生態補償開啟新篇章

生態保護補償制度是生態文明制度的重要組成部分。

從1999年推行退耕還林還草工程以來，生態保護補償工作在我國已經走過了20多個年頭。黨的十八大以來，黨中央、國務院制定出臺了一系列政策措施，全面推進生態保護補償制度及相關領域改革。

2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確提出要“開展跨地區生態補償試點”。

2016年，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出了我國生態補償機制建設的目標任務。

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，明確提出進一步推進生態保護補償制度改革。

2024年6月，《生態保護補償條例》正式實施。這是我國首部專門針對生態保護補償的法律，標志著我國生態保護補償開啟法治化新篇章，“綠水青山”向“金山銀山”高質量轉化的通道加速打通，著力讓青山有“價”、綠水含“金”。

目前，我國基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制，覆蓋森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態環境要素，跨地區跨流域生態保護補償試點取得明顯進展，為鞏固生態文明建設成果、鞏固拓展脫貧攻堅成果、推動區域協調可持續發展等發揮了重要作用。

誰來補與補給誰

何為生態保護補償？誰來補？補給誰？

最新頒布的《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）顯示，生態保護補償是指通過財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等機制，對按照規定或者約定開展生態保護的單位和個人予以補償的激勵性制度安排。

中國社會科學院生態文明研究所副所長莊貴陽在接受《中國經濟周刊》記者采訪時指出，《條例》首次給出了“生態保護補償”的官方定義，界定了生態保護補償的內涵范圍，明確了“保護者得到補償”的基本原則。

“這次的《條例》，是對我國過去多年來開展生態保護補償工作的眾多成果和有效做法的系統總結和提煉，將經過實踐驗證、行之有效的現實經驗、政策選擇上升至行政法規層面，并予以固定強化，形成制度規范，使其更具權威性和規范性。”莊貴陽說。

“生態補償制度本質上是一個長效機制，與其他有期限的項目不同，它能相對長期、穩定地運轉維持下去。”中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學人文與發展學院教授靳樂山對《中國經濟周刊》記者表示，生態補償制度主張“誰污染誰治理、誰受益誰補償”，“對于補償方和受償方而言，這是一個互利共贏的局面”。

靳樂山特別強調了《條例》中提到的“激勵性制度安排”。他表示，保護環境是每個人應盡的義務，生態補償制度在這一義務的基礎上加以激勵，目的是激發涉及的單位和個人更有動力去實踐生態保護。

據靳樂山介紹，我國對生態保護補償制度的探索，最早始于1999年推行的退耕還林工程，并對應實踐形成森林生態保護補償。隨后，生態保護補償的類型及對象逐步擴展到草原生態保護補償、水流生態保護補償、區域綜合補償（重點生態功能區轉移支付等）、海洋生態保護補償、荒漠生態保護補償、濕地生態保護補償、耕地生態保護補償、水生生物資源養護補償，到目前，我國生態保護補償已經覆蓋絕大多數重要生態環境要素。

“與其他國家相比，我認為我國的生態保護補償有‘四最’：生態保護補償力度最大、領域最全、法治化進程最快、政府投入最多。”靳樂山對《中國經濟周刊》記者說。

“2022年，中央財政生態保護補償資金投入達2200億元；2023年，僅在重點生態功能區轉移支付方面，中央財政就下達資金1061億元。地方層面的補償資金已達到年均近千億元的水平。如此規模的生態保護補償資金投入力度，在世界上絕無僅有。”靳樂山表示，20多年來我國在生態保護補償方面的投入，不僅提高了全民生態環境保護的意識，同時也推動了生態環境的改善。

莊貴陽指出，作為生態文明制度以及體制機制改革的重要組成部分，生態保護補償具有合理平衡生態保護者與受益者間利益關系的作用，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的抓手。

