一體化視野下自由刑執行銜接機制的困境與出路

喻少如 竇崢

摘 要：我國的自由刑執行需要司法機關、執行機關以及安置幫教機構的協同配合。然而，多部門在自由刑的執行過程中呈現出交付執行銜接脫節化、執行變更銜接割裂化、執行完畢銜接滯后化、執行監督銜接形式化的現實表征。自由刑銜接困境的形成是執行理念、執行體制以及刑事治理體系綜合形塑刑罰執行機制的結果。為此，應當以習近平法治思想中的系統觀念統合多部門之間的工作理念，以特殊預防為目標統籌指揮不同機關的協作配合，以刑罰適應性原則促進自由行執行與刑事治理體系的協同發展。遵循國家的頂層設計，從刑罰執行的管理機制、指揮機制、協調機制三方面入手，促進自由刑執行全鏈條管理、統一性指揮、適應性協調的現代化轉型。

關鍵詞：自由刑；刑事執行一體化；司法行政；機制轉型

中圖分類號：D926.1文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2024）02-0076-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.02.008

一、引 言

刑罰執行是刑事司法活動的最后環節，刑事司法“最后一公里”能否打通決定了刑罰目的能否實現。但是，囿于我國刑罰執行體制的分散化，自由刑在交付執行、執行變更、執行監督、安置幫教等諸多程序中存在銜接不暢的問題。黨的十八屆四中全會發布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）與中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規劃》）均提出“完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制”。為健全完善相互配合、協調銜接的刑罰執行體系，司法部于2018年發布了《司法部關于推進刑罰執行一體化建設工作的意見》，以推進刑罰執行一體化的建設。可見，“統一刑罰執行體制”已經進入中央頂層設計的層面，可謂茲事體大。關于如何推進刑罰執行一體化發展，學界主要分為三種觀點：一是“機構一體化說”，主張統一執行主體，由統一機構行使刑罰執行權^[1]。二是“機制一體化說”，主張在配置刑罰執行實施權時，應關注執行機關之間的外部關聯性與內部協調性，引入共治機制^[2]。三是“折中說”，主張司法行政機關內部機構統一的同時，兼具與外部機關的機制協調^[3]。

根據《規劃》部署的“落實統一管理、統一指揮、統一協調的執行工作機制。完善監獄、看守所與社區矯正和安置幫教機構之間的工作對接機制”，筆者認為，當前刑事執行體制改革的重點應定位為“工作機制”的一體化完善。公安機關、檢察院、法院以及司法行政機關在刑罰執行工作中的功能定位不同，無論是大刀闊斧的機構改革，還是對司法行政機關進行內部改革，都將影響各機關原有職能的發揮。根據“奧卡姆剃刀”的簡單有效原理，“如無必要，勿增實體”，簡單化管理并不是把眾多相關因素粗暴地剔除，而是要穿過復雜，才能走向簡單。因此，筆者嘗試以自由刑執行為研究對象，對其銜接機制的現實困境及成因進行剖析，探討如何在刑事執行一體化背景下完成自由刑執行銜接機制的轉型。

二、自由刑執行銜接機制的現實表征

我國自由刑的執行，既包括剝奪人身自由的監禁執行，也包括限制人身自由的非監禁執行，目的在于監管與改造罪犯，降低其人身危險性，使其不再重新犯罪。但是，自由刑執行工作并不是孤立的，需要與刑事審判、安置幫教、檢察監督等工作相銜接。現階段，我國的自由刑執行銜接機制存在脫節化、割裂化、滯后化、形式化的問題。

（一）刑罰交付執行：審判機關與執行機關銜接的脫節化

刑罰交付執行是聯結刑事裁判和執行的紐帶，作為自由刑執行的程序起點，對國家刑罰權實現產生直接影響。《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百六十四條規定，罪犯被交付執行刑罰的時候，應當由交付執行的人民法院在判決生效后十日以內將有關的法律文書送達公安機關、監獄或者其他執行機關。但在交付執行的過程中，審判機關與執行機關的工作銜接存在脫節的現象。其一，緩刑犯的交付過程中，法院的文書送達與社區矯正機構對于罪犯的接收均存在銜接脫節的情況，最終導致服刑人員的漏管^[4]。根據最高人民檢察院新聞發布會公布的數據，2021年1月至11月，全國檢察機關共監督糾正漏管5 855人次之多^[5]。其二，在收監執行交付環節中，部分法院僅對撤銷非監禁刑作出裁定，以法律未規定為由不填發執行通知書，監獄、看守所常常以無執行通知書為由拒絕接收犯人。實踐中因社區服刑人員被提請收監時一般處于社區中，法院難以確定具體執行期限，無法出具執行通知書，導致收監執行難^[6]。

