基層法治政府建設(shè)的基本維度與創(chuàng)新發(fā)展

“法治”是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)識(shí)。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出加快建設(shè)法治政府的要求。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》則將法治政府建設(shè)要求進(jìn)一步具體化，并為法治政府型構(gòu)了建設(shè)路線圖，為基層法治政府建設(shè)提供了明確指引。由此，法治政府建設(shè)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要范疇，亦成為基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，發(fā)展進(jìn)入快車道。

一、基層法治政府建設(shè)的基本維度

基層政府居于行政鏈條的終端，是國家法律法規(guī)貫徹落實(shí)的最終執(zhí)行者，是連接國家和群眾的橋梁。為了使基層法治政府建設(shè)可量化、可證明、可比較，確定基層法治政府建設(shè)的基本維度顯得尤為必要，其可結(jié)合基層工作特征，參考《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系（2021年版）》（以下簡稱《體系》）、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》（以下簡稱《綱要》）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）等確定。

（一）決策維度：不斷提升行政決策公信力和執(zhí)行力

決策是行政的起點(diǎn)，規(guī)范決策是法治政府建設(shè)的開端，直接關(guān)系法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《意見》指出要提高市縣政府依法決策水平。《綱要》則明確要求全面落實(shí)重大行政決策程序，有效開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依法制定市縣政府重大行政決策事項(xiàng)年度目錄并予以公開。依法決策是建設(shè)法治政府的迫切需要，遵循行政法定決策程序是健全決策機(jī)制、控制決策風(fēng)險(xiǎn)、提高決策質(zhì)量的重大舉措。重大行政決策法定程序包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定［1］，落實(shí)依法決策程序能夠保證決策的科學(xué)性、民主性和公平性。因此，圍繞依法決策程序構(gòu)建法治政府建設(shè)的維度應(yīng)包括強(qiáng)化依法決策意識(shí)、遵循法定權(quán)限和程序進(jìn)行決策，嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策程序，加強(qiáng)行政決策執(zhí)行和評(píng)估等內(nèi)容。

（二）執(zhí)法維度：全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

執(zhí)行是建設(shè)法治政府的核心命題和基本要件。《綱要》和《意見》不約而同地強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)提高依法行政水平，《體系》更是設(shè)立“依法行政制度體系完善”“行政執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范公正嚴(yán)明”和“政府工作人員法治思維和依法執(zhí)政能力全面提高”三個(gè)與行政執(zhí)法相關(guān)的一級(jí)指標(biāo)。鑒于執(zhí)法重要性，該維度應(yīng)著重兩條主線：一是以約束公權(quán)力、保障私權(quán)利為核心的合法性考量，二是以提高政府效能為核心的最佳性考量［2］。前者需要基層政府在實(shí)踐中踐行深化行政執(zhí)法體制改革、完善行政執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、厘清權(quán)責(zé)清單等合法律授權(quán)舉措；后者則重在創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，創(chuàng)造特色執(zhí)法品牌。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)維度：依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件

在突發(fā)事件中，政府行為直接影響政府的權(quán)威和公信力。依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，“地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作”［3］和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中“地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作”［4］。這彰顯出基層政府在突發(fā)事件中的特殊角色。《綱要》特別指出要“堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件”。《體系》也單設(shè)指標(biāo)，要求基層政府完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度，提高突發(fā)事件依法處置能力。

（四）預(yù)防維度：不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義

《綱要》特別提出要“堅(jiān)持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層”。該維度的評(píng)判要側(cè)重?cái)U(kuò)大預(yù)防正面功能，要求基層政府有序推進(jìn)行政裁決工作，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用，加強(qiáng)和規(guī)范行政應(yīng)訴工作。同時(shí)，基層政府還應(yīng)重視社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解，充分運(yùn)用信訪、調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議等多元處理機(jī)制依規(guī)妥善化解矛盾糾紛。

（五）制約和監(jiān)督維度：促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行

監(jiān)督是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。《綱要》要求“對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督全覆蓋、無縫隙”；《體系》則設(shè)立“行政權(quán)力制約監(jiān)督科學(xué)有效”一級(jí)指標(biāo)。基層法治政府建設(shè)要堅(jiān)持監(jiān)督貫徹行政全過程，在政府決策、執(zhí)行、組織等各環(huán)節(jié)都進(jìn)行有效監(jiān)督。基層政府還應(yīng)達(dá)到監(jiān)督主體的廣泛性，建構(gòu)起自律—他律—參與的三維監(jiān)督體系［5］。

