智慧時代推進鄉村振興體制機制創新的思考

◆ 周光耀 張晨影

體制機制創新是鄉村振興的強力引擎和重要抓手。《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出：“做好2023年和今后一個時期‘三農’工作，要強化科技創新和制度創新，構建梯次分明、分工協作、適度競爭的農業科技創新體系，強化政策保障和體制機制創新。”在風險社會與智慧時代的雙重背景下，技術賦能提升了基層治理能力，對脫貧攻堅的模式創新進行了有效探索，為鄉村振興體制機制的系統創新奠定了基礎。

進入新時代，全面推動鄉村振興取得新進展，關鍵在于建立完善政策措施和創新體制機制，即主要依托頂層規劃來完成制度重構，通過總結前期農村改建與脫貧攻堅的經驗與成果，從被動銜接轉向自主革新。一方面，為消弭“中國式現代化”與農村已有制度體系之間的張力，頂層設計遵循“一地一策”邏輯推動制度重塑；另一方面，大力推進制度創新，強化制度供給，激發鄉村發展活力，推進“清晰治理”“關口前移”“多元合作”等模式創新；基層黨組織依托調適性的制度結構、靈活的分工重組與包容性的參與形式，建立更具適應性與成長性的彈性體制，并在此基礎上推動鄉村振興機制體制的結構性轉變。

一、技術賦能：鄉村振興體制機制創新的起點

農為邦本，本固邦寧。習近平總書記多次強調科技在鄉村振興中的重要作用，指出“要把發展農業科技放在更加突出的位置，大力推進農業機械化、智能化，給農業現代化插上科技的翅膀”。這為科技賦能進一步推進農村全面振興提供了模式范式。同時，2022年1月，中央網信辦等10部門發布《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》，部署了數字基礎設施升級行動、智慧農業創新發展行動等8個方面的重點行動。各部門又陸續出臺了建設指南、建設規劃、行動計劃等重要文件。可以說，自上而下的數字鄉村建設政策體系已經初步形成，制度架構已經建立，數字技術作為產生于傳統生產配置的新型要素，與其緊密融合，并通過系統改良土地、勞動力、資本和技術等要素的配置效率，算法優化下的邊際生產率大幅提高。今天的中國，技術要素潛能正在不斷釋放，農業數字化轉型穩步推進。農作物生產機械化程度遠超70個百分點，溯源技術、智能農作等數字農業生產模式得以普及，智慧鄉村建設加快推進。技術賦能助力組織振興，村務、黨務、財務“三公開”，公開率遠超70%。基層信息服務體系逐步完善，網絡賦能農產品出村進城，有效緩解了農村地域限制帶來的“增收受挫”問題。據不完全統計，2021年全國農副產品網絡銷售額達4000多億元。加快落實現代鄉村產業體系構建，推動農業現代化助力鄉村振興，技術賦能為鄉村發展提供了新動力，創新了新路徑，成了鄉村振興體制機制創新的起點，鄉村振興開始進入了新局面。技術賦能，讓生產更智能，生活更便捷，助力鄉村全面振興篤行致遠。

（一）技術賦能加速鄉村產業振興的進程

鄉村要振興，關鍵在產業。習近平總書記曾鮮明地指出：“產業興旺，是解決農村一切問題的前提。”沒有產業支撐的鄉村，治理工作就是無源之水。“善為國者，必先富民。”破解城鄉二元體制結構，縮小城鄉收入差距離不開產業興旺。相較于以往的農村生產建設，產業振興的著力點就在于生成卓有成效的現代鄉村產業機制體系，拓寬農民增收渠道，為農民“鼓腰包”提供必要保障。而技術賦能，加快培育新型技術人才，構建科技、數字經濟與傳統生產配置統一，無疑為農業功能開發和鄉村價值挖掘提供了要素生成。例如，以5G、云計算、大數據、人工智能等為代表的政府數據整合共享、公共數據開發利用、政企數據融通發展等協調了農業生產、管理、流通、買賣等職能環節，實現了數字經濟和實體經濟健康融合發展。同時，科技賦能助力鄉村人才振興，提升農民科技文化素質，深化智慧和意志的雙重支撐，提高科技創新成果效益，也為廣大農民營造了農村創新創業氛圍。

