存在“財政供養入不敷出，財政支出主要依靠轉移支付”“事業單位‘小、散、弱’”等問題，山西開始了逐步遞進的“人口小縣改革”，忻州市河曲縣等地率先開展試點。

以太原市婁煩縣的機構整合為例，由于人口小縣編制有限，過于“細致”的機構設置可能導致內部人員結構不合理。一些過去的“四人局”“五人局”中，除了一正兩副三個領導，僅有一兩名普通干部編制。婁煩縣將縣發改局、縣工信局整合為縣發改工信和科技商務局，縣民政局、縣人社局整合為縣民政和人力資源社會保障局……如此整合一批政府機構，起到了精簡機構，避免人浮于事的積極作用。

其他地區也有類似的機構整合，不管是合并，還是掛牌、內設，其實都是剝離出機構不同的職能，科學地將性質相同的機構整合在一起，且將其行政、事業等職能分開整合至不同機構，例如行政執法職能、公益服務職能分別整合。

類似機要、保密、檔案局等單位在黨委辦公室掛牌。而規劃局整合到自然資源局，文化、旅游、體育、廣電整合成立體育和文化旅游廣電部門等情況，都是行政部門之間的整合，或者是以行政部門為主、整合事業單位的行政職能。

這些整合后的機構看似任務多了，但因為職能分開整合，因而并不混亂。河曲縣的數據顯示，改革過渡期之后，縣直部門公用經費支出每年減少1050萬元，財政供養人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元，改革成效顯著。

去年10月25日，國家數據局掛牌成立。今年年初，地方數據局迎來了“掛牌潮”，各省市回應與落實中央機構改革方案，陸續掛牌成立數據局。值得一提的是，此次掛牌，部分地區并未盲目復刻國家數據局設置，而是根據職責分工在機構名稱中加上了“政務服務”。

本輪機構改革中，也存在如水利部門與農業、林業部門進行合并等情況。6月18日，按照國家消防救援局工作部署，全國各省（自治區、直轄市）消防救援總隊正式加掛駐地消防救援局牌子，31個省級消防救援局統一掛牌，開始承擔屬地消防監督管理職責。

歸根結底，“摘牌”“掛牌”“合并”等措施都只是一種手段，目的還是在于優化政務服務效能，降低行政成本，提升治理效能。而要用好這些措施，還需因時制宜、因地制宜。