怎么補與如何償

根據《條例》，我國生態保護補償分為財政縱向補償、地區間橫向補償及市場機制補償三大主要機制。

“《條例》規定了不同生態保護補償機制的具體內容，統一并細化了具體規定和要求。自此，各級政府財政縱向補償獲得法律依據和責任，地區政府橫向補償得到法律框架和規范，市場機制補償明確了發展方向和空間。”莊貴陽說。

中央財政實施分類補償，是現階段生態保護補償最主要的資金來源。近年來，我國政府通過多種方式，加大對生態保護主體、生態保護重點地區的支持力度，補償資金規模逐年增長。

財政部自然資源和生態環境司負責人邸東輝在政策吹風會上提供了這樣一組數據：2013年到2023年，重點生態功能區轉移支付資金從423億元增加到1091億元，累計投入7900億元。水污染防治資金從2015年的130億元增加到2023年的257億元，基本翻了一番。此外，中央財政還積極支持森林生態效益補償和天然林資源管護，將國有國家級公益林補償標準逐步提高到目前的每年每畝10元，將集體和個人的國家級公益林補償標準逐步提高到目前每年每畝16元。

國家發展改革委地區振興司負責人王心同表示，為了鞏固和拓展已有成果，《條例》在現有的分類補償方式基礎上，明確國家加大補償資金投入力度，逐步擴大補償實施范圍，合理提高補償標準，這將有利保障生態保護補償資金的持續投入，穩固生態保護政策體系的基本盤。這一基本盤就是讓生態保護主體吃下“定心丸”。

地區間橫向生態補償是指由生態環境的保護地區和受益地區之間通過協商建立起成本共擔、效益共享、互相監督的制度。近年來，中央財政不斷強化政策和資金引導，以流域上下游橫向生態保護補償為重點，對橫向生態保護補償機制給予大力支持。截至目前，中央財政對橫向生態保護補償機制引導資金累計投入已超過200億元。

從立法層面進一步明確中央和地方政府投入責任的同時，《條例》還特別提出了引導社會主體參與的方式。其中既包括建立健全碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等交易機制，推動交易市場建設，也包括發展生態產業，建立可持續的發展惠益分享機制，還包括建立生態保護補償基金，實行市場化運作等。

靳樂山表示，一直以來，生態保護補償工作都堅持著“政府主導、社會參與、市場調節”的生態補償原則。此次《條例》的一大亮點，就是提出了多種引導社會主體參與的方式，包括此前備受關注的生態保護補償基金的建立，未來有望激勵社會各方面的力量參與到生態保護中來。

據悉，目前全國已有28個省（自治區、直轄市）開展排污權有償使用和交易試點，截至2023年底，累計成交額約320億元。

補償模式方面，《條例》在資金補償單一模式外，還提到了對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等多種補償方式。

“資金補償是最直接的補償方式，但并不是所有的收益和貢獻都可以用錢來衡量，也不能簡單地通過給錢給物方式來實現。以流域補償為例，上游在治理環境的同時，也會相應喪失一些發展機會。如果下游能與上游開展全方位合作，這本質上也是一種補償。在更好地解決上游發展訴求的同時，利用生態補償機制，使區域之間的發展更加協調。”靳樂山說。

挑戰與機遇并存

“我國生態保護補償工作在取得顯著成效的同時，也存在一些亟待解決的突出問題，比如補償覆蓋范圍有限，重點不夠突出，獎懲力度偏弱，相關主體協調難度大等。”在國務院政策吹風會上，司法部立法二局負責人胡慶美說。

在莊貴陽看來，生態保護補償工作目前存在三大難點。首先是確權，確定生態保護補償的主體，誰來補償誰。對于不同的資源門類來說，公共產品易明確歸屬主體，而一些經營性產品不易確定主體。其次難在確定補償范圍。以林地為例，樹木不僅有生態價值，本身還有一定的經濟價值，有景觀效應的森林公園可能獲得一定的收益，涉及的補償范圍更為復雜。最后是核算生態價值與經濟價值，尤其是直接涉及補償標準，地區之間、部門之間的核算，因為差異較大，往往難以達成一致。

