反壟斷檢察民事公益訴訟制度之具體構造

李國海 黃媛祺

摘要：我國修正后的《反壟斷法》規定了檢察民事公益訴訟制度，但立法條文較為粗略，亟需完成制度的具體構造，尤其要科學合理地確定起訴條件、受案范圍和訴請事項等核心內容。在起訴條件方面，重點要準確把握“損害社會公共利益”這項標準，要將是否排除或嚴重限制競爭作為關注重點，同時考察是否損害了非特定的眾多消費者利益；在受案范圍上，應僅覆蓋壟斷協議、濫用市場支配地位行為，經營者集中不宜作為可訴的行為類型；在訴請事項方面，應以停止侵害為主，不提出賠償損失訴請。

關鍵詞：反壟斷法；民事公益訴訟；社會公共利益

我國在2022年修改《反壟斷法》時，增設了檢察民事公益訴訟條款，以第六十條第二款規定：“經營者實施壟斷行為，損害社會公共利益的，設區的市級以上人民檢察院可以依法向人民法院提起民事公益訴訟。”這意味著我國正式在反壟斷法領域引入了民事公益訴訟制度，具有重要意義。一方面，有助于發揮公益訴訟制度的獨特功能，克服傳統反壟斷法實施機制的局限；另一方面，有助于促進反壟斷法更好地實現其公共利益理念。

從立法技術看，該條款僅就原告資格、起訴條件、訴訟類型等作出粗略的規定，有諸多問題還需進一步具體思量。例如其起訴條件如何理解？反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍如何確定？反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請事項如何擇定？等等。不對這些問題予以理性解答，或會影響反壟斷檢察民事公益訴訟制度功能的良好發揮。

國內學界已對反壟斷公益訴訟制度展開初步研究，修法前的研究主要集中于制度構建必要性、可行性以及初步設想等方面；修法后也有學者就反壟斷公益訴訟的程序規則設計、辦案模式、銜接配套機制等問題進行過討論。然而，直接以反壟斷法新引入的檢察民事公益訴訟條款作為研究對象，具體討論我國反壟斷檢察民事公益訴訟制度構建的相關研究還不多見。本文擬在這個方面作初步探討，以期拋磚引玉之效。

一、反壟斷檢察民事公益訴訟的起訴條件

修改后的《反壟斷法》第六十條第二款規定了提起民事公益訴訟的條件：經營者實施壟斷行為、損害社會公共利益。該項條件可分解為兩個方面：一是經營者實施了壟斷行為，可稱為行為要件；二是造成了損害社會公共利益的后果，即后果要件。這兩項條件關系十分緊密，行為要件是后果要件的基礎，但它們可以相對獨立，在實踐中分別考察。

實踐中，行為要件與后果要件對于反壟斷民事公益訴訟的意義有所不同。行為要件僅具有實體意義，即根據反壟斷法的規定，從壟斷行為的構成要件入手判斷是否存在壟斷行為，同時，要判斷究竟是何種壟斷行為。這樣才能決定被告是否存在違反反壟斷法的行為，并決定原告提出的訴請是否應被支持。后果要件既具有實體意義，也具有程序意義。其實體意義在于，是否損害社會公共利益是判斷被訴行為的危害程度的關鍵因素，與行為要件共同決定原告的訴請是否合適，及是否應得到支持。其程序意義在于，是否損害社會公共利益直接決定檢察機關能否提起反壟斷民事公益訴訟，如果不存在損害社會公共利益的因素，即使經營者的行為違反了反壟斷法，也不應通過民事公益訴訟來予以救濟，而是應通過行政執法或一般民事訴訟的途徑來解決。