（二）技術賦能增強產業抵御市場風險能力

數字技術能加快傳統農業內部結構優化升級。在考慮當地自然生態資源、農業資源、經濟物產資源、人文環境等要素構筑和資本配置基礎上，利用新興信息技術、區塊鏈、智慧服務等進行數據采集、重組，根據生成結果可有效精準瞄好未來市場的動態靶心，提前規避農業生產、流通、買賣等各環節的潛在風險，最大程度保證參與鄉村發展的各新型農業經營主體的管理安全。尤其是近年來，經濟、政治變化引發的不確定風險大大增加，分散的小農經濟發展模式首先受到沖擊。而基礎薄弱的新型農業經營主體在受到市場沖擊后仍能保持生產、流通等各個環節通順，更凸顯了技術培塑的重要性。正是發展智慧農業，建設數字鄉村，現代數字技術進一步與農村一、二、三產業融合發展，使得信息化促農業農村現代化不斷創新提升，農業生產高度專業化和規模化。可以說，以數字農業和數字鄉村建設推動農業農村現代化，有效地增強了農村一、二、三產業抵御市場風險能力，為鄉村振興強化政策保障和體制機制創新提供了可能性。

（三）技術賦能有助于推動農業農村現代化

在國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，農村日益成為我國經濟內循環的增長極、消費增長的新興力量。“十三五”時期，數字化基礎設施逐年增加，智慧農業培塑初具雛形，農村生產生活條件顯著改善，鄉村旅游、休閑農業等新業態不斷涌現，農村人居環境大幅改善，技術賦能已經成為推動農業農村現代化、助力鄉村全面振興的新理念、新路徑。但農業生產規模支離破碎、生產要素配置不足、先進技術利用滯后、勞動生產效率偏低、網絡基礎設施薄弱、創新能力匱乏、有效數據缺失、人才不足等問題依然存在。而技術賦能，尤其是以科技和數字化技術為基礎的生產要素構筑，則有效地提升了農民的整體素質和產業的協調開發，進而推動了農村產業集成，不斷創生出更多新產業、新業態、新模式，現代信息技術創新空前活躍，推動農業農村現代化，進而推動鄉村振興體制機制的新變革。

二、以整體智治思維引領模式創新

作為鄉村振興體制機制創新的起點，技術賦能以其特有的體系和模式創新展現了新興技術對傳統農村治理模式的適應，以全新的治理思維重塑鄉村振興模式，在原有治理邏輯的基礎上，治理主體的治理能力顯著提升。這種由技術催生的新型價值模式就是“智慧治理”與“整體性治理”融合統一的體制機制創新。一方面，技術賦能助力小農戶銜接現代農業、普惠金融、農產品銷售端和生產端、農業提質提效等，治理主體通過廣泛應用數字技術，拓展鄉村治理手段和形式，在實踐中推動治理的清晰化、智能化，提升社會治理效率；另一方面，依托技術賦能，政府內外的不同治理主體上下協同，實現整體性、高效治理，城鄉融合發展機制、多元主體協同機制、產業結構優化機制不斷優化創新。以公共價值為目標，以脫貧攻堅強基、鄉村振興拓路、民生保障托底的鄉村振興新體制機制正在形成。

（一）從模糊治理轉向“清晰”治理

治村不是“掛牌牌”，鄉村善治是一個復雜的系統工程，不能片面地認為鄉村治理就是鄉村的某一項工作的簡單建設，也不能將鄉村治理完全等同于鄉村自治，更不能由縣鎮機構大包大攬，一竿子插到底。鄉村振興既包括人才、文化、生態等多要素的全面推進，也離不開產業興旺、有效治理、制度保障等多領域的多管齊下。“清晰”是其關鍵詞。與“一刀切”、大水漫灌、“手榴彈炸跳蚤”等簡單主義的惰性、粗偏、粗糙、模糊式“落而不清”治理根本不同，“清晰”方略追求一種能生成翔實動態數據、展開數據“沙盤”推演、精確提出應對辦法、創制精細路線圖、增強可操作性、分層或分類精準施策的清晰治理。其范式創新表明鄉村振興的治理機制逐步由粗放式經營轉向集約型管理，治理建構從基于治理者“模糊”的管理經驗轉向“精、準、細、嚴”的觀念養成與精準施策。同時，該治理模式在一定程度上強化了科層制組織結構，使得鄉村振興體制機制更為完善，上層建筑的政策更易落實，某種程度上極大抑制了基層治理主體隨意性的風險。