靳樂山認為，在協商具體補償事宜時，應該將開展生態保護的單位和個人在過程中放棄的機會成本設為補償標準的下限，將實際產生的生態價值設為補償標準的上限。

“以公益林生態保護補償為例。無論林地位置在哪里，原本種植了什么作物，目前的補償標準都是每畝補償16元，這樣一來就會出現某些地區補償偏低的情況。如果能將林農喪失的機會成本核算進去，這將有助于進一步激勵個人參與到生態保護工作中來。”靳樂山說。

對此，靳樂山建議，各地在制定生態保護補償相關制度的同時，要充分考慮生態保護補償的綜合化和差異化，多元化豐富生態補償的方式。

如今，在探索生態保護補償的道路上，許多地區正在積極探索。

新安江流域跨省生態補償走過12年

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“目前，安徽、浙江、江蘇等21個省份建立了20個跨省流域補償機制，浙江、四川、山東等20個省份實現了轄區內全流域生態保護補償，陜西、湖南、貴州、內蒙古、黑龍江5個省份針對轄區內重點河流開展了流域生態補償。”不久前舉行的生態環境部例行新聞發布會上，生態環境部新聞發言人、宣傳教育司司長裴曉菲向媒體透露。

“源頭活水出新安，百轉千回入錢塘”，新安江發源于黃山市休寧縣六股尖，干流總長359公里，近2/3在安徽境內，經黃山市歙縣街口鎮進入浙江境內，流入下游千島湖、富春江，最終匯入錢塘江。自2012年起，安徽、浙江兩省通過資金補償、對口協作等方式建立多元化補償關系，推動新安江生態治理，開啟了我國首個跨省（皖浙）生態保護補償機制試點。

“作為華東地區重要生態屏障和長三角地區重要戰略水源地，新安江水質的優劣很大程度上決定了千島湖水質的好壞，關乎長三角生態安全。”安徽省生態環境廳相關負責人對《中國經濟周刊》記者介紹稱，千島湖70%的入庫水量來自新安江。2010年，受新安江上游沿岸工業化發展影響，污水和垃圾順流入湖，千島湖水域水質惡化、藍藻泛濫，威脅魚類生存。在國家相關部委和浙皖兩省共同發力下，2012—2014年、2015—2017年、2018—2020年三輪試點接續開展，形成了全流域生態環境共同保護的“新安江模式”。

三輪試點中，皖浙兩省建立了以P值（由高錳酸鹽指數、氨氮、總磷、總氮4項污染物指標，以及水質穩定系數、指標權重系數組成）為主要內容的補償考核體系。第一輪試點中，專項資金由中央財政和皖浙兩省每年共同出資5億元（中央財政出資3億元、皖浙兩省各出資1 億元），年度水質達到考核標準（P≤1），浙江撥付給安徽1億元，反之則安徽撥付給浙江1億元。后續兩輪試點中，中央財政轉移支付逐步退坡（第二輪試點中，中央財政三年按4億、3億、2億元方式退坡補助，第三輪試點中繼續予以支持），皖浙兩省出資額度提高至各2億元，根據P值實行分檔補償，水質考核標準進一步提高。截至目前，黃山市累計獲得生態保護補償資金和合作發展專項資金 61.5 億元。

經過三輪試點，新安江流域總體水質為優并穩定向好，跨省界斷面水質連續12年優于補償考核標準，保持地表水Ⅱ類標準以上。據生態環境部環境規劃院評估，新安江生態系統服務價值總計246.5億元，水生態服務價值總量64.5億元。真正實現了青山有“價”，綠水含“金”。