（二）刑罰執行變更：監獄管理機關與社區矯正機構銜接的割裂化

行刑變更制度是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執行活動中的實際體現，既包括減刑、假釋、暫予監外執行這三種減輕處罰的變更，也包括社區矯正對象因法定事由收監執行的加重處罰的變更。刑罰執行變更程序中存在大量需要監獄管理機關與社區矯正機構相銜接的工作。然而，在刑罰執行一體化的轉型進程中，監獄機關和社區矯正機構的工作銜接呈現割裂化的狀態，兩機關的行刑資源沒有實現共享互用。其一，在人力資源方面。由于社區矯正機構工作人員嚴重不足且缺乏執法權，不少地方推進獄警派駐社區。但是，由于缺少法律保障和制度支持，只有少數地區可以實現這種人力資源方面的互動^[7]。有課題組在調研中發現，監獄、戒毒警察派駐到社區之后并未參與社區矯正相關工作，絕大多數任務仍由社區矯正機構的工作人員完成，導致警察派駐社區的警示威懾作用鮮有發揮的空間^[8]。其二，在硬件設施方面。司法行政資源分配不均衡導致監獄機關與社區矯正機構的工作設施難以統一化適用。以再犯危險性評估為例，貴州貴陽市已經可以通過智慧矯正系統進行智能化評估^[9]，而監獄系統還停留在量表評估階段^[10]。由于社區矯正機構與監獄管理機關使用的評估工具不同，導致兩機關的評估結果難以實現有效銜接與功能互補，后執行機關無法通過觀測罪犯的再犯危險性變化制定針對性的改造策略，在一定程度上降低了刑罰執行的整體效率。其三，在信息資源方面。在司法改革信息化的背景下，我國的社區矯正機構與監獄管理機關之間仍存在數據孤島難題^[11]。由于兩機關的協同銜接機制有待進一步完善，若要實現數據共享需要建立統一標準，從而實現部門之間的數據交流。

（三）刑罰執行完畢：安置幫教機構與執行機關銜接的滯后化

現階段，我國的執行體制改革邁向深化期，監獄、未成年犯管教所、看守所以及社區矯正機構刑滿釋放人員的安置幫教工作面臨現實挑戰，刑釋人員的銜接管理工作遇到諸多實踐難題。四川省監獄管理局課題組的數據表明，45.6%的刑釋人員沒有前往當地公安派出所、司法所報到；48.6%的刑釋人員表示“安置幫教部門人員沒有找過自己”^[12]。實踐中，安置幫教機構與刑罰執行機關的銜接管控相對滯后：一是在重點安置幫教對象銜接管理方面。監地對接程序沒有明確的法律規定，由于警力配置不足，監獄僅能送管居住地較近的刑釋人員，居住地偏遠的刑釋人員難以完成有效送管。少數縣（市、區）的安置幫教機構、司法所與監所的銜接具有被動性，并未按規定前往監所接回必接重點幫教對象^[13]。二是面對病殘犯和刑滿釋放難等問題，缺少監地協調的解決機制。刑滿釋放人員因服刑期間勞動致傷致殘、疾病等問題，需要縣（市、區）安置幫教機構協助監所解決，同時需要監所向有關部門提供刑釋人員相關傷殘或疾病等的證明材料。實際工作中存在少數本位主義和地方保護主義現象，沒有形成監地一盤棋思想，給兩機關的銜接增加了阻礙^[14]。

（四）刑罰執行監督：檢察機關與審判機關、執行機關銜接的形式化

實踐中，檢察機關對刑罰執行監督存在不深入、不規范、缺乏剛性等問題，這種形式化的監督機制一定程度上影響到非監禁刑罰功能的社會正當評價和刑罰最終執行的權威性。檢察機關與審判機關、執行機關的銜接難題主要體現在四個方面：其一，對刑罰交付執行的監督。以未羈押判處實刑罪犯未交付執行為例，檢察機關對此違法行為的監督方式主要包括口頭糾正、發出糾正違法通知書或檢察建議書，但法律沒有明確規定被監督對象不糾正的法律責任。檢察監督的權威缺乏強制執行力和相應的救濟手段作為保障，導致檢察監督淪為形式監督^[15]。其二，對監禁刑執行的監督。監獄管理機關和公安機關是監禁刑的執行主體，檢察機關負責法律監督，人民法院審理減刑、假釋以及暫予監外執行的案件，四部門分工明確，但實際工作中難以實現有效的信息共享，導致刑事執行檢察局限于書面審理、事后監督，一定程度上影響了法律監督的實效。此外，刑事執行檢察過度依賴派駐監督這種單一的監督模式，實踐中部分派駐檢察室定位模糊，角色往往被執行機關同化，致使檢察機關駐而不察、監督虛化^[16]。其三，對執行變更的監督。檢察機關在“減假暫”案件中的參與程度較低，提出糾正意見與檢察建議的做法屬于柔性監督，不具有法律強制力^[17]。有關機關對監督意見或建議不采納、不回應或不整改的，應當承擔何種法律責任沒有明確的法律規定，導致有些問題經多次檢察建議也未予以糾正，刑事執行監督形同虛設^[18]。其四，對非監禁刑執行的監督。檢察機關與社區矯正機關在程序上缺乏充分對接，部分檢察人員以審閱材料的方式進行“紙面監督”^[19]，未與社區矯正機構形成實質化銜接，使得社區矯正檢察監督機械化、形式化。

三、刑罰執行銜接困境的原因分析

雖然豐富的實踐場景使自由刑執行銜接與協作能夠在刑事治理工作中發揮重要的作用，但是這些實踐場景中的風險和問題也反映出主體間銜接協作的現實困境，其深層次原因有三：一是各部門之間刑罰執行理念的差異造成了工作銜接的消極化態勢；二是缺乏統一指揮的機關使得自由刑執行機關內部與外部的銜接失衡；三是自由刑執行銜接落后于刑事治理的現代化轉型。在部門壁壘普遍存在的刑罰執行體制中，主體之間要想達成協作，勢必面臨諸多障礙。而在刑事治理轉型的背景下，執行體制與社會結構的適配程度有所下降，刑事治理的發展變動會進一步放大刑罰執行職能結構的缺陷，使執行機關及相關部門之間的分歧加大。概言之，自由刑銜接困境是執行理念、執行體制以及刑事治理體系綜合形塑刑罰執行機制的結果。

