高校預算管理存在的問題及對策研究

隨著《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》的出臺、修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》的實施，黨的二十大報告“健全現(xiàn)代預算制度”的提出，各項法律法規(guī)、政策制度相繼對高校預算管理提出了要求，也指明了方向，高校預算管理不斷改革完善，但同時也存在著預算編制短視化、預算執(zhí)行偏差化、預算考評隨意化等問題。本文深入研究了高校應如何建立健全規(guī)范有力的預算管理體系，積極探究預算管理強力支撐、有力推進高校事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新模式。

一、引言

高校作為為國家培養(yǎng)人才的基地，基本都會結合國家戰(zhàn)略部署、自身發(fā)展情況、辦學特色及服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展的宗旨，制定未來的發(fā)展戰(zhàn)略目標、發(fā)展規(guī)劃、辦學思路。高校將自身發(fā)展的頂層設計有機融入國家戰(zhàn)略部署及地方經(jīng)濟社會發(fā)展之中，這需要較強的人力、物力和財力的支持。但在現(xiàn)實中，規(guī)模擴張、收入來源不夠多元化、資金緊缺、人財物資源未得到優(yōu)化配置，已成為制約一般普通高校發(fā)展的瓶頸。

隨著有關法律法規(guī)、政策制度的出臺，相繼為高校預算管理提出了新要求，也指明了新方向，高校預算管理不斷進行著改革和完善。但同時也存在預算編制短視化、預算執(zhí)行偏差化、預算考評隨意化等問題，因此建立健全現(xiàn)代預算管理體系，優(yōu)化人財物資源配置，將預算管理與事業(yè)發(fā)展深度融合對高校健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

二、高校預算管理概述

（一）高校預算管理的內涵

高校預算管理是指高校以自身發(fā)展戰(zhàn)略目標為指引，在綜合分析研判內外部環(huán)境的基礎上，對相應的財務資源、非財務資源以及財務結果進行預測，精心組織、科學籌劃各項人財物資源配置，以財務及非財務指標的形式詳盡規(guī)劃未來一定階段內的事業(yè)活動，并對各項指標制定及執(zhí)行過程進行監(jiān)督與評價、反饋與調整，促進事業(yè)發(fā)展提質增效，進而推動戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的動態(tài)管理活動。

（二）高校加強預算管理的重要性

1.能夠優(yōu)化資源配置，提高財政資金使用效益

大部分一般普通高校創(chuàng)收內外部環(huán)境不優(yōu)，科研成果轉化能力不強，辦學經(jīng)費少，來源單一，經(jīng)費來源主要依靠財政撥款。而財政撥款有限，擴大招生規(guī)模就成為高校籌措辦學經(jīng)費最重要、最直接的辦法，但規(guī)模快速擴張與硬件擴容、軟件提質的大額資金需求矛盾也在加劇。這就倒逼高校必須通過科學的預算管理，整合有限的資源，優(yōu)化配置人財物資源，提高財政資金使用效益，平衡好保民生、擴規(guī)模、提質量、促發(fā)展的協(xié)同關系，保障事業(yè)健康發(fā)展。

2.能夠規(guī)范財政收支行為，維護財經(jīng)紀律

預算管理以科學發(fā)展為前提，既對保證高校基本運轉的財政收支做出細化安排，同時又對關系師生利益、國計民生的重大決策事項、重大投資項目、大額資金使用等與資源資金利用有關的經(jīng)濟事項，在預算目標設定及預算的編制、執(zhí)行與考核中經(jīng)過審核、批準、備案等程序，有效避免了業(yè)務工作滯后、資金不落實或支出不合規(guī)等問題。預算管理保證項目按計劃進度推進、資金收支按預算執(zhí)行，杜絕了虛列支出、擠占挪用資金的現(xiàn)象，有效提高了資金的使用效益，保障了資金的安全，增強了財經(jīng)紀律和制度執(zhí)行的剛性。在規(guī)范管理、防范風險、完善治理等方面起到了基礎性和源頭性作用。