在反壟斷法實施中，對“經營者是否實施壟斷行為”作出判斷相對而言較為客觀。反壟斷法規定了各種壟斷行為的構成要件，這些構成要件基本上都是與客觀事實相連接，而不需要過多的主觀分析。例如，作為壟斷協議具體表現的固定價格協議，其構成要件有三：存在兩個或兩個以上具有橫向競爭關系的經營者；經營者以協議、決議或其他協同行為的形式固定價格；經營者的行為具有排除或限制競爭的效果。執法者要判斷是否存在固定價格協議，只需客觀分析上述構成要件是否具備，即可得出結論。因此，在反壟斷法實施中，判斷某種壟斷行為是否存在，并非難事。如此，我們也可以斷言，在反壟斷檢察民事公益訴訟的實踐中，要判斷“經營者是否實施壟斷行為”，亦非難事。與之不同的是，對于后果要件的把握，即對“是否損害社會公共利益”的判斷就困難得多。可以說，準確理解和適用關于后果要件的規定是提起反壟斷檢察民事公益訴訟的關鍵。

準確把握“損害社會公共利益”這個要件，首先必須準確理解反壟斷法上社會公共利益的含義。社會公共利益是反壟斷法的基礎性概念，是公共利益理念孕育了現代反壟斷法。但是，社會公共利益本身是一個較為彈性的概念，沒有確定的、具體的內容。在反壟斷法上，社會公共利益也是一個彈性的、模糊的概念，沒有立法層面的解釋，學術界也沒有形成一致的理解。但是，這并非意味著反壟斷法上的社會公共利益是無法把握的，我們雖然不能完全確定地解釋它，但是仍然可以大致把握其宏觀維度和核心內涵。

在宏觀維度上，反壟斷法上的社會公共利益必須具有整體性和普遍性特點。它在主體上是整體的而不是局部的利益，在內容上是普遍的而不是特殊的利益。它不是個別人或特定少數人的利益，也不是個人利益的簡單加總。它一般不表現為地區性的利益，而是全國性的、涉及國家整體層面的利益。在準確把握宏觀維度的基礎上，我們可以提出反壟斷法上社會公共利益的核心內涵，主要包括有效競爭、消費者的利益和整體經濟利益三個方面。有效競爭是反壟斷法的基本立法目標，也是反壟斷法上社會公共利益的核心內容。“反壟斷法的目的是簡單明確和不存在爭議的，就是要保護競爭。”自由的競爭將產生最佳的經濟資源分配、最低的價格、最高的質量和最大的物質進步。因而，競爭被公認為是一種理想的資源分配方式。在社會公共利益層面上討論消費者的利益，不是指個別消費者或少數特定消費者的利益，而是指非特定的數量眾多的消費者的利益，而且更強調為消費者提供一種友好的市場環境，或者說促進消費者主權的實現。反壟斷法上的整體經濟利益是指那些超越了特定群體、特定地域而且涉及范圍較廣的經濟利益，具體包括保障就業、促進本國企業的國際競爭力、推動產業均衡發展及科技創新等。

那么，如何判斷壟斷行為是否損害了社會公共利益呢？反壟斷法使用社會公共利益這個概念，可以分為積極意義上的使用和消極意義上的使用，前者是要判斷是否符合社會公共利益，后者則是要判斷是否損害社會公共利益。在不同的使用情形下，社會公共利益的含義側重點應有所不同。如果是積極意義的使用，則前述三種含義都可以被覆蓋，但如果是消極意義上的使用，就主要側重于覆蓋有效競爭和消費者的利益。因為作為有可能被損害的對象，有效競爭和消費者的利益較為具體、客觀，利于作出判斷，而整體經濟利益則彈性較大，不宜在具體案件中作出認定和判斷，而且損害了市場競爭環境，肯定會損害整體經濟利益。

在反壟斷民事公益訴訟的實踐中，判斷“是否損害社會公共利益”，應作整體判斷，即綜合考量被訴壟斷行為對競爭的損害和對消費者利益的損害，而不宜將消費者利益抽離出來單獨考量。因為相關主體一旦聚焦消費者利益，就很可能傾向于考察具體的個體利益，進而遠離社會公共利益的本質。學界主流意見認為，反壟斷法的核心目標是保護有效競爭，保護消費者利益僅是其中的衍生效果。這就是說，在判斷“是否損害社會公共利益”的時候，應側重考察市場競爭環境是否受到了嚴重損害，同時結合考量消費者利益受損情況。也即，檢察機關在判斷某種壟斷行為“是否損害社會公共利益”的時候，主要看該行為是否產生了排除或嚴重限制競爭的效果，同時也要關注該行為是否損害了非特定的眾多消費者的利益。只有這兩者都具備的情形下，方可認定該壟斷行為損害了社會公共利益。