（一）價值層面：多部門之間缺乏系統化的刑事執行理念

對于自由刑執行銜接面臨的困境，很多學者將原因歸結為執行機構的分散。但筆者認為，學界似乎陷入了一個誤區，認為通過機構合并、人員轉隸等方式就能實現“刑罰執行一體化”。事實上，執行機構分散是刑罰執行方式多元化的表現形式，機構的一體化無法改變執行方式多元的現實。隨著社會的發展，我國需要通過多元化刑罰執行進行分類化、層次化、體系化的犯罪治理。縱觀自由刑執行程序：司法機關負責刑罰工作的前端，只有當審判機關作出裁決后，執行對象才能完成由被告人向罪犯的身份轉化，執行工作方能開展；監所和社區矯正機構負責執行工作的中端，其任務包括監管和矯治罪犯；安置幫教機構負責刑罰工作的后端，作為刑罰執行的“延長線”，幫助刑釋人員順利回歸社會。但是，由于各機關沒有明確其在刑事治理體系中的定位，秉持著孤立化的刑事執行觀念，忽視了與其他部門的體系化對接。因此，刑罰執行的銜接工作呈現出被動應對的特點，導致了執行機制的銜接不暢。

首先，審判機關秉持傳統的司法觀念，認為公正的刑事裁判是其工作的重點，因而部分法院對罪犯交付執行不重視，導致怠于履職的現象時有發生^[20]。其次，對于監所和社區矯正機構而言，囿于工作量大且事務龐雜，因而將大部分精力投入到罪犯的管理與改造上，忽略了與司法機關的外部銜接，以及執行機關之間的內部銜接，導致自由刑執行缺乏內外部配合。最后，一些地方領導機關對安置幫教工作的投入不足，地方黨委政府領導并未將安置幫教工作視為基層社會治理的一部分^[21]。囿于刑罰負責機關工作理念的差異，機構一體化治標不治本。如果各執行機構秉持統一的工作理念，將自身視為犯罪治理體系的其中一環，執行體制將呈現出“形散而神不散”的狀態。

（二）體制層面：自由刑執行主體分散化背景下欠缺統一指揮的機關

從表面上看，自由刑執行主體僅包括監所和社區矯正機構。但是，縱覽刑事司法程序，自由刑執行既需要與負責刑罰前端工作的審判機關銜接，又需要與負責刑罰后端的安置幫教機構銜接，所涉主體多元導致了工作任務的分散化。在這種情形下，缺少統一的指揮和協調機關導致了自由刑執行銜接的滯澀。外部銜接方面，缺少統一的指揮導致了審判機關和執行機關的銜接脫節。以法院和非監禁刑執行機構的銜接為例，社區行刑改制之初，在社區矯正政策強勁推動下的公檢法司部門協同合作掩蓋了一些深層問題。但由于司法行政部門沒有在關鍵步驟和改制上作出進一步努力，在協作蜜月期結束后，執行權缺乏統一指揮和協調的缺陷和弊端日趨明顯，以致社區矯正工作進入瓶頸期^[22]。

內部銜接方面，缺少統一的指揮與協調導致監禁刑與非監禁刑執行難以實現有效融貫。監獄管理機關與社區矯正機構的銜接需要理順制度性動力機制。然而，我國的自由刑執行以行政級別為主導，社區矯正雖與監內執行同屬司法行政工作，但由于工作模式的差異，難以與監獄管理機關形成共同的上級統籌與平級對接。目前，在司法部設置監獄管理局和社區矯正管理局，在省司法廳設置了監獄管理局和社區矯正工作局，在市、地級以下行政區未設置監獄管理機構。根據《社區矯正法實施辦法》第九條的規定，社區矯正機構是縣級以上地方人民政府根據需要設置的，負責社區矯正工作具體實施的執行機關。換言之，鄉鎮司法所是社區矯正機構的基層單位。從機構設置來看，我國對于監獄機關和社區矯正機構的管理體系是司法行政大系統內相對獨立的兩個分支，它們在實踐中會因部門分屬、權力獨立而出現工作銜接上的問題。例如，前文所述的社區矯正對象法律文書移送不及時、罪犯的信息共享不到位、執行轉換程序中管理職責不明確等銜接問題，本質上均是社區矯正機構與監獄管理機關缺乏統一指揮的管理體系，無法消除兩部門的本位主義痼疾，導致二者銜接缺乏必要的動力促進機制^[23]。

（三）體系層面：刑罰執行落后于刑事立法與刑事司法的現代化轉型

縱觀刑事治理體系，刑罰執行工作已經落后于刑事立法與刑事司法的整體發展，一定程度上影響了自由刑執行主體與相關部門的工作銜接。其一，隨著經濟社會的發展與治理需求，我國已經進入輕罪時代，但自由刑執行工作并未跟上刑事立法與刑事司法轉型的步伐。有學者指出，現階段的刑事立法愈發活躍化，呈現出一種積極立法觀，應及時增設相當數量的輕罪以適應社會發展的需要^[24]。亦有學者認為，基于總體的犯罪數據統計與國家關于社會治理頂層設計的理性判斷，我國已經進入輕罪時代^[25]。在輕微犯罪數量與輕刑適用率上升、嚴重暴力犯罪數量與重刑適用率下降的“雙升雙降”背景下，輕刑犯適用緩刑或假釋的比例將會可預見地提高。但是，自由刑執行的重心并沒有向社區矯正工作適當傾斜，財政、人力、理論資源的供給嚴重不足^[26]。一方面，導致了社區矯正機構調查評估、接收服刑人員等程序與審判機關的銜接不暢。另一方面，社區矯正機構與監獄管理機關沒有針對輕刑犯的執行形成管理合力，致使兩機關在硬件設施與人力資源的共享過程中產生阻礙。此外，在法律監督方面，檢察機關對于自由刑執行變更程序的監督力度不足，導致違規違法辦理“減假暫”案件頻發，直接損害法律權威和司法公正。