3.能夠穩(wěn)步推進教育事業(yè)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展

要充分發(fā)揮好教育、科技和人才在社會主義現(xiàn)代化國家建設中的基礎性與戰(zhàn)略性支撐作用，高校任重道遠。高校擔負著為黨育人、為國育才的使命，不管是在發(fā)達地區(qū)，還是后發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)，推進現(xiàn)代化進程人才都是第一資源。高校預算管理必須立足國家發(fā)展戰(zhàn)略，融入國家各項戰(zhàn)略部署，以事業(yè)為先導、以財務為協(xié)同，有效處理好當前利益與長遠發(fā)展的關系，引導各預算責任主體聚焦主責，忠實履職，推進高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化，在教育教學、人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新中發(fā)揮“領頭羊”作用。

三、高校預算管理存在的問題及原因分析

（一）對預算管理的認識不深，認為預算管理是財務部門的工作

預算管理是一個全員參與、上下結合的全面動態(tài)的系統(tǒng)工程。預算目標是戰(zhàn)略目標在一定時期內的具體化、詳細化，由一系列具體指標構成，各指標之間有很強的邏輯聯(lián)系，相互協(xié)調、相互銜接，預算目標的完成需要各預算執(zhí)行主體相互配合。但在部分管理者及教職工眼中，預算管理只是簡單的賬面資金的管理，是財務部門的工作，未擺正事業(yè)發(fā)展與預算管理的關系，在預算管理過程中缺乏責任感與動力，很難將預算指標與業(yè)務工作聯(lián)系在一起并進行有機結合。部分管理層運籌帷幄的能力不足，業(yè)務部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調，橫向、縱向信息溝通不暢，預算編制時僅將涉及本部門的業(yè)務簡單進行預算編制，缺乏從項目全局謀劃的意識，部門各自為政，各預算之間缺乏有效的整合。同時怠于對預算編制基礎數(shù)據(jù)的獲取及編制過程的精細化控制，預算編制未能真正發(fā)揮事業(yè)為先導、財務為協(xié)同的作用，導致預算管理責權利不匹配，全面預算管理難以實現(xiàn)。加之財務部門對部分業(yè)務部門專業(yè)業(yè)務不熟悉，在預審預算初稿、匯總編制預算草案時會出現(xiàn)簡單疊加的情況，管理層在進行預算審定時也不可能詳盡到每一個細微環(huán)節(jié)，有時就會出現(xiàn)有項目無預算、有預算無項目的問題，預算執(zhí)行中亦缺乏有效的控制與監(jiān)督，使預算管理缺乏科學性、合理性與邏輯性。

（二）預算編制全局性與長遠性不足，不能切合高校發(fā)展規(guī)劃

科學有效的預算管理能夠體現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)范事業(yè)活動的范圍與方向。預算編制是預算管理的起點，預算編制應當結合高校發(fā)展實際、宏觀政策目標實現(xiàn)程度，而項目的合理性、科學性及可持續(xù)性尤為重要。目前，高校預算編制重點仍停留在對下一年度財務收支計劃的簡單編制上，對戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃期內的事項及財務結果的預測及籌劃不足。戰(zhàn)略目標在高層達成后，在中下層傳達不力，在將戰(zhàn)略目標細化分解為各項業(yè)務計劃及財務指標與非財務指標時就會產(chǎn)生偏差，關鍵指標的目標值與可利用資源不能進行合理匹配。各業(yè)務部門在編制預算時，不能夠既立足當前又著眼長遠，全局把握學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及各項財務與非財務指標，從而影響預算編制的準確性、完整性及可持續(xù)性。