在實踐中，應明晰反壟斷公益訴訟與消費公益訴訟之間的區別，避免反壟斷公益訴訟異化為消費維權的工具。盡管《反壟斷法》與《消費者權益保護法》都具有維護消費者合法權益的立法目的，但與后者對個體消費者進行直接且具體的保護不同，“反壟斷法對消費者的保護著眼于競爭行為是否損害了保障消費者福利的競爭機制，既不以某一行為是否為消費者滿意作為判斷標準，也不刻意保護某一具體消費者的利益。”反壟斷法一般通過維護競爭機制和提高經濟效率，從整體上導致產品質量的提高和價格的降低，使消費者福利最大化，實現對消費者權益更深層次的保護。同理，反壟斷公益訴訟也不應直接從補償消費者的損失入手，而是通過制止損害競爭秩序的行為、恢復競爭狀態，從整體上提高經濟效率、優化產品質量、下調產品價格，實現對消費者的間接性、整體性保護，以此達成增進消費者福利的立法目的。故而，在提起反壟斷檢察民事公益訴訟時，檢察機關要以涉案行為是否有可能損害有效競爭作為考察和分析重點，而不能僅僅根據壟斷行為有損眾多消費者財產權等權益的外在表象來判斷。

二、反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍

所謂反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍，是指檢察機關可以針對哪些類型的壟斷行為提起民事公益訴訟。《反壟斷法》第六十條第二款僅規定了“經營者實施的壟斷行為”這一寬泛范圍，而我國《反壟斷法》規定的壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中這三大類壟斷行為都具有損害社會公共利益的可能性，這是否意味著它們都可以被納入民事公益訴訟的受案范圍呢？學界普遍贊同對壟斷協議和濫用市場支配地位行為提起反壟斷民事公益訴訟，我們也不表異議。但對于經營者集中行為是否可納入民事公益訴訟的受害范圍，則值得細加考量。

部分學者明確支持對經營者集中行為提起反壟斷民事公益訴訟。例如，有學者認為，經營者集中行為雖然還沒有對市場秩序等社會公共利益造成實際損害，但其可能具有產生損害的重大風險，檢察機關應當及時提起訴訟，而不應等待集中已經完成并造成實際損害之后再介入干預。還有學者特別強調反壟斷民事公益訴訟所具有的鮮明的預防性功能，以此支持將經營者集中行為納入民事公益訴訟的受案范圍。上述觀點值得商榷。