其二，自由刑的執行手段、技術運用沒有順應數字社會與智能時代的發展。首先，人工智能技術已經運用于刑事司法程序中，但在司法機關與執行機關銜接、執行機關內部銜接中還未做到智能化技術的通用，嚴重限制了自由刑執行的一體化的進程^[27]。其次，在執行監督方面，檢察機關與審判機關、執行機關之間沒有實現“數據信息共享”，檢察監督多停留于書面審查、實地考察、聯合檢查等傳統方式，導致監督渠道不暢、監督線索不多、監督形式化等難題，掣肘了檢察機關對自由刑執行的監督實效。

四、重構自由刑執行銜接機制的內在邏輯

若要回應《規劃》提出的“完善監獄、看守所與社區矯正和安置幫教機構之間的工作對接機制”改革要求，進一步完善自由刑執行銜接機制，則需解決執行理念、執行體制以及刑事治理體系的固有頑疾。在刑罰執行主體結構基本確定的基礎上遵循機制重構的價值邏輯、主體邏輯以及實踐邏輯，以習近平法治思想系統觀、特殊預防理論、刑罰適應性原則為依據，在理念、體制、體系層面重塑自由刑執行機制，確保其轉型的正確方向。

（一）以習近平法治思想的系統觀念為指引統合自由刑執行工作理念

自由刑執行主體及相關部門眾多，包括審判機關、檢察機關、監所、社區矯正機構、安置幫教機構等部門。由于權力屬性的不同，各部門秉持傳統但相對封閉的工作理念，雖各司其職但缺乏協調配合的積極意愿。事實上，刑事司法、刑事執行以及安置幫教工作是國家機關對罪犯進行評價、監管、改造、幫扶的綜合性刑事治理活動。實務部門指出，刑事執行主體的刑事治理作用發揮有賴于不同主體依法規范履職，并且能克服理念、體制、機制層面的各種問題。統一刑事執行體制符合刑事執行經濟效率要求，是刑事執行領域實現刑事治理現代化的關鍵路徑^[28]。因此，為解決自由刑執行過程中的銜接難題，應當找尋契合刑事治理的上層價值以統合不同主體間的工作理念。我國刑法治理體系和治理能力現代化，必須以習近平法治思想為指南，統籌謀劃、全面推進刑法治理現代化的法治工程方案^[29]。習近平法治思想中的系統觀念可以作為推進刑罰執行一體化建設的總依據、總遵循，在新時代刑罰執行實踐中探索新經驗。運用習近平法治思想中的系統觀指導刑事執行工作，要求推動涉及刑事執行制度構建和實施各環節各方面力量的配合，促進刑事執行體系內部不同主體的協同^[30]。建立自由刑執行體系內外協調銜接的工作機制，由司法行政機關統一指揮，遵循共同的基本原則，確立整體性刑罰理念，走出刑罰執行前端、中端、后端工作彼此封閉的現狀，實現執行主體與相關權力主體間的協同、多種執行方式間的配合。

習近平指出：“建設中國特色社會主義法治體系，要順應事業發展需要，堅持系統觀念，全面加以推進。”^[31]習近平法治思想中的系統思維，強調更加注重系統性、整體性、協同性^[32]。首先，在系統性方面，自由刑執行是一個系統性工程，需要公檢法司四機關共同著力，完成羈押、求刑、量刑、行刑、復歸社會的系統工作。其次，在整體性方面，系統要素之間相互關系及要素與系統之間的關系以整體為主進行協調，使整體效果為最優。刑事審判機關、刑事執行機關、安置幫教機關以及法律監督機關應擺脫傳統執行觀念的路徑依賴，樹立“整體刑罰理念”，明確本部門在自由刑執行體系中的功能與地位。最后，在協同性方面，一個系統整體性功能的形成取決于系統的各個組成部分的協同。自由刑執行之所以會出現銜接不暢的問題，是因為各部門在刑事治理過程中仍存有本位主義的價值理念，未意識到本部門的工作在刑事治理體系中的作用以及與其他部門協作的重要性。因此，審判機關、檢察機關、監所、社區矯正機構、安置幫教機構等部門應當以習近平法治思想的系統觀為指導，秉持整體主義刑罰理念，形成系統集成、協同高效、統籌推進的執行機制，推動自由刑執行工作由被動性的消極配合向主動性的積極銜接轉化。

（二）以實現刑罰的特殊預防為目標統籌自由刑執行相關主體的協作配合

刑罰執行本質上是實現刑罰目的的活動。羅克辛^[33]45-47主張，刑罰目的應當分階段確立，因為刑法的制度性應用本身就是一個程序性過程。這種分階段綜合理論認為，刑法的制度性適用可以分為三個階段，即法律規定、司法程序和刑罰執行。其中，前兩個階段應當遵循一般預防目的進行制度安排，第三階段注重實現個別預防之目的。分階段綜合理論將二元的刑罰目的分置于刑法的制度性階段，劃定了刑罰在各階段的工作重點。王世洲^[34]認為，適合于本土的刑罰目的理論是分階段分類型實現犯罪預防目標的綜合理論：在刑罰的制度性適用階段，應當在法律規定中注入一般預防價值，在司法程序中側重體現特殊預防和報應主義的思想，在刑罰執行中著重實現特殊預防的目的。刑罰執行應當接受刑罰目的之檢驗，自由刑執行銜接不暢將影響刑罰目的之實現，因而在選擇指揮機關統籌自由刑執行程序時，應當以最有助于實現特殊預防為考量標準。