（三）預算執(zhí)行率低，執(zhí)行監(jiān)督不到位

預算管理的主體責任最終要落實到各具體業(yè)務部門。由于對發(fā)展戰(zhàn)略目標及預算管理二者密切關系的認識不足，對各項財務指標及非財務指標的理解不夠，各業(yè)務部門對融入到各項工作中的預算指標的落實就會與實際事業(yè)活動產(chǎn)生偏差。預算管理事前、事中、事后監(jiān)督不到位，導致預算執(zhí)行率低，部分預算項目無法執(zhí)行，部分人財物資源作用得不到有效發(fā)揮。加之預算編制時間較早，編制基礎資料不充分，相關數(shù)據(jù)信息分析不到位，導致預算的預判性及準確性不高，對業(yè)務缺乏指導作用，造成編制與執(zhí)行的差異。預算執(zhí)行過程控制不到位，規(guī)章制度缺失或執(zhí)行不力，部分預算執(zhí)行還存在一定的隨意性，存在超預算支出、支出實際和支出計劃不符等問題，導致預算執(zhí)行約束力不夠。

（四）預算績效管理不完善

根據(jù)《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，高校應當強化預算績效管理，完善預算績效管理流程，健全預算績效標準體系。但在實際工作中，高校還存在預算績效管理思路不夠清晰，管理中側重于預算編制，預算績效管理意識模糊、考評工作不到位或無預算績效管理的情形，預算績效管理未貫穿預算管理過程始終，預算績效考評也未納入總體績效考核體系。“誰主管、誰使用、誰負責”的預算績效管理主體職責沒有履行到位，業(yè)務相關主責部門對預算績效管理工作的重視程度不夠，錯誤地認為，預算是財務部門的工作，預算績效管理也是財務部門的工作。財務部門未牽頭制定切合實際的預算績效考核標準及相應的評價體系，對業(yè)務相關部門預算績效管理工作的指導與考評反饋較少，存在預算績效管理標準不健全、監(jiān)管不到位、考評技術水平低，預算指標分解與預算績效考核體系不匹配，獎懲措施不可行，預算績效管理缺乏強制性與嚴肅性等問題。

四、加強高校預算管理的對策建議

（一）轉變觀念，加大對預算管理工作的宣傳與引導

轉變觀念，牢固樹立預算管理是全員全方位全過程管理的全面預算管理理念。加大對預算管理工作的宣傳與引導，使教職工充分認識到預算管理的重要性與必要性，深刻理解預算管理包括基本事業(yè)活動收支預算管理、重大或不經(jīng)常進行的活動需要根據(jù)特定決策程序編制的預算管理以及與高校資金收支、財務狀況等有關的財務預算管理。預算管理不僅僅是財務部門的工作，更是各業(yè)務歸口部門的重要職責，是決策層、管理層、各部門、各崗位都必須參與的管理活動。高校人財物各方面、事業(yè)活動各環(huán)節(jié)都應納入預算管理。預算目標的編制、匯總與審批工作結束后，還需動態(tài)地對預算執(zhí)行情況進行控制與監(jiān)督，各項事業(yè)活動的事前、事中和事后均要納入預算管理監(jiān)督。

完善預算編制、執(zhí)行、考評相關工作制度，明確預算編制、執(zhí)行及考評的依據(jù)、程序標準等，確保編制內容全面、準確，預算執(zhí)行不偏、可控，績效考評公正、嚴肅。深入廣泛開展預算管理工作的調查與研究，業(yè)務相關部門要相互溝通、分析研判各自的工作目標及行動計劃，及時評估部門間目標計劃的關聯(lián)性及邏輯性，主動做好各部門的預算編制工作，預算執(zhí)行中將責任落實到各環(huán)節(jié)、各崗位，及時分析計劃進度，調整業(yè)務工作，及時監(jiān)督、檢查、評價預算管理情況。財務部門加強對業(yè)務部門預算編制工作的指導，協(xié)調解決預算編制中的有關問題，綜合平衡預算草案，執(zhí)行中強化對業(yè)務部門的監(jiān)督與預警，使預算目標準確、合理、可行并得以實現(xiàn)。