第一，反壟斷民事公益訴訟與我國行政主導的經營者集中規制模式不適配。從域外經驗看，只有美國等少數實行經營者集中規制司法主導模式的國家允許對經營者集中提起民事訴訟，而絕大多數實行行政主導模式的國家（地區）均未給予民事訴訟介入經營者集中規制的空間。在美國，由于實行司法主導模式，民事訴訟確實在規制經營者集中過程中發揮關鍵作用，美國司法部反托拉斯局只能通過向法院提起民事訴訟才能對企業合并采取實質性措施，州檢察長和其他第三人認為某項企業合并案對其利益產生了不利影響或具有實質性減少競爭的威脅時，也可以通過提起民事訴訟請求法院采取措施。但在其他大多數國家（地區），由于實行行政主導模式，民事訴訟運用于經營者集中規制的空間極為有限。例如歐盟，作為行政機構的歐盟委員會被賦予了較大的自由裁量權和程序主導權，第三人或歐盟機構均不能針對經營者集中提起民事訴訟。在日本，私人也不能通過民事訴訟針對經營者集中尋求救濟。我國在規制經營者集中方面也是采行政主導模式，反壟斷執法機構享有專屬的審查、決定及處罰權。不僅在申報—審查這種事前規制過程中，反壟斷執法機構居于主導地位，而且在事后規制的情形下，也是由反壟斷執法機構享有專屬的調查、處罰權。因此，我國理應像其他實行行政主導模式的國家（地區）一樣，在規制經營者集中方面無須給民事訴訟留下發揮作用的空間。在我國現行的規制經營者集中的行政主導模式下，對反壟斷執法機構的決定不服的，固然可以提起行政訴訟，由此將爭議交由法院進行司法審查，但在反壟斷執法機構進行審查之前，針對某項經營者集中提起民事訴訟，或者在反壟斷執法機構作出審查決定之后，再針對該項經營者集中提起民事訴訟，都將導致司法權沖擊反壟斷執法機構的專屬審查權的后果，這顯然是不可取的。最高人民法院2012年發布的《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》（以下簡稱2012年《反壟斷司法解釋》）以及2023年發布的《關于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的規定（征求意見稿）》均未涵蓋經營者集中導致的民事糾紛，間接顯示了最高人民法院的基本立場：不宜針對經營者集中提起民事訴訟。因此，作為民事訴訟的特殊形態，反壟斷民事公益訴訟自然也不應介入對經營者集中的規制。

第二，從反壟斷民事責任的構成要件看，將經營者集中納入反壟斷檢察民事公益訴訟的受案范圍也是不適合的。根據《反壟斷法》第六十條第一款的規定，經營者承擔民事責任，須具備“實施壟斷行為”和“給他人造成損失”兩項條件。我國對經營者集中基本上實施事前規制模式，此種模式主要針對擬議中的經營者集中，因而難以對應“實施壟斷行為”這項條件。同時，經營者集中在實施之前，其效果尚不明確，加上經營者集中一般不會對第三人造成直接的損失，因而，也難以認定一項擬議中的經營者集中是否會給他人造成損失，這也就難以滿足“給他人造成損失”這項前提條件。基本上，反壟斷法認定民事責任的基礎法理是侵權法，其責任認定依賴于侵權關系構成要件，只有滿足了反壟斷違法行為之發生、損害之存在、因果關系等要件，反壟斷法上的民事責任才能成立，才能為民事訴訟提供可能性。我國《反壟斷法》第六十條第二款在對反壟斷民事公益訴訟作出規定時，完全遵從了一般民事訴訟的構成邏輯，“實施壟斷行為”強調違法行為的發生，“損害”一詞強調公益損害后果之判定。而經營者提交事前申報時集中行為尚未實施，連行為要件都無法滿足，遑論后果要件。由此可以看出，在規制經營者集中的場合，不具備開展反壟斷民事公益訴訟的條件。

第三，對經營者集中提起反壟斷檢察民事公益訴訟，可能對檢察機關和法院帶來過重的工作負擔。我國主要采行事前規制模式來規制經營者集中，并不意味著完全排除事后規制情形。根據我國《反壟斷法》第五十八條之規定，經營者違法實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，由國務院反壟斷執法機構采取相應的救濟措施，包括責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態，以及處以罰款制裁。違法實施集中的情形主要有以下三種：一是符合申報條件但未申報而徑行實施經營者集中；二是經營者不如實提供資料，反壟斷執法機構基于不實資料作出不予禁止的決定，使得經營者集中得以實施的；三是經營者不遵守反壟斷執法機構規定的附加條件實施經營者集中的。由于這些情形均為已實施或正在實施，至少具備了前述民事責任的構成要件中的一項，即“實施壟斷行為”，在理論上有可能給反壟斷民事訴訟帶來可適用空間。然而，從實踐看，即使是針對已經實施的經營者集中，也不宜通過反壟斷民事公益訴訟來予以救濟，主要是因為檢察機關和法院可能缺乏調查、判斷經營者集中的手段和能力，貿然引入反壟斷民事公益訴訟，很可能給檢察機關和法院帶來過重的工作負擔。判斷某項經營者集中應否被禁止，涉及的因素相當多，包括：參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力；相關市場的市場集中度；經營者集中對市場進入、技術進步的影響；經營者集中對消費者和其他有關經營者的影響；經營者集中對國民經濟發展的影響；國務院反壟斷執法機構認為應當考慮的影響市場競爭的其他因素。同時，經營者集中行為本身具有“提高效率”和“反對競爭”的雙重可能性，很難預先劃清界限。要根據上述多重因素作出綜合判斷，同時還要在具體的時空背景下體現政策的要求，需要掌握全面的信息，也需要判斷者具備必要的專業素養和經驗，與反壟斷執法機構專門從事經營者集中審查的官員相比，檢察官和法官們可能缺乏掌握全部必要信息的手段和途徑，也不一定具備必要的專業素養和經驗，因此，從檢察機關和法院的職權和專業能力看，也不宜針對經營者集中引入反壟斷檢察民事公益訴訟。