水質穩定向好的背后，治理污染是重中之重。為防控污染源頭，黃山市拆除沿江養魚網箱5993只，涉及3000多戶漁民、退養產值近4000萬元；關停淘汰污染企業220多家，整體搬遷工業企業110多家，優化升級項目510多個，拒絕污染項目190多個；關閉搬遷124家禁養區規模畜禽養殖場、292家規模養殖場全部配套糞污處理設施。在全省首創統一采購、統一管理、統一回收等“七統一”農藥集中配送模式。

上下游流域治理中，如何協調不同地區的利益關系是地區間橫向生態補償的挑戰之一。黃山市人民政府辦公室副主任江國斌在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，在補償談判階段，上下游就曾在保護與發展的問題上“各執己見”。

“與杭州市相比，黃山市在人均GDP、財政收入、城鄉居民收入等經濟指標上有較大差距，群眾脫貧致富的愿望極其強烈，‘重發展、輕環保’的理念普遍存在并根深蒂固。下游浙江因其境內水環境污染加劇，迫切需要上游提供優質水源。雙方在談判中強調自身利益和訴求，一度難以達成一致。”江國斌回憶。

如今，隨著新安江流域生態治理的不斷推進，黃山市沿岸老百姓也收獲了實實在在的“綠色紅利”。

在新安江源頭休寧縣，生態種植的有機茶葉已成為當地響當當的“名片”之一。全縣共有茶園面積18萬畝，茶葉綜合產值41億元。其中有機茶面積1.4萬畝，年產量1100噸，產值1.5億元，生產的有機茶遠銷全球近70個國家和地區，成為我國有機綠茶在歐盟茶葉市場上最大的供貨商之一。

新安江歙縣段干流長度76.75公里，約占黃山市段的31.7%，承擔皖浙跨境水質考核的監測斷面就位于歙縣街口鎮。當地森林覆蓋率達到97%，僅竹林面積就達到1.5萬畝。2023年，竹嶺村探索發展CCER（中國核證自愿減排量） 林業碳匯項目試點開發。經核證后的碳匯量（核證碳減排量）通過安徽省生態產品交易所進行掛牌交易，如今已為村集體帶來了16600元的收益。

2023年印發的《新安江—千島湖生態環境共同保護合作區建設方案（2023—2027年）》，標志著新安江生態保護補償拓展升級為共同保護合作。與前三輪試點相比，新的合作方案實現了在補償理念、補償范圍、補償標準、補償方式等方面的提檔升級。

新方案中，新安江—千島湖生態環境共同保護合作發展專項資金將按照“基數+增長”的模式，自2023年起，皖浙雙方每年共同籌措專項資金10億元，并從2024年開始，在10億元的基礎上，每年資金總額根據皖浙兩省年度GDP增速加權平均值同比遞增。資金分配轉為共同出資、按比例分配。

除了資金補償外，皖浙兩省還將在綠色金融、新興產業、傳統農業、文旅產業、人才交流等方面加強合作。生態保護補償樣板區范圍也擴大至安徽省黃山市、宣城市全域，浙江省杭州市、嘉興市全域。

從“水質對比”到“雙向奔赴”，從“一水共護”到“一域共富”。目前，新安江跨省流域共治模式已推廣到19個省份、15個跨省流域。

“魯豫有約”，為黃河流域治理開啟新篇章

如果說新安江模式開創了跨省流域補償機制的先河，那么豫魯黃河流域治理則為全流域橫向生態補償機制打造了樣板。

治理黃河，離不開沿河各省份的共同參與和協同治理。2021年4月，在財政部、生態環境部的積極推動下，豫魯兩省簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》 （以下簡稱《協議》），搭建起黃河流域省際政府間首個協作保護機制，邁出了黃河流域省際橫向生態保護補償第一步。

協議簽署兩年以來，黃河干流入魯水質持續保持在Ⅱ類標準以上，主要污染物指標穩中向好，按照協議約定，山東省作為受益方，累計兌現河南省生態補償資金1.26億元。

2024年1月，山東、河南兩省簽訂了第二輪《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議（2023—2025年）》。與第一輪相比，續簽協議在指標設置上實現陸海統籌，補償因子在原來地表水指標基礎上增加了總氮指標。水質類別補償也由原來的年度達標調整為月度達標。