有學者認為，應當確立以檢察機關指揮執行為核心的刑事裁判執行程序基本格局^[35]。但是，由法律監督機關指揮刑罰執行具有顯著的外部性與局限性，且會平添檢察機關的工作量，并不是司法資源的最優配置方式。筆者認為，司法行政機關作為刑罰執行指揮機關統籌刑事執行程序，更有利于特殊預防的實現。其一，司法行政機關的職能定位決定了其應當指揮內部機構的工作銜接。有學者指出，司法行政機關具有“生效裁判執行”的職能，屬于宏觀性司法行政事務的組成部分^[36]。刑罰執行中特殊預防的重點是預防再次犯罪，應當對罪犯的人身危險性進行個別化考察，對于沒有再犯危險性的犯罪人從輕處遇或進行社會化改造，將再犯危險性較高的罪犯收監執行，進而達到分級別、分類型處遇之效果^[37]。有學者認為，司法行政機關主管全國的監獄和社區矯正工作，我國刑罰執行權應當統一于司法行政機關^[38]。但是，刑罰執行一體化是一項大刀闊斧的改革，不僅涉及公安機關、審判機關與司法行政機關的人員轉隸，而且涉及多部法律規范的制定與修改。因此，在改革的過渡時期，可以先行賦予司法行政機關刑罰執行指揮權，為后期的權力配置與機構融合打下基礎。

其二，司法行政機關在刑事治理中“承上接下”的體系地位決定其適宜指揮其與外部機關的銜接工作。一方面，刑罰執行承接刑事審判工作，執行程序是刑事訴訟的最后程序，也是落實審判結果的關鍵環節。司法行政機關指揮自由刑執行，可以實現刑事裁判與刑罰執行特殊預防價值的對接。另一方面，司法行政機關下接安置幫教機構以及相關社會組織，特殊預防之實效有待于回歸社會驗證。實踐中，安置幫教對于刑滿釋放人員復歸社會，預防和減少犯罪具有重要作用。司法行政機關指揮自由刑執行機關與安置幫教機構、社會組織的銜接，有利于觀察罪犯的改造情況以及特殊預防目的的實現程度。

（三）以刑罰適應性原則為指導促進自由行執行的現代化轉型

現代社會具有復雜性特征，法律制度的適應性與現代社會的基本特性以及精神內涵相契合，亦是現代社會運行理應遵循的本質屬性。具化到刑罰適用領域，適應性是保障刑罰工作高質量發展的核心理念。所以，保證刑罰適應性是我國刑事法治不斷健全的必然要求^[39]。在刑事治理過程中，制刑是基礎，量刑是關鍵，行刑則是保障。現階段，刑事立法與刑事司法工作積極適應經濟社會的發展，但刑罰執行工作的適應性表現不佳和現代化轉型進程較慢，不利于刑罰執行一體化的發展。因此，我國應當將刑罰適應性理念和相關制度設計在行刑過程中充分且合理地體現。

一方面，刑罰適應性原則可以指導自由刑執行與刑事立法、刑事司法的轉型相銜接。刑事立法的積極化和刑事司法的輕緩化特征意味著刑罰執行應當將更多的資源與精力投入輕刑犯執行以及執行變更程序。行刑變更制度對量刑活動起修正作用，是刑罰適應性在執行中的直接體現。刑罰適應性原則可以為刑罰執行提供一些理念、技術和方法的指導，以確保刑罰適用的準確性。在減刑、假釋和暫予監外執行的適應性調整中，通過加強執行機關在審判過程中的實質性參與確保刑罰執行的公正性^[40]。山西、湖北等地先后開展“法檢監”同堂培訓，所有參與案件辦理的法檢兩院人員和各監獄民警進行互動式探討，推進了減刑假釋案件審查從“材料審查”向“證據審查”，“形式審查”向“實質審查”轉變，促進了政法各部門的工作協同。另一方面，刑罰適應性原則可以指導自由刑執行與罪犯的社會化工作相銜接。安置幫教工作是罪犯重新歸回社會的過渡工作，因此，刑罰執行工作應當適應社會現實，社區矯正的幫扶工作和監獄的改造工作應當與刑滿釋放后的安置幫教工作相適應。近年來，各地對社區矯正與安置幫教的對接積極轉型，探索解矯與幫教同時開展、社區矯正檔案移交與安置幫教檔案建立同時進行、矯正小組與幫教小組同步轉換等的工作方式。刑罰適應性原則下，自由刑執行機關與安置幫教機構將以罪犯的社會適應性為指引，促進兩部門在實體與程序方面的積極銜接。

五、自由刑執行銜接機制的轉型路徑

在當前的刑事司法體系中，自由刑執行銜接機制正經歷著一場深刻的轉型。現行執行機制在一定程度上影響了刑事執行的工作質效。《規劃》提出“落實統一管理、統一指揮、統一協調的執行工作機制”。因此，自由刑執行銜接應當遵循國家的頂層設計，從刑罰的管理機制、指揮機制、協調機制三方面入手，促進自由刑執行的體系化、規范化、現代化發展。首先，管理機制的調適是轉型的基礎，需要從傳統的“分段管理”模式轉變為“全鏈條管理”，構建起一個多環節、全過程的自由刑罪犯管理閉環體系。其次，確立統一的指揮機制是轉型的關鍵。司法行政機關應發揮其在刑罰執行中的主導功能，建立行政執法統籌協調指揮體系，完善執法統一指揮平臺，并加強刑罰執行研究會商，以實現自由刑執行資源的充分整合和執行隊伍的統一指揮。最后，協調機制的轉換是轉型的重要方向。自由刑執行銜接應從“程式性協調”向“適應性協調”轉變，以更好地適應犯罪治理的需求和數字技術的發展。自由刑執行銜接機制的轉型路徑是一個系統工程，需要頂層設計和多部門的協同配合。通過管理機制的調適、指揮機制的確立和協調機制的轉換，可以促進自由刑執行的公正與效率，為刑事執行的一體化發展和推進國家治理體系及治理能力現代化提供有力支撐。