三、反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請事項

訴請，即訴訟請求，是訴訟主體在民事訴訟中向法院提出的請求，如果其請求得到法院支持，即意味著訴訟主體的訴訟目標得以實現。訴請事項也可稱為訴請內容，是民事訴訟主體在具體的民事訴訟中可以選擇的訴請內容或范圍。在一般層面上，民事訴訟的訴請范圍其實是民事責任承擔方式的轉換，也即民事訴訟的訴請必須在民事責任承擔方式范圍內確定，此種邏輯在民事公益訴訟的語境下同樣成立，簡言之，民事公益訴訟的訴請內容是民事責任承擔方式的具體化。

不過，民事公益訴訟有自己的特殊性，無論是從一般層面上講，還是從具體法域看，民事公益訴訟的訴請范圍并非完全等同于民事責任承擔方式的范圍。依我國《民法典》第一百七十九條的規定，承擔民事責任的方式有十一種之多，有些方式不適于作為民事公益訴訟的訴請，如消除影響、恢復名譽以及返還財產等私益性的責任方式就不宜在公益訴訟中使用。在具體法域中，民事公益訴訟的訴請范圍也可能與該法域的民事責任方式不同。例如，根據最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條的規定，消費民事公益訴訟的訴請事項僅包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等，顯著地少于我國《消費者權益保護法》規定的民事責任承擔方式。

可知，我們在確定反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請范圍時，一方面要以我國反壟斷民事責任方式為基礎，另一方面又不能簡單地將相關民事責任方式列為民事公益訴訟的訴請內容，而是要結合檢察民事公益訴訟的具體情境加以考量。

關于我國反壟斷民事責任承擔方式的范圍，《反壟斷法》并未給予具體列舉，這在修法前后保持了一致。2012年《反壟斷司法解釋》對此進行了具體化，規定“人民法院可以依法判令被告承擔停止侵害、賠償損失等民事責任。”這實際上就是列舉了停止侵害和賠償損失這兩種民事責任方式。它們能否作為反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請呢？我們認為，停止侵害可以作為反壟斷檢察民事公益訴訟的訴請，而賠償損失則不然。

作為反壟斷法上的一種民事責任方式，停止侵害是指依法律規定，當經營者的壟斷行為給他人造成侵害時，應承擔以不作為或作為的形式來停止或去除侵權行為或狀態的義務。在反壟斷民事訴訟中，停止侵害也可轉化為原告的訴請，即原告提起民事訴訟，請求法院判決被告承擔停止侵害的責任。停止侵害是各國（地區）反壟斷法最為通用的一種民事責任方式，有些國家（地區）也使用“排除侵害”的用詞，還有的國家（地區）使用“禁令”的措辭，它們的含義基本相同。停止侵害這種民事責任方式與反壟斷檢察民事公益訴訟的契合度比較高，檢察機關在提起反壟斷民事公益訴訟時，應重點使用停止侵害這種訴請。理由在于：停止侵害的訴請直接針對壟斷行為，著眼于制止壟斷行為，符合反壟斷法的行為規制特性；停止侵害的訴請能夠體現公益訴訟的本質，有助于維護公共利益，因為停止侵害一般就意味著違法的壟斷行為被叫停，也意味著市場競爭得以恢復；檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中提出停止侵害的訴請，承擔的舉證責任相對較輕，勝訴的可能性較高。

