適應新質生產力發展的區域政策研究

賈若祥

我國地域面積廣闊，區域間差異性大，不同的區域在發展新質生產力時不可能“齊頭并進”，也不可能復制同一種模式，更不宜同質化發展新質生產力，而是要結合不同區域的實際，因地制宜發展新質生產力。因地制宜發展新質生產力，需要加快構建并不斷完善與新質生產力相適應的區域政策，不斷提高區域政策的精準性和有效性，并加強區域政策與財政、貨幣、就業、產業、科技、環保等政策的協調配合，提高政策取向一致性，在加快發展新質生產力上形成合力。

一、我國區域政策基本情況

區域政策是國家針對特定區域制定的與全國普遍性的或其他區域有差別的相關政策。由于我國不同區域間異質性很強，差異很大，只有量身定制區域政策，才能提高區域政策的針對性和有效性，才能更好促進區域協調發展。依托我國區域發展的重大戰略和相關規劃，我國形成了相對系統和完善的區域政策體系，為促進區域協調發展提供了重要保障。

（一）構成以不同領域政策為主但區域有別的區域政策體系

目前，我國區域政策基本是以不同領域的政策為主要依托，重點體現區域上的差別。比如，國家針對西部地區的區域政策主要體現在《中共中央 國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》中，共制定了包括財政政策、稅收政策、投資政策、金融政策、產業政策、土地政策、價格政策、生態補償政策、人才政策、扶持政策等在內的十個領域政策，這些領域的政策在西部地區體現出一定的特殊性，有別于全國統一的政策。比如，在稅收政策部分，明確對設在西部地區的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅，體現了稅收政策的區域差別性。中部地區、東北地區也形成了類似的區域政策體系。國務院頒布的《全國主體功能區規劃》實行分類管理的區域政策，旨在形成經濟社會發展符合各區域主體功能定位的導向機制，制定了包括財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策在內的區域政策體系。為落實《海南自由貿易港建設總體方案》，國家針對海南專門制定了相應的稅收政策、貿易政策、投資政策、金融政策、人才政策、運輸政策、產業政策以及其他政策，構成海南的區域政策體系。比如在稅收政策中，對在海南自由貿易港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征；對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅。“雙15%”的政策是只針對海南的，有別于全國其他地區。

（二）初步構建起以基本公共服務均等化為目標的政策框架

推進基本公共服務均等化是我國區域協調發展的核心，也是建立區域協調發展政策的聚焦點。進入新時代新征程，從解決我國發展不平衡不充分問題來看，推進區域間基本公共服務均等化既是新時代促進區域協調發展的重要目標之一，也是推進中國式現代化建設實現中華民族偉大復興的有機組成部分。當前，我國正以基本公共服務標準為基礎，圍繞公共教育、就業創業、醫療衛生等重點領域推進基本公共服務均等化，聚焦重點區域、重點群體和薄弱環節，不斷加大財政轉移支付力度，提高社會保障水平，織密扎牢民生保障網，初步構建起以基本公共服務均等化為目標的政策框架。

（三）初步形成以推進全國統一大市場建設為目的的政策導向

發揮市場在資源配置中的決定性作用，就需要堅決破除地區之間的利益藩籬和政策壁壘，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動。我國不斷完善有利于城鄉間勞動力自由流動的支持政策，全面放寬城市落戶條件，深化“人地錢掛鉤”配套政策，打破阻礙勞動力在城鄉區域間流動的不合理因素。深化農村土地制度改革，推進建立城鄉統一的建設用地市場，進一步完善承包地所有權、承包權和經營權三權分置制度，深入推進宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革，為推進農業轉移人口市民化提供政策支持。按照加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場要求，依托京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，率先探索建立并不斷完善有利于基礎設施互聯互通、生態環境共保共治、產業發展互補共興、科技創新協同發力、社會治理共管共享的政策體系，通過區域一體化建設引領帶動全國統一大市場建設。

（四）初步建立起分類施策的區域政策體系

我國區域間差異大，不同區域在發展進程中面臨的矛盾和問題亦不盡相同，我國針對不同區域的突出矛盾和問題，初步建立起分類施策的區域政策體系，以更好彰顯區域比較優勢，激發區域發展動能。一是依托發展基礎好或區位條件好的區域，初步建立起充分放權賦能先行先試的政策體系。比如，國家在支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區、浦東新區建設社會主義現代化建設引領區、海南建設自由貿易港、浙江高質量發展建設共同富裕示范區等方面出臺了一系列政策，鼓勵這些地區圍繞特定目標先行先試、積累經驗、提供示范。二是針對發展滯后區域和落后區域，逐步建立起精準扶持的政策體系。我國逐步建立并不斷完善針對革命老區、邊疆地區、民族地區、重點生態功能區、老工業基地、資源枯竭型地區、鄉村振興重點幫扶縣等發展較為滯后地區的幫扶政策體系，在國家精準扶持和自身努力下，不斷激活這些地區的發展活力，逐步改善這些地區的民生福祉。