（二）“關口前移”有效落地

“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。”黨的二十大報告中就提高公共安全治理水平提出明確要求，指明了公共安全治理的改進方向和前進目標。進入新發展階段，蒼黃翻覆的國際、國內形勢既帶來諸多新機遇，也為農村治理帶來諸多嚴峻考驗。以表象遮蔽問題、現象遮蔽實質、一般代替具體、形式脫離內容的隔靴搔癢式“落而無所”治理根本不同，鄉村振興體制機制的創新更導向一種能直面現實、精準預判、精準鎖定、精細分析、精確解決的問題治理，即“預測在前”“防范在前”“服務在前”“治理在前”，精準謀劃，增強遠見，強化踐行，把登高望遠與腳踏實地辯證地結合起來，精準鎖定鄉村振興中存在的各種問題，把各類問題精準定位、精準分類、精準分層、精準定量、精準定度，提前謀劃，把諸如“誰在振興”“振興什么”“怎么振興”等問題全面依序納入問題鏈中，形成現實性和邏輯性都很強的問題全鏈條，從而生成具有地方特色、時代特征、村域特點的農村治理新模式和以增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感為落腳點的群眾路線長效機制。

（三）從“關門決策”轉向“多元合作”

傳統村落治理強調以上層建筑為指向的“關門決策”范式，存在上下協同欠缺、治理群體單一、同機構配合松散的弊端。隨著智慧社會的到來，單一主體已經難以有效應對現代復合型鄉村振興機制體制，亟待在協同領域有所突破。由此，政府決策轉向多元合作協同機制。邁向多元治理的創新原則在于走實群眾路線，致力于“人民至上”取向，創造公共價值，而非僅僅是政府利益。其通過創新協調機制，以有機聯系、協同發力、良性互動、互為補充等理想的參與方式，整合多方力量，即瞄準民生訴求、引入市場機制、激勵社會參與等，聚焦多元主體的參與，包括村委會、鄉賢、市場經營主體等。其中，以“問題意識”和“目標結果”為引領牽引多元合作集成是關鍵，基于大數據樹立、整合“共建共贏共享”思維互聯是多元主體間協同聚合最重要的契點。然而，多主體的參與和協同仍需以某一“核心”一以貫之。在“關門決策”轉向“開放共享”的治理場景中，村“三委”和其他自建組織由于思想保守、觀念陳舊、視野不夠開闊等因素很難協同發力，易陷入“治理失靈”的困境，因而需要基層政府介入承擔治理的“核心”角色，彌補村級治理能力不強、體系權威性不足等問題。這樣，下沉的基層政府權力、村“三委”、志愿組織和村民幾大主體形成了強約束和自治相配合的合作治理格局。這一多元合作治理網絡實現了德治、自治和法治的有機組合，進而破解鄉村治理失效的困局。