（一）管理機制調適：由“分段管理”到“全鏈條管理”

統一的罪犯管理機制可以提升刑罰執行的整體功效。罪犯的管理機制應是覆蓋交付執行、執行實施、執行監督各個環節的全過程管理。目前，公安機關、司法行政機關分段式的管理機制導致了自由刑執行的銜接縫隙。因此，應當在“整體刑罰觀”的指導下推動部門間的協同配合，構建與刑罰執行體制改革需求以及刑事治理體系相匹配的全鏈條管理機制，形成“交付執行—執行實施—執行監督”多環節、全過程的自由刑罪犯管理閉環體系。

1.交付：建立四機關常態化聯席會議機制

交付執行是刑罰執行活動的起點，也是刑事裁判與執行之間的橋梁，直接影響自由刑執行的質效。但由于罪犯管理體制的分散化，被判處自由刑的罪犯在交付執行的過程中存在脫管、漏管等現象。因此，為加強交付執行銜接，有地區建立了“法檢”“公檢法”“監所”聯席會議機制，但尚未加強審判機關與司法行政機關之間的聯系。廣州市中級人民法院與廣州市司法局為提升交流合作水平，聯合出臺了《關于加強人民法院與司法行政機關常態化聯動工作的意見》，其中涵蓋“嚴格落實社區矯正工作對接”“推動‘智慧法院和‘智慧司法深度對接”等有關刑罰執行的規定。下一步，應當將聯席會議的參與主體擴展為公檢法司四機關，促進交付執行的雙向銜接。公檢法司各單位參會人員應當就“收押難”“送監難”等突出問題進行研判，充分交換意見，制訂自由刑罪犯的協同管理方案。司法行政機關可以指派工作人員與法院、公安機關保持聯絡、更新擬判處監禁刑或非監禁刑的人員信息，積極推動交付執行工作的部門銜接，確保服刑人員始終處于司法控制之中。

2.實施：促進司法行政機關內部管理體系的融貫

進入刑罰執行實施階段，應當注重自由刑執行機關之間的配合以及安置幫教機構與執行機關之間有關再社會化工作的協同。其一，在自由刑的執行過程中，要加強社區矯正機關與監獄管理機關的雙向反饋與資源共享。一方面，在監禁刑轉非監禁刑的過程中，監獄管理機關應在履行法定職責基礎上，做好假釋、暫予監外執行后的延伸、回訪工作，協助社區矯正機構對社區服刑人員進行監督管理與教育幫扶工作；另一方面，在社區矯正對象因法定事由收監執行時，社區矯正機構應將收監人員社區服刑期間的信息及時反饋給監獄管理機關，并根據其再犯危險性提出下一階段的監管建議。其二，為避免刑滿釋放后執行機關與安置幫教機構的銜接出現縫隙，可以通過安置幫教機構提前介入的方式，實現執行機關的改造工作與安置幫教機構的社會化幫扶工作的有效結合。針對即將刑釋的罪犯進行法律法規、心理適應、就業指導等前置化培訓，可以實現兩部門在監管與改造、教育與幫扶等環節的相互貫通。目前，山東、貴州等地對安置幫教工作提前介入機制進行了深入探討，對安置幫教相關政策措施落實、制度建立、方案制定等重大問題已展開研究。

3.監督：深化自由刑執行的“全過程監督”

在自由刑執行過程中，安全穩定的監管秩序是教育改造罪犯的關鍵，也是保障服刑人員合法權益的基礎。在刑事執行檢察工作中，需運用系統思維優化資源配置以提升刑事執行檢察工作質效^[41]。基于此，應當樹立刑事執行檢察系統思維方法，構建“全領域、全流程、全類型”的監督體系，從檢察機關的階段性監督向全過程監督轉變。第一，增強對刑罰交付執行環節的監督實效，對刑罰交付執行中出現的脫管、漏管等問題進行專項檢察，集中解決交付執行工作中的頑疾，提升檢察建議等文書的說理性和可操作性，充分行使《中華人民共和國人民檢察院組織法》賦予的調查核實權，加強對交付執行違法行為的調查，提升檢察監督實效^[42]。第二，應加強檢察機關與監獄管理機關的協作配合，完善刑罰變更執行檢察監督機制。實現對刑罰執行變更中“減假暫”案件提請、審理、裁決、執行等各個環節的同步監督，特別是加強對罪犯崗位調整、計分考核、立功獎勵、病情鑒定等重點環節的監督，從源頭上防止違法行為的發生^[42]。第三，應當加強檢察機關對社區矯正機構的監督實效，推動形成“派駐+巡回”監督格局為目標，深入轄區司法所，通過查閱在矯及解矯人員檔案、查看社區矯正監管平臺、與社區矯正對象談話等方式對調查評估、交付執行、監督管理、社區矯正對象的外出審批、教育幫扶、刑罰變更、終止或解除矯正及社區矯正評估工作等方面內容進行重點檢查。經檢查發現的違規執法現象，如請銷假手續不完善、社區矯正幫教小組人員不完備、社區矯正評估等級不符合法律規定等問題，應當立即將問題清單向司法所進行通報，要求及時整改，避免檢察監督的機械化、形式化。

（二）指揮機制確立：從“主導缺位”到“統一指揮”

由于缺乏主導刑罰執行活動的部門，執行方式分散化格局下各部門之間難以順暢銜接。如前文論述，確立司法行政機關作為指揮機關統籌自由刑執行程序，更有利于刑罰目的之實現。立足于特殊預防，刑罰執行指揮的重點在于充分調動各部門履行其法定職能，在剝奪服刑人員犯罪能力的同時，通過各部門的協同發力對其進行監管與改造，最大限度地消除其再犯危險性。司法行政機關指揮機制的構建，可以從指揮體系、指揮平臺以及指揮內容三方面著力。