賠償損失，或稱損害賠償，是反壟斷法上的重要民事責任方式，在各國（地區）實踐中形成了補償性損害賠償和懲罰性損害賠償兩種主要形式，前者是絕大多數國家（地區）反壟斷法的選擇，即采行單倍賠償制度，在壟斷行為造成他人之財產或營業損失時，由壟斷行為人對受害人承擔賠償責任，并根據受害者所受實際損失或違法行為人所獲得的不法收益為依據計算賠償額。對于一般的反壟斷民事訴訟而言，賠償損失是較為通用的訴請類型，但在反壟斷民事公益訴訟中是否可引入賠償損失的訴請，則存在不同意見。支持者認為，壟斷行為的損害最終仍體現為消費者個人物質利益受損，故需要兼顧對消費者利益的補償；同時，賠償性訴請可以增加當事人的違法成本，發揮公益訴訟對于行為人或潛在違法者的威懾作用。反對者則認為，反壟斷公益訴訟應該限于停止侵害訴訟，損害賠償的訴請應交給私人受害者使用。對于反壟斷檢察民事公益訴訟不宜適用賠償損失訴請的理由，國內學界迄今仍未詳加探明。我們也不認同反壟斷檢察民事公益訴訟適用賠償損失訴請，并嘗試提出以下五個方面的理由：

第一，賠償損失的責任方式側重于保護私益，與民事公益訴訟的功能不合。賠償損失是典型的民事責任方式，也是一般民事訴訟中較為常見的訴請類型。依民法原理，賠償損失的適用基礎是不法行為已經造成了對民事權利的侵害，對民事主體構成了財產權或人身權的損失，故，賠償損失的適用目的是填平損失，是著眼于私人間利益之填補，只有實際受到損害的私人主體方可在民事訴訟中提出賠償損失的訴請。反壟斷法上損害賠償責任的法律性質為侵權行為責任，其成立要件與民法的損害賠償責任基本一致。要構成反壟斷法上的損害賠償責任，也必須存在損害，而且強調必須是原告自己受到了壟斷行為的損害。例如，美國《克萊頓法》規定，任何因反托拉斯法所禁止的事項而遭受財產或營業損害的人，可向美國區法院提起訴訟，要求獲得三倍損害賠償。在日本，有權依據反壟斷法提起損害賠償訴訟的原告必須是“受違法行為侵害的私人。”民事公益訴訟的設置是為了保護公共利益，原告并非因為其私益受損而提起訴訟，這使得在民事公益訴訟與損害賠償的訴請之間存在捍格。正因為這個原因，在我國目前已經設立的具體法域民事公益訴訟中，一般不認可賠償損失的訴請。例如，根據最高人民法院《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條的規定，消費民事公益訴訟的訴請事項包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等，而不包括賠償損失。當然，如果違法行為造成了對具體的公共利益的侵害，而且此種侵害可以通過金錢予以修復，則也可以在民事公益訴訟中提出損害賠償的訴請，我國環境民事公益訴訟就因為這方面的原因引入了損害賠償訴請。壟斷行為不會造成具體的公共財產或環境的損害，也不需要獲得損害賠償金來修復環境，因此，反壟斷民事公益訴訟在制度設計上應更趨近消費民事公益訴訟而非環境民事公益訴訟。故，不宜在反壟斷檢察民事公益訴訟中引入賠償損失訴請。