二、新質生產力對區域政策的新要求

發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，也是新時代新征程促進區域高質量發展的關鍵所在，迫切需要加快建立并不斷完善與發展新質生產力相適應的區域政策，從而更好促進區域綠色低碳高質量發展。

（一）需進一步完善因地制宜的區域政策

我國國土面積廣闊，地區之間資源稟賦、發展基礎等差異性大，在發展新質生產力的進程中，各地區不可能套用一種模式，而是要遵循客觀規律，因地制宜，根據不同地區的資源稟賦、產業基礎、科研條件等，有選擇地推動新產業、新模式、新動能發展，形成既符合國家發展新質生產力戰略導向要求，又符合自身實際的新質生產力發展之路。因此，適應新質生產力的區域政策也需要因地制宜，因區施策、因類施策、靶向施策。不同地區在發展新質生產力進程中要增強全國區域發展“一盤棋”意識，牢牢把握自身在國家發展大局中的戰略定位，找準自身的特色和優勢，在加強區域間融合互動中拉長自身長板，協同推進產業鏈、供應鏈、創新鏈、人才鏈跨區域融合和錯位競爭，不斷將自身的比較優勢轉化為新質生產力，從而在全國層面加快形成優勢互補高質量發展的經濟布局，使發展新質生產力與不同區域的主體功能定位相適配，與中國式現代化建設宏偉目標相適應。

（二）需進一步完善推動區域創新的政策

在改革開放初期，鄧小平同志就開創性提出“科學技術是第一生產力”的著名論斷。新時代新征程，科學技術的革命性突破是催生新質生產力的核心動力。從區域政策的角度看，迫切需要進一步完善推動區域創新的政策，為因地制宜發展新質生產力提供源源不斷的動力支撐。要增強全國區域發展“一盤棋”的大局意識，根據不同區域的產業基礎和區位條件，統籌國家戰略科技力量和企業科技主體力量，合理布局區域科技創新中心，推進科技創新和產業創新深度融合，不斷開辟產業發展新賽道，積極培育新產業、新模式、新動能。

（三）需進一步完善推動區域綠色發展的政策

綠色發展是高質量發展的底色，新質生產力本身就是綠色生產力。在因地制宜發展新質生產力的進程中，迫切需要進一步完善推動區域綠色發展的政策，統籌好降碳、減污、擴綠、增長之間的關系，堅持先立后破，加快推進區域綠色低碳轉型。根據不同區域發展實際，堅持系統觀念，處理好整體和局部的關系，結合不同區域“碳匯”建設進展，加快制定并不斷完善有利于碳排放“雙控”的相關政策，推動能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，通過政策激勵，促進區域綠色低碳發展。

（四）需加快建立并不斷完善促進區域協同融合發展的政策

不同的區域并不是在封閉的區域范圍內發展新質生產力，而是要秉持開放的思維，不斷完善有利于高水平開放合作的政策，推進區域間的融合互動和融通互補，在充分發揮各地比較優勢的基礎上加快發展新質生產力。進一步完善有利于京津冀、長三角、粵港澳大灣區輻射帶動周邊地區發展新質生產力的相關政策，暢通科技成果轉移轉化和產業化渠道，輻射帶動周邊地區加快發展新質生產力。進一步完善有利于長江流域和黃河流域融合互動的政策，充分發揮長江、黃河聯動東中西、協調南北方的紐帶作用，促進產業鏈、供應鏈、創新鏈、人才鏈深度融合，切實將長江黃河打造成造福人民的“幸福河”。

三、加快構建并不斷完善適應新質生產力發展的區域政策

因地制宜發展新質生產力，需要相應的制度保障，要針對不同區域發展實際，不斷完善更具針對性的區域政策，通過增強區域科技創新能力，推動要素資源的創新性配置，進一步推動產業結構的深度轉型升級，通過重點區域的“一馬當先”，帶動全國區域發展的“萬馬奔騰”。

（一）完善促進區域協同創新的政策

一是進一步完善促進創新鏈和產業鏈深度融合協同發展的政策。建立健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場來評價貢獻、按貢獻決定報酬的政策體系。圍繞知識產權保護、促進企業科技創新、完善科技成果轉化、激勵科學技術人員積極投身科技創新和研究開發活動等重點領域，完善科技創新政策體系，共同助推新質生產力的發展。根據我國區域發展實際，合理布局區域科技創新中心，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，充分發揮創新在因地制宜發展新質生產力方面的核心驅動作用。二是完善促進人才集聚的區域政策。創新是第一驅動力，人才是第一資源，聚焦重點區域，進一步完善既利于用好人才又利于集聚人才的政策，推進教育、科技、人才“三位一體”協同融合發展。引進和培養拔尖創新人才，培養更多高素質的技術技能人才和能工巧匠，加快推進人口大國向人才強國轉變，為國家戰略科技力量提供強有力的人才支撐。

