圖們江區域國際合作：尋找東北亞經濟騰飛的“出海口”

李枏

中俄朝三國接壤邊境，沿畫面右側的圖們江向前15公里便是日本海。

應習近平主席邀請，俄羅斯總統普京于5月16日至17日對中國進行了國事訪問。在兩國發表的《中俄兩國建交75周年之際關于深化新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明》中，提到了“雙方將同朝鮮民主主義人民共和國就中國船只經圖們江下游出海航行事宜開展建設性對話”。圖們江出海口問題被再次予以高度關注。

琿春距離日本海15公里卻沒有出海口

圖們江發源于中朝邊境長白山山脈主峰東麓，在中國境內的長度為510公里，從源頭到琿春市防川村，圖們江為中朝界河；從防川村到入海口的最后15公里，圖們江為俄朝界河。地處中朝俄三國交界的吉林省延邊朝鮮族自治州琿春市與俄羅斯哈桑區陸路接壤、與朝鮮羅先市隔江相鄰，與日本、韓國隔海相望。琿春距離日本海15公里卻沒有出海口，中國漁船雖然可以航行在圖們江上，但商船出行卻受限，因為架在圖們江上的朝俄鐵路大橋過低，這在很大程度上限制了琿春對外貿易的發展。

自新中國成立以來，圖們江出海口問題一直受到中國政府的高度重視。1964年，中國政府代表團在中蘇邊界談判中曾向蘇方提出中國船只經圖們江出海航行問題。蘇方表示，尊重歷史事實，承認中國圖們江出海權。隨著中國改革開放的發展，為了振興東北經濟，中國在圖們江出海口問題上一直予以積極推進，東北地方政府積極組建研究團隊進行各種形式的調研，外交部門也抓住與蘇聯進行邊界談判的機會，向蘇聯提出中國船舶經圖們江出海航行的問題。蘇方表示不反對，但需要得到朝鮮同意。朝鮮此后也表示同意，并建議進行具體商定航行秩序問題的對話。

圖們江地區合作30年來的互動與對話

1991年10月，聯合國開發計劃署提出圖們江區域開發計劃，將圖們江地區開發列為聯合國重點開發項目。中、俄、朝、韓、蒙等國政府都給予積極支持。1995年聯合國計劃開發署召開圖們江區域開發項目管理委員會第六次會議，中日韓三國簽署《關于建立圖們江地區開發協調委員會的協定》，中俄朝韓蒙簽署《關于建立圖們江經濟開發區及東北亞協商委員會的協定》和《關于建立圖們江經濟開發區及東北亞環境準則諒解備忘錄》三個文件，從而為圖們江區域國際合作提供了法律基礎。2005年，在圖們江區域合作開發項目第八次政府會議上，圖們江區域開發協調委員會和協商委員會決定將上述三個文件期限再延長十年，并將合作開發的區域范圍進一步擴大為大圖們江區域，會議還簽署了“大圖們江行動計劃”。“大圖們江行動計劃”的合作范圍覆蓋整個東北亞地區，“包括中國的東北三省和內蒙古自治區東部，朝鮮羅先特別市，蒙古國的東方省、肯特省和蘇赫巴托爾省等東部省份，韓國的釜山廣域市、江原道、蔚山廣域市和慶尚北道等東部沿海省市，俄羅斯濱海邊疆區的部分地區”。自此“大圖們江倡議”進入區域國際合作的新階段。2009年《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》以及2012年“中國圖們江區域（琿春）國際合作示范區”的建立使得圖們江區域國際合作實現一種新的模式。為此琿春全力實施“借港出海”“連線出境”戰略，依托俄羅斯扎魯比諾、斯拉夫揚卡和朝鮮羅津港，實現出海航線的多元化。但“借港出海”畢竟規模小，加之東北亞形勢日趨復雜多變，從而造成這一地區的跨境合作推進緩慢。

形成“國家引導、市場導向”的多種形式深度合作

伴隨經濟全球化和區域經濟一體化的不斷發展，東北亞區域合作的重要性愈發凸顯。大圖們江國際合作框架業已設立，多國間的合作意愿非常強烈。經過30年的互動與對話，大圖們江區域合作各方在交通物流、能源、旅游、環保、農業、金融等領域進行了深入的對接。隨著“一帶一路”倡議深入推進，“圖們江區域發展作為‘中蒙俄經濟走廊與‘冰上絲綢之路的關鍵通道區已經進入到實質性的發展階段”。

大圖們江區域國際合作無疑有利于我國東北地區的經濟振興以及東北亞相關國家的經濟發展。以圖們江出海口為契機，可以為琿春開辟一條通往日本海的通道，打開國際交流和合作的大門，縮短東北三省與俄、朝、韓、日等國的貨物運輸距離，大大降低運輸成本，提升貿易水平，帶動東北經濟的發展，同時也將促進相關國家的對外貿易進程，將是一個互利互惠的機會。更為重要的是，在東北亞國家互信缺乏的現狀下，通過區域國際合作可以增加互動與對話，減少相互間的疑慮，有助于國家間的相互理解。

不過，圖們江的國際合作也面臨著巨大的挑戰，在項目實施過程中，合作難度也比較高。這主要表現在具體的制度保障還不完善、各國經濟發展程度不同、經濟制度多樣、政治和法律體系也有差異，從而增加了多國合作開發的難度。尤其是歷史與領土主權等相關問題也會在具體合作中不時浮出，或將增加國際合作的難度。另外，隨著當前東北亞陣營化趨勢的增強，美國成為阻礙區域經濟合作的重要因素。這也預示著，圖們江區域的國際合作很難一帆風順，會受到國際環境以及各國國內政治進程的影響，尤其是域外大國會通過各種形式干擾域內國家間的合作。

面對各國制度的多樣性以及外部干涉，圖們江區域的國際合作需要有創新性的思維，同時需要超越意識形態的壁壘，形成一種“國家引導、市場導向”的多種形式的深度合作。國家在這種合作中需要起到引領作用，外交談判與對話是圖們江區域開發的重要工作，特別是在出海口通道方面。

自20世紀90年代以來，大圖們江區域的國際合作已走過30年的艱難歷程。在東北亞復雜的形勢中，相關國家積極展開對話，在多領域形成了一系列的機制化框架，設立了法律法規，為這一區域國際合作的深度發展奠定了基礎。在當前國際格局加快變革的進程中，東北亞經濟區域的國際合作也將尋找出新的“出海口”，揚帆啟航。