第二，反壟斷損害賠償制度的主要功能在于激勵私人實施反壟斷法，反壟斷檢察民事公益訴訟無須此種激勵。民法上一般的損害賠償制度的功能在于填補受害人的權益，而反壟斷法上的損害賠償制度的功能設定有所不同，它的核心功能在于“激發私人實施的積極性從而在反壟斷法私人實施與公共實施之間實現平衡。”反壟斷法的公共實施盡管具有專業性、權威性等長處，但也存在過小執法的可能，即通過公共執法發現并制裁壟斷行為的概率過低，而以民事訴訟為主要手段的私人實施可以提高發現并制止壟斷行為的概率，有效彌補公共實施的缺失。但其中的前提或基礎條件在于，私人主體愿意提起反壟斷民事訴訟，這就需要向私人主體提供必要的激勵。反壟斷損害賠償制度的引入使得私人主體能夠在反壟斷民事訴訟中提出損害賠償的訴請，如果勝訴，能夠實際獲得賠償。因此，損害賠償這種訴請的引入能夠為私人主體提起反壟斷民事訴訟提供充分的激勵，而且如果對損害賠償制度進行良好設計，可以有效平衡公共實施與私人實施的關系，避免私人實施過度或不足。反壟斷檢察民事公益訴訟屬于公共實施的范疇，檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟是其法定職責，無需損害賠償這種訴請來予以激勵。所以，從激勵的角度講，反壟斷檢察民事公益訴訟不需要引入賠償損失這種訴請。

第三，在反壟斷法上提出賠償損失的訴請，舉證責任較重，檢察機關難以承擔。在反壟斷法領域提起的賠償損失訴請要獲得法院支持，必須具備反壟斷法損害賠償的構成要件，包括：原告須適格；須存在壟斷行為；須有損害之發生；壟斷行為與損害之間須存在因果關系。比較而言，由于損害賠償訴請的構成要件比停止侵害訴請更為嚴苛，相應地，原告提起損害賠償訴請的舉證責任就更重。從世界各國（地區）反壟斷法損害賠償訴訟的實踐狀況看，原告勝訴率很低，其中關鍵原因是原告難以完成舉證責任。歐盟委員會曾經發布《關于因違反歐共體競爭規則提起損害賠償訴訟的條件的研究：比較報告》，通過對歐盟各成員國現行反壟斷制度21個具體問題的考察發現，其中的11個問題對私人請求反壟斷損害賠償存在重大障礙，尤其是證明責任和證明標準、損害賠償的范圍和具體金額等因素的阻礙效應十分突出。私人主體提起的反壟斷損害賠償訴請都如此困難，檢察機關等公共機構就更為困難，因為公共機構與私人原告的訴訟地位是相同的，但對損害的感受能力和證據收集能力肯定不如私人原告。正是因為此種原因，才使得傳統上公共機構對于反壟斷損害賠償訴訟“不愿介入且避之唯恐不及”。很顯然，如果檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中提出賠償損失訴請的勝訴率很低，而證據收集等成本卻很高，就表明引入賠償損失訴請不僅沒有必要，而且沒有可行性。

第四，在反壟斷檢察民事公益訴訟中提出賠償損失的訴請，會導致訴請沖突。我國《反壟斷法》允許因壟斷行為而受到損失的經營者、消費者等私人主體向壟斷行為人提起損害賠償訴訟，如果再允許檢察機關在反壟斷民事公益訴訟中向壟斷行為人提出損害賠償訴請，有可能導致兩類主體的訴請沖突，即私人主體的損害賠償訴請與檢察機關的損害賠償訴請之間的沖突。在這種情況下，法院究竟應同時支持兩類主體的訴請，還是僅支持其中一方主體的訴請？無論采取何種立場，都存在操作上的困難：如果法院同時支持兩類主體的損害賠償訴請，則會使違法行為人重復承擔損害賠償責任；如果選擇性地支持一方主體的訴請，究竟是優先支持私人主體的訴請，還是優先支持檢察機關的訴請？或者是依提出訴請的時間先后作選擇？這些問題都較難處理。