（二）完善推進全國統一大市場建設的政策

一是深化要素市場化配置改革，完善有利于促進要素在不同區域間順暢流動的政策。充分發揮市場配置資源的決定性作用，不斷提高要素配置效率，進一步激發全社會創造力和市場活力，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，為發展新質生產力發展打下堅實制度基礎。二是結合區域重大戰略，完善有利于區域市場一體化建設的政策。結合區域重大戰略和區域協調發展戰略實施，在維護全國統一大市場前提下，完善推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區以及成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等區域優先開展區域市場一體化建設的政策，圍繞基礎設施、生態環保、科技創新、產業發展、公共服務等領域先行探索一體化發展的機制，積極總結并復制推廣典型經驗和做法。三是在“立”的基礎上，加快破除不利于全國統一大市場建設的制度障礙。全面實施全國統一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制，建立市場準入負面清單動態調整機制和信息公開機制。

（三）完善推動區域綠色發展的政策

一是完善進一步分區管控的生態環境政策。牢固樹立和深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念，充分尊重自然規律和區域差異，全面落實主體功能區戰略，圍繞嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，進一步完善分區管控的生態環境政策，充分銜接國土空間規劃和用途管制，以高水平保護推動高質量發展和創造高品質生活，科學指導各類開發保護建設活動，著力推進綠色發展，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。二是進一步完善節約集約利用資源的相關政策，堅持降碳、減污、擴綠、增長協同推進，以質取勝，以效率變革、動力變革促進質量變革，在降碳的同時確保能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全，緊緊圍繞綠色低碳目標推進生產生活方式全面轉型。三是進一步完善有利于生態產品價值實現的政策。推進生態產業化和產業生態化，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系。

（四）完善促進區域融合發展的政策

進一步彰顯不同區域比較優勢，促進不同區域優勢互補，實現“1+1>2”的融合發展效應。一是依托骨干交通要道，完善促進區域融合發展的政策體系。圍繞國家“十橫十縱”的交通骨干網和“八橫八縱”的高鐵網，聯動不同區域重大戰略，形成東中西聯動、南北方協調的發展格局。圍繞條件適宜的骨干交通要道培育聯動區域重大戰略的經濟軸帶，成為促進區域間融通發展的重要紐帶。二是依托先行先試的重點區域，完善有利于復制推廣好經驗好做法的制度體系。聚焦為實現區域重大戰略目標而形成的可復制可推廣的經驗和做法，完善區域間互學互鑒的體制機制，將可復制的好經驗和好做法推廣出去，促進“盆景”變“風景”，更好發揮區域重大戰略的引領帶動作用。

（五）完善平衡區際利益關系的政策

由于我國不同區域發展基礎不一樣，在發展新質生產力的進程中有快有慢，并不是齊頭并進的，因此在政策體系建設方面要注重完善平衡區際利益關系的政策，從而能夠在發展新質生產力的進程中合理縮小區域差距，不斷提高區域發展的平衡性和協調性。一是完善市場化多元化橫向生態補償政策。按照區際公平、權責對等、試點先行、分步推進的原則，不斷完善橫向生態補償政策，鼓勵生態受益地區與生態保護地區、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系。二是完善糧食主產區與主銷區之間的利益補償政策。鼓勵糧食主銷區通過在主產區建設加工園區、建立優質商品糧基地和建立產銷區儲備合作機制以及提供資金、人才、技術服務支持等方式開展產銷協作，充分調動主產區糧食生產和農民種糧的積極性，共同維護國家糧食安全。三是完善資源輸出地與輸入地之間利益補償政策。圍繞煤炭、石油、天然氣、水能、風能、太陽能以及其他礦產等重要資源，加快完善促進資源節約集約利用和可持續發展的資源價格形成機制，鼓勵資源輸入地通過共建園區、產業合作、飛地經濟等形式支持輸出地發展接續產業和替代產業，協同推進資源型地區綠色低碳轉型發展。

【本研究為以下項目階段性成果：①國家社科基金重大項目“中國式現代化進程中的區域協調發展路徑優化研究”（項目批準號：23&ZD034）；②中國宏觀經濟研究院2024年度重點課題“‘十五五時期促進區域協調發展的總體思路研究”（A2024051005）】

（作者系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任、研究員）