第一，建立行政執法統籌協調指揮體系。充分發揮司法行政機關在刑罰執行中的主導功能，加強對自由刑執行工作的領導，統籌、協調、指揮各部門負責的自由刑執行及相關工作，必要時組織召開公檢法司四部門聯席會議，及時協調解決自由刑執行過程中發生的執行依據交付、執行對象交付、執行對象接收等方面的爭議，以及執行變更、執行監督等履行刑罰執行職責銜接和配合過程中產生的問題，督促各部門依法對罪犯進行監管，避免執行不力、推諉扯皮。依法推進司法行政內部機構統籌協調指揮機制，統籌社區矯正機構、監獄管理機關、安置幫教機構多方面的執法力量，實現自由刑執行資源的充分整合、執行隊伍的統一指揮。

第二，完善執法統一指揮平臺。以“刑罰執行一體化”為遵循，不斷完善“全面兼容、全域聯通、全維協調、全息管理、全程閉環”的公檢法司一體化“刑罰執行統一指揮平臺”，整合優化審判機關、檢察機關、執行機關以及安置幫教機構的數據資源，構建全階段在線監督評價體系，實現司法行政機關對自由刑執行的全過程指揮。當前，為進一步提高基層治理體系和治理能力的現代化水平，部分地區的法院系統、公安機關以及綜合行政執法部門建立了統一指揮協調工作平臺，以發揮工作主導部門的協調作用。司法行政機關可以借鑒其他系統平臺搭建的有益經驗，建立刑罰執行統一指揮平臺。

第三，加強執行工作的研究會商。由司法行政機關協調辦牽頭負責自由刑執行相關工作部門，結合本行政區域犯罪治理重點，協調制訂刑罰執行年度工作計劃，分解落實年度重點工作。建立刑罰執行定期會商研究工作制度，不定期通報自由刑執行工作中的有關情況，及時研究協調執法過程中的熱點和難點問題，協調處理遇到的重大疑難問題，細化部門間的職責分工，推進部門間的協調配合，進一步提高刑罰執行的效能和權威；遇到特殊情況，司法行政機關可以組織召開專題會議研究、部署執行工作，促進各部門之間的協同配合。

（三）協調機制轉換：從“程式性協調”到“適應性協調”

現階段，自由刑執行過程中不同部門之間的協調呈現“程式化”狀態。盧曼^[44]279-284認為，系統間的溝通主要依賴“條件化”關系，條件既制造又化約了復雜性，法律以“條件程式”，即如果/ 那么（if-so）的構造，接納“偶在的不確定性”并以邏輯計算的方式產生決定，維持溝通的預期穩定。“依法執行”就是依據法律的條件程式“將特定的（或可指定的）法律后果與明確定義的事態聯系起來，一旦知道存在這種事態，相關的行動或決定就會啟動”。政府活動被框限于穩定知識前提與因果關系中，保證行政的預期穩定，具有控權效果^[45]。公安機關、司法機關以及檢察機關即是在《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國社區矯正法》《中華人民共和國監獄法》等法律法規的條件程式下，完成自由刑交付、變更、監督等環節的協調銜接。這種程式化的協調機制可以在一定程度上保證刑罰執行工作的運轉，確保罪犯能夠處于司法控制之中。但是，傳統的程式性協調具有一定的機械性，不能滿足復雜社會的治理需求。自由刑執行過程涉及司法行為與行政行為，不同權力之間的協調應同步于社會發展。若刑事執行活動落后于刑事立法與刑事司法，將造成不同部門之間的權力摩擦。因此，王名揚引介“公務適應性” 原則，認為“公共需要隨時間而不同，公務的實施必須隨需要不同而變遷”^[46]489。自由刑執行作為一項服務于司法的行政活動，各部門之間的銜接應適應刑事治理的需要，以解決因程式性協調而產生的現實問題。刑罰適應性需依托于相應的機制和程序，以概念為基礎構建一套保障刑罰適應性機制運行的程序^[40]。自由刑執行的適應性協調可以從宏觀與微觀兩個維度展開。

1.宏觀協調事項應適應輕罪治理的需求

新時代，我國刑事犯罪結構發生顯著變化，判處三年有期徒刑以下刑罰的輕罪案件數量持續上升，輕罪治理成為關乎國家長治久安、關乎法治建設和國家治理大局的時代命題【根據2020年最高人民檢察院工作報告，重罪案件從1999年的16.2萬人降至2019年的6萬人，占比從19.6%降至2.7%。八類嚴重暴力犯罪自2009年以來呈現“十連降”，重刑率逐年下降。與之相對，判處三年有期徒刑以下刑罰的人數占比從1999年的54.6%升至78.7%，特別是最高刑只有拘役的醉駕案件，占比達到近20%。危險駕駛犯罪、信息犯罪、環境犯罪等行政犯涉及罪名越來越廣、涉罪人數越來越多，成為刑事犯罪的主流。】。隨著輕罪時代的到來，我國的刑事法律體系將產生變化，犯罪治理由重罪向輕微罪轉移，刑法功能由懲罰打擊為主轉變為預防治理、教化規訓為主。這也必然要求刑罰執行進行必要的變革，以適應新時代犯罪治理的需要。輕罪、微罪治理新理念的變革將出現在公安執法辦案、法院審判、刑罰執行乃至社會預防等方面，影響犯罪治理的全過程諸環節^[47]。因此，自由刑執行的銜接工作應以輕罪治理的質效為重點，加強輕刑、微刑犯的刑罰執行過程中司法行政機關與公檢法三部門的協調配合。