第五，假如反壟斷檢察民事公益訴訟提出賠償損失的訴請并獲得法院支持，則賠償金如何處理也是一個難題。我國在環境民事公益訴訟中允許適用賠償損失的訴請，是因為所獲賠償金可用于生態環境修復，賠償金的處理不存在障礙。海洋自然資源與生態環境民事公益訴訟引入損害賠償訴請，也有同樣的理據。但反壟斷檢察民事公益訴訟的內在邏輯明顯不同，壟斷行為對公共利益的損害（如限制或排除競爭）不適宜用金錢予以修復，因此，假如檢察機關提起反壟斷民事公益訴訟獲得了賠償金，就必須探尋另外的賠償金處理方式，而且只有兩種選擇：上交國庫或者分配給受害者。而消費民事公益訴訟的已有實踐表明，無論是上交國庫還是分配給受害者都存在很大的操作障礙。在反壟斷檢察民事公益訴訟中，如果將所獲賠償金上交給國庫，會導致賠償金與行政罰款不能形成區隔，實際等同于增加了對違法行為人的罰款。在我國《反壟斷法》已經規定較重的行政罰款的背景下，這樣做顯然不合理，不僅有可能導致威懾過重的結果，而且會使得反壟斷檢察民事公益訴訟無法發揮獨特功能。而如果將所獲賠償金分配給受害者，也面臨一系列難題，如：受害者范圍如何確定？不同受害者的分配額如何計算？這些問題解決起來并不容易。

總之，“反壟斷公益訴訟應該限于停止侵害訴訟”，對于反壟斷檢察民事公益訴訟而言，應圍繞停止侵害的訴請展開，不宜引入賠償損失的訴請。需要指出的是，2012年《反壟斷司法解釋》明確規定，根據原告的訴訟請求和具體案情，人民法院可以將原告因調查、制止壟斷行為所支付的合理開支計入損失賠償范圍。因此，檢察機關在提起反壟斷民事公益訴訟時，可要求被告賠償因調查、制止壟斷行為所支付的合理開支。

四、結語

反壟斷檢察民事公益訴訟制度的破冰，無疑將有效彌補傳統二元實施機制之局限，為更好維護社會公共利益、促進經濟健康有序發展注入全新的制度活力。但現行立法條款規定單薄，有可能制約檢察機關依法提起反壟斷民事公益訴訟，亟須對起訴條件、受案范圍、訴請范圍等核心問題進行具體構造，才能真正發揮這一新型反壟斷實施方式的制度實效。對起訴條件的把握，應以后果要件為重點，并從整體上綜合評判涉案行為對競爭與消費者利益的損害；在受案范圍上，檢察機關不宜對經營者集中案件提起民事公益訴訟；結合檢察民事公益訴訟的具體情境考察，檢察機關可對壟斷行為實施者提出停止侵害，而不應提出賠償損失之訴請。

反壟斷檢察民事公益訴訟制度在我國屬于全新的制度，尚無實踐經驗，學界研究亦未深入涉及。雖然本文對其中的核心問題給予了較具體的討論，也遠未達到全面深入的程度。因此，我們期待學界對此給予更多的關注，同時期待檢察機關盡早啟動相關實踐，并在實踐中及時總結經驗，推動這項制度不斷完善。

The Specific Construction of the Prosecutorial Civil Public Interest Litigation System in Anti-Monopoly Law

Abstract： Chinas latest Anti-Monopoly Law stipulates the antitrust prosecutorial civil public interest litigation， while the provision is sketchy and requires the specific construction. It is especially necessary to determine the conditions for prosecution， the scope of cases， and the requests in the litigation. Firstly， in terms of prosecution criteria， it is crucial to accurately grasp the standard of public interest. And emphasis should be placed on whether the relevant conduct excludes or significantly restricts competition， while simultaneously examining whether it harms the interests of numerous non-specific consumers. Secondly， to concern the scope of cases， we should only cover monopoly agreements and the abuse of dominant market position， excluding actions related to operator concentration. Thirdly， regarding the claims in the litigation， procuratorate cannot claim for compensation for a loss， but for cessation of infringement.

Keywords： Anti-Monopoly Law; Civil Public Interest Litigation; Public Interest