河南省生態環境廳有關負責人回復《中國經濟周刊》記者采訪時表示，第一輪協議中1億元的協議總額，是在多次征詢財政部意見、結合兩省財力狀況的基礎上確立的，并根據協議的具體條款，細化為水質基本補償6000萬元、水質變化補償最高限額4000萬元。第二輪協議中，原則上保持了協議總額基本不變，將水質基本補償的每年6000萬元調整為每月500萬元，將水質指數變化補償的每年限額4000萬元調整為每月限額200萬元，增加總氮指標，年度限額確定為1000萬元。

為保證黃河干流水質的穩定改善，河南不斷探索省內橫向生態保護補償機制。據河南省生態環境廳介紹，2021年起，河南省設立并每年安排黃河流域橫向生態補償省級引導資金1億元，對沿黃九市一區給予資金激勵，支持引導沿黃市縣有序建立橫向生態補償機制。

截至2023年年底，金堤河沿線的長垣市、滑縣、濮陽縣，伊洛河沿線的三門峽、洛陽、鄭州，蟒沁河沿線的濟源、焦作，均已簽訂協議，建立橫向生態補償協議。

無獨有偶，為促進省內流域環境的聯動保護和協同治理，調動流域上下游協同治污的積極性，山東省同樣在省內縣際建立了全流域橫向生態補償機制。全省301個跨縣界斷面全部簽訂橫向補償協議，實現縣際流域橫向補償全覆蓋。

建立市場補償長效機制，讓小村子吃飽“生態飯”

在中央和地方財政對生態保護補償機制給予大力支持的同時，各地在積極探索多元化補償機制，從政策、人才、技術和產業扶植等層面出發，提高生態保護區的自我造血功能。

黃湖鎮青山村靠近浙江省北部山區，過去當地村民的收入主要依靠依山傍水的大片毛竹林。為提高竹筍和竹材的產量，在種植過程中使用了大量化肥和除草劑，造成附近龍塢水庫的氮磷超標和面源污染，為青山村及周邊村莊的飲用水安全帶來威脅。

青山村黨委書記、村委會主任林紅告訴《中國經濟周刊》記者，水源地周邊山林屬于村民承包或自留山，僅僅依靠宣傳教育對村民使用化肥農藥進行管控收效甚微。為了改善水庫水質，當地政府進一步引進社會力量進村治水。

2014年，生態保護公益組織大自然保護協會聯合幾家企業與青山村合作，通過政府主導、社會參與的形式，組建了“善水基金”信托，通過林權流轉，與43戶農戶簽訂協議，集中管理化肥、農藥施用最為集中且對水質影響最大的毛竹林地。

據林紅介紹，村民作為投資人并與“善水基金”簽署信托合同，將林地承包經營權以財產權信托的方式，委托給“善水基金”集中管理，評估后確定其份額。村民的身份不再是單純的生產者，而是生態保護者和信托的投資者。“善水基金”信托每年平均支付給村民的補償金約為172元/畝，相比村民自營時提高了20%。

伴隨著農藥、化肥的減少，水庫周邊的林下植被被修復，龍塢水庫的水質大幅提升，從2014年的III類、IV類提升并穩定在I類水質標準。水質改善后，青山村周邊山林里記錄到了包括白鷴、豬獾、小麂在內的9種哺乳動物和13種鳥類。