（二）立足戰(zhàn)略，預算編制平衡長期目標與短期目標

戰(zhàn)略最終轉化為實踐，預算管理完成，戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。預算管理的起點是預算編制，必須積極轉變觀念，務實、合理地進行預算編制，長期目標的制定從戰(zhàn)略目標出發(fā)，短期目標則要細化分解為業(yè)務計劃，作為預算目標確定的依據(jù)與指導，確保階段性的年度目標與戰(zhàn)略目標相一致。圍繞戰(zhàn)略目標進行預算編制時，對業(yè)務計劃及預算指標的理解不可過于拘泥，在準確理解把握戰(zhàn)略目標的基礎上，對事業(yè)活動進行具體的描述及規(guī)劃，并細化至實施步驟及策略，摸清需著力解決的問題，具體情況具體分析，統(tǒng)籌兼顧，重點突破，有針對性地進行可行性的預算編制，減少未來不確定性的風險，避免出現(xiàn)預算目標、戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃相脫離的問題。

（三）強化監(jiān)督，及時跟蹤預算執(zhí)行進度

完善制度，通過規(guī)章制度等規(guī)范與限制預算執(zhí)行主體的行為，使預算過程控制有章可循，業(yè)務工作、管理活動嚴格按規(guī)章制度進行，有利于預算執(zhí)行部門及時發(fā)現(xiàn)問題，采取合理的調整措施。第一，完善預算執(zhí)行的監(jiān)督、分析機制，預算執(zhí)行中定期開展預算執(zhí)行全面檢查或重大項目預算執(zhí)行專項檢查，不定期進行抽查，分析研判檢查結果，及時對實際執(zhí)行與預算目標偏差進行預警，并進行調整與控制；第二，強化內部控制，以風險為導向，治理為目標，對預算管理流程、重大項目、重點環(huán)節(jié)等制定相應的控制制度，形成剛性約束；第三，以事前監(jiān)督為基礎，事中監(jiān)督為重點，事后監(jiān)督為保障。推進監(jiān)督關口前移，對事項的合規(guī)性、有效性進行咨詢、確認、評價、反饋，客觀揭示問題，及時發(fā)揮監(jiān)督的防護性作用。

（四）健全機制，為預算績效管理提供制度保證

預算績效管理以充分發(fā)揮人財物資源優(yōu)勢為目標，將預算績效管理融入預算編制、執(zhí)行、結果應用各環(huán)節(jié)，可有效激發(fā)教職工斗志，形成強大合力，完成預算目標，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。要健全預算績效管理體系，完善預算績效管理相關制度標準，合理界定考核主體和對象，科學設置考核指標體系，公平采取獎懲措施，加大考評力度，嚴格、合理、扎實開展考評及相關業(yè)務指導工作，起到引導和激勵作用。首先，在預算編制階段，各業(yè)務部門結合自身預算目標科學編制績效目標，制定考核指標同步報送財務部門，由財務部門牽頭對指標進行匯總并經(jīng)過論證、審核等程序，納入預算考核指標體系管理；其次，在預算執(zhí)行過程中，業(yè)務部門定期或不定期按考核指標體系進行自評，將自評情況及時反饋至財務部門，再由財務部門組織評價，并將評價結果及時反饋至業(yè)務部門，由業(yè)務部門進行整改，財務部門定期不定期進行抽查并提供技術支持。將預算考核納入績效考核體系，有獎勵有懲處，充分調動業(yè)務部門的積極性，發(fā)揮業(yè)務部門的預算管理才智，保證預算目標實現(xiàn)。

結語：

預算管理是高校事業(yè)發(fā)展的保障與前提，只有預算管理做好了，有限的財政資金才能創(chuàng)造出更多的效益，從而達成戰(zhàn)略目標。高校必須加大對預算管理工作的宣傳與引導，平衡長、短期目標，及時跟蹤預算目標實現(xiàn)進度，完善制度。堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，正確認識預算管理與事業(yè)發(fā)展的關系，健全并完善預算管理相關制度體系，保證預算管理與戰(zhàn)略目標良性互動、協(xié)調發(fā)展，提升高校的治理能力與管理水平，推動高校健康穩(wěn)步發(fā)展。

（作者單位：麗江師范高等專科學校）