執行機關的外部銜接方面，主要體現在自由刑執行機關與司法機關的工作對接：首先，為提升輕罪治理質效，應當注重緩刑犯執行程序的對接，建立審判機關與社區矯正機構之間關于刑事裁判文書與調查評估報告的及時交付機制，保障司法活動與執法活動的有效銜接。其次，完善看守所、監獄、社區矯正機構在假釋、暫予監外執行以及收監執行案件中的罪犯交接程序。再次，應將駐所檢察、社區矯正監督等列為檢察監督的工作重點，以適應輕刑犯社會化改造的現實需求，通過日常監督與專項檢察相結合的方式，促進檢察機關與短期自由刑執行機關的實質化銜接。最后，應當通過修訂執行領域相關法律的形式厘清刑事執行監督與刑事執行的職責界限，明確檢察機關與執行機關的職責范圍以及消極履職的法律責任，以有利于雙方精準履職、規范履職，提升自由刑的執行效率。

執行機關的內部銜接方面，為加強監獄管理機關與社區矯正機關對輕刑犯執行工作的協作，可以建立監獄管理機關的延伸改造機制，將負責監管假釋或暫予監外執行罪犯的獄警定向派駐到社區。發揮獄警派駐社區矯正機構的實質性作用，充分運用派駐獄警身份優勢，將其前期積累的輕刑犯監督改造經驗融入社區矯正工作，促進監禁刑與非監禁刑的程序無縫銜接，提升自由刑執行的整體效能，實現司法行政資源的優化配置。不同于形式化派駐，福建省清流監獄依托教育科組建社區矯正中心，選派多名優秀民警擔任社矯專員，通過獄警的身份轉換發揮其延伸改造職能，促進了監獄和司法局形成資源統籌、優勢互補、相互貫通的工作體制機制。

2.微觀銜接手段應順應數字技術的發展

數字社會背景下，自由刑執行銜接需得到信息化、智能化的技術支持。自由刑執行一體化，不僅要統合執行權力，制定統一的法律規范，而且需要通過智能化技術的一體化帶動自由刑執行程序的一體化，形成自由刑執行主體順暢銜接的行刑格局。中共中央政法委員會發布的《關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》提出“減刑、假釋網上協同辦案平臺建設”的有關要求。實踐中，應當結合《檢察機關減刑、假釋信息化辦案平臺建設技術規范》，加強法院、檢察院與司法行政機關的溝通協調和銜接配合，研究制定減刑、假釋信息化辦案平臺建設技術標準，合力推動平臺建設有序進行。其中，被告人、罪犯的再犯危險性評估是求刑、量刑、行刑階段作出刑罰決策的重要依據，若能實現其智能化、體系化應用，將對自由刑執行銜接起到極大的推動作用^[48]。為此，既要研究構成自由刑執行系統內部的目標統一、關系協同、資源整合、程序規范等，又要從系統角度研究監獄管理機關與社區矯正機構的銜接與協同，還要研究智能化再犯風險評估在自由刑執行中的應用，包括法院委托社區矯正機構進行的調查評估、監獄在罪犯入獄或出獄時所做的階段化危險性評估，目的在于根據罪犯的再犯危險程度形成個別化、分級化的管理處遇，將不同主體、行刑資源、執行方式、行刑階段或環節等加以協同、整合、銜接等，從而實現行刑一體化，并通過這種一體化更好兼顧自由刑執行的公正與效率^[49]。

六、結 語

自由刑執行銜接機制轉型不僅是落實黨中央統一刑罰執行改革的要求，而且是貫徹落實總體國家安全觀，推進新時代犯罪治理現代化建設的必經之路。刑罰執行主體的分散化以及所涉機關的多元化，導致自由刑執行過程中的銜接不暢，嚴重影響了罪犯的監管與改造進程。造成自由刑執行銜接困境的原因是各工作部門的價值理念存在本位主義、分散化執行體系內缺乏統一指揮的主導部門、刑罰執行工作重點與刑事治理體系不相適應。自由刑執行銜接困境破解的內在邏輯在于工作理念的整合、指揮主體的選取以及刑事治理體系的現代化轉型，最終形成服刑人員全鏈條管理、司法行政機關統一指揮、公檢法司適應性協調的自由刑執行機制。《中華人民共和國社區矯正法》的制定與出臺提升了刑罰執行的規范化與法治化程度，未來應適時制定刑事執行法，將本文提出的可供參考的意見進行選擇性吸納，為自由刑執行工作的銜接提供規范依據，保障公檢法司四機關之間相互配合、相互制約。

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Dilemma and Solution of the Linkage Mechanism for the Execution of Free Sentences from an Integrated Perspective

YU Shaoru DOU Zheng

（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：The execution of free sentences in China requires the coordination and cooperation of judicial organs， enforcement agencies， and placement and education institutions. However， in the execution process of free sentences， multiple departments present a realistic representation of disconnection in the connection between delivery and execution， fragmentation in the connection between execution changes， lag in the connection after execution， and formalization of the connection between execution and supervision. The reason for the dilemma of free sentences connection lies in the execution concept， execution system and criminal governance system. Therefore， it should coordinate and command the cooperation of different organs， using the system concept in Xi Jinpings thought of the rule of law， with special prevention as the goal， and promote the coordinated development of free travel execution and criminal governance system with the principle of penalty adaptability. It is suggested to follow the top-level design of the country and promote the modernization transformation of the full chain management， unified command， and adaptive coordination of free sentence execution from three perspectives of the management mechanism， command mechanism， and coordination mechanism of penalty execution.

Key words：free sentence; integration of criminal execution; judicial administration; mechanism transformation