三、從技術賦能到體系重構：鄉村振興體制機制創新的路徑

（一）以技術為引：創新鄉土人才培養機制

強化組織領導統籌謀劃，引進與培養并舉配強鄉村人才隊伍。建立實施鄉村振興戰略領導責任制，實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，黨委和政府一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興。這是我們的制度優勢，也是推進工作的有力措施。一是堅持“內輸”與“外引”相結合。實施鄉村人才“歸雁”工程，發揮鄉鎮青年人才黨支部作用，抓好農村優秀人才回引，建立健全鄉土人才檔案和培養機制，各鄉鎮設立鄉土人才工作站，加大培訓力度，持續升級各項服務保障，加大對鄉村人才領辦項目的支持力度。同時選優、配強駐村第一書記，用好選調生，帶動一批，培育一批，打造一支本領硬、能力強的黨員干部隊伍，發揮人才聚合效應。出臺文件細化借調人員的具體條件和要求，比如確需借調的須征得組織人事部門同意。二是深化農村“領頭雁”培養。實行村干部人選資格聯審和任職回避，落實村黨組織書記縣級黨委組織部門備案，堅決防止不符合條件人員進入村干部隊伍。實施農村基層黨員干部能力素質提升行動，支持村干部和后備力量參加學歷教育。開展村黨組織書記鄉村振興“擂臺比武”，以評選“紅旗村”等方式推動實戰練兵。三是培養緊缺的專業型人才。面向從事適度規模經營的家庭農場經營者、農民合作社帶頭人等，培養農業生產經營人才。圍繞農村二、三產業發展，培養農村創業創新帶頭人、農業電商人才和鄉村工匠。加強農村社會工作、經營管理、法律服務等方面鄉村治理人才隊伍建設。著眼農業關鍵核心技術攻關，全力培養農業農村科技人才。

（二）以落實為基：創新干部監督與激勵機制

堅持規劃引領有序推進，監督與激勵并舉抓好干部擔當落實。監督檢查這個“指揮棒”，在促進鄉村振興中起的作用非常明顯。一方面，開展監測評估，建立客觀反映鄉村振興進展的指標和統計體系，采取實地抽查、書面督查、跟蹤調查等方式，評估各地各部門推進鄉村振興工作的進展情況；另一方面，推進實績考核，出臺市、縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核意見。一是為基層減負精準發力。健全基層減負常態化機制，上級黨組織要落實中央提出的“基層減負”號召，工作指標不得層層加碼，在考核獎懲中更加注重實績，減少一些不必要的會議、匯報、痕跡等，讓基層黨員干部有更多的時間抓落實與促發展。二是落實黨員干部責任。各地對標全國先進基層黨組織建設，鼓勵基層結合自身工作制定《黨建引領鄉村振興工作清單指引》，對工作的目標成效、責任黨員、時間節點等作出規定，將黨建工作與其他工作相結合，利用好“云嶺先鋒”App做好黨員積分制管理。同時精準科學實施函詢、談話和問責，正確對待被問責和受處分的干部，嚴肅查處誣告陷害行為，及時為受到不實反映的干部澄清正名、消除顧慮。三是做好激勵保障工作。省級定期選樹優秀鄉鎮黨委書記和先進村（社區）基層黨組織，樹立好干部標桿，從優秀的村干部中招錄鄉鎮公務員和事業編人員，適當提高村干部工資待遇，激勵干部在全面推進鄉村振興中擔當作為。

（三）以合作為導：創新共享共治機制

動員社會力量凝心聚力，干部與群眾合力提升內生發展動力。鄉村振興是一項系統工程，需要凝聚各方面力量合力推進，重點是引導人民團體、社會組織、企事業單位等社會各方面共同參與。一是轉變工作理念，夯實農村黨建基礎。破除只務虛的陳舊觀念、講服從的定勢觀念、憑經驗的慣性觀念，求真務實，確保黨的方針政策得到有效貫徹。二是將優秀民族文化與農村黨組織建設相結合。把農村內在的文化形式、資源特色等融匯到黨的思想建設中，將“鄉愁”厚植到農村地方特色與文化底蘊發掘中，讓群眾不陌生、能適應、能加入，增強群眾的“主體意識”，引導其不斷主動參與到鄉村建設中，共創美好生活。三是建立黨的群眾路線長效機制。結合各地特殊性，“一地一策”，建立下派干部與本土群眾雙向學習機制，實施“黨員聯四鄰”行動，鼓勵黨員結合自身特長就近發動群眾，在村組成立黨員志愿服務隊，功能涵蓋糾紛調解、治安巡邏、養老服務、綠色志愿者服務等。積極探索以村民為主的產業模式，挖掘自身特色，構建具有自身特點和優勢的產業鏈條，形成“一村一品”“一村一業”的發展格局，激發內生發展動力，走可持續發展道路。