三年扶持合作結束后，青山村和“善水基金”運營方便開始不斷拓展項目外延，因地制宜發展綠色產業，構建水源地保護與鄉村綠色發展的長效機制。

在青山村，村民通過銷售生態農產品、介紹民宿客源等方式，收入有了顯著增加。村民還將每年收益的5%～10%回饋給“善水基金”，持續投入龍塢水庫小水源地保護項目。此外，青山村將廢棄20多年的小學改建成“青山自然學校”，與100家企業、學校合作，開發15種特色志愿者服務和自然體驗產品，帶動年均訪客增加4萬人以上，向“善水基金”輸送自然保護資金超30萬元。值得一提的是，青山村還發起首個小流域者“受益者付費”模式，按照“誰受益、誰付費”原則，將生態產業發展帶來的收益，通過捐贈方式反哺至“善水基金”，擴大基金資金來源渠道，累計募集反哺基金超100萬元。

林紅告訴記者，隨著水質的改善和收入的提高，村民原有的生產生活方式逐漸改變，成為生態環境改善的堅定支持者。如今，青山村經營性收入從2019年的60萬元躍升至2023年的300余萬元，村集體收入年均增長了47.8%。

探索生態綜合補償，打造發展“綠色紐帶”

作為浙江省唯一的省級生態綜合補償試點縣，安吉正在探索健全多元化生態保護補償制度體系，并已邁出了第一步。

2022年，安吉縣出臺《安吉縣生態保護補償機制改革實施方案》，成立黃浦江源生態保護基金，對產業發展幫扶、流域生態保護、耕地生態保護、綠色低碳生活方式等12個方面進行補償。

安吉縣委改革辦 （縣委生態文明辦）副主任葉志強在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，安吉的生態補償已從過去較為單一的河流、公益林、耕地等自然資源保護補償向地區均衡發展綜合補償、生態資源保護分類補償、生態環境治理激勵補償等領域全面拓展，方式更加綜合化。

“七山一水二分田”的安吉，森林覆蓋率超過70%。2023年，安吉著眼于這一生態優勢，啟動林地空間綜合治理項目，在杭垓鎮、孝豐鎮、章村鎮、報福鎮4個試點鄉鎮實施造林項目，累計完成新增造林2萬畝。同時，建立了縣內林地指標交易機制并推進林地占補平衡指標跨縣市調劑交易，實現生態治理與保護可持續發展。

此外，安吉在土地出讓領域引入項目級GEP（生態系統生產總值）核算與應用，通過土地出讓同步征收生態環境增值金專項用于生態保護補償。對“高能耗”“高排放”的工業項目，實行差異化地價管理，實現土地使用權人對生態環境附加值付費買單的目標。

截至今年5月，安吉已出讓附帶生態增值補償金的土地106宗，籌集生態增值補償金8.86億元。

坐落在安吉縣西北的夏陽村，因風景秀麗，有著“小瑞士”之稱。該村與安徽省廣德市盧村鄉接壤，可謂“一步踏兩省，雞鳴聞兩鎮”。除了地理上的毗鄰外，它們之間還有一條連接紐帶——夏陽溪，自上游的廣德市盧村鄉石峻村、石獅村、高廟村，匯入夏陽村的賦石水庫，維系著浙皖4個村莊老百姓的生活飲用水。

為了解決上游村莊排放的工業廢水和生活垃圾給夏陽村的溪水帶來的污染問題，安吉建立了村級跨省流域生態保護補償機制。夏陽村和上游的3個村分別簽訂了上下游橫向生態保護補償協議，承諾只要上游村莊和夏陽村水域交匯斷面水質達標，并且通過跨省斷面水管理考核，夏陽村就向上游村莊支付生態補償金。如今，上游的3個村莊不僅如約獲得了生態補償，還學習了夏陽村的鄉村旅游模式，村民收入得到了大幅增加。

“由于溝通不暢、保護標準不一，投入不平衡、不充分等問題，跨省治水工作很難開展，且周期很長。我們鼓勵村與村之間進行協商，以最少的成本解決最大的問題。”葉志強表示，生態保護補償的關鍵，就是要突破原有的桎梏，找出一個可行的發展清單來實現當地的生態保護發展。

責編：郭霽瑤 guojiyao@ceweekly.cn 美編：孟凡婷