（六）技術(shù)維度：全面建設(shè)數(shù)字法治政府

《綱要》《意見》和《體系》均涉及數(shù)字化技術(shù)對(duì)法治政府建設(shè)多領(lǐng)域賦能。基層法治政府建設(shè)要樹立信息技術(shù)多領(lǐng)域融入觀念，在決策領(lǐng)域以信息共享和分析增強(qiáng)決策的科學(xué)性和可行性，在執(zhí)法領(lǐng)域?qū)⒅悄芗夹g(shù)和公共服務(wù)有效整合，在監(jiān)督領(lǐng)域加速推進(jìn)政務(wù)公開流程，特別是通過案例匯總形成全國監(jiān)督執(zhí)法數(shù)據(jù)庫。

二、基層法治政府建設(shè)的主要探索

基層法治政府建設(shè)是系統(tǒng)性工作，不同地域探索蘊(yùn)含著某些共性，本文以M縣法治政府建設(shè)探索為例，剖析基層法治政府建設(shè)的主要探索和現(xiàn)狀。

（一）發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”在基層法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵作用

全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。M縣積極建構(gòu)關(guān)鍵少數(shù)功能發(fā)揮的多維保障。一是重制度建設(shè)。M縣出臺(tái)《M縣貫徹落實(shí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)及法治政府建設(shè)督察反饋意見整改方案》《落實(shí)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉縣級(jí)層面工作責(zé)任清單》等重要文件，落實(shí)法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是重機(jī)制保障。一方面，大力推行法律顧問制度，建立重大行政決策咨詢專家?guī)欤诳h內(nèi)主要黨政機(jī)關(guān)建立法律顧問隊(duì)伍，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；另一方面，形成系統(tǒng)化培訓(xùn)與學(xué)習(xí)保障。M縣采用黨委領(lǐng)導(dǎo)、組織部主管、教育培訓(xùn)聯(lián)席會(huì)成員各負(fù)其責(zé)的多部門聯(lián)動(dòng)方式，有效催動(dòng)學(xué)習(xí)積極性。同時(shí)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部任前法律考試制度，將法律法條列入黨委（組）理論學(xué)習(xí)中心組、政府常務(wù)會(huì)議學(xué)習(xí)內(nèi)容，組織1000余名副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部參加“法治大講堂”、法治培訓(xùn)和法治知識(shí)考試。

（二）發(fā)揮高素質(zhì)人才隊(duì)伍在基層法治政府建設(shè)中的保障作用

高素質(zhì)人才隊(duì)伍為基層法治政府建設(shè)提供人才保障。M縣高度重視人才培養(yǎng)，形成“個(gè)人自學(xué)—集體學(xué)習(xí)—部門匯報(bào)—專題研討”的學(xué)習(xí)模式，對(duì)2023年全縣67名新申領(lǐng)行政執(zhí)法證人員開展公共法律知識(shí)培訓(xùn)考試；組織一線行政人員培訓(xùn)、考試7場(chǎng)，內(nèi)容包括學(xué)習(xí)一規(guī)劃兩綱要、行政人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)的崗位職責(zé)任務(wù)、政策法律規(guī)定和綜合實(shí)踐要求等。針對(duì)年輕干部，援引大量案例和法院判例，開展依法行政專題培訓(xùn)班。M縣還強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法人員的政治意識(shí)，將政治因素當(dāng)作高素質(zhì)人才的判斷標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定法治工作的基本方向。

（三）發(fā)揮信息技術(shù)在基層法治政府建設(shè)中的賦能作用

M縣在基層法治政府建設(shè)探索中善用信息技術(shù)，為法治政府建設(shè)提速提質(zhì)。在監(jiān)督上，重視借移動(dòng)端推進(jìn)政務(wù)信息公開，建設(shè)政府公眾號(hào)“XX發(fā)布”。在執(zhí)法上，借電子信息技術(shù)優(yōu)化工作流程。M縣根據(jù)要求建設(shè)“無證明城市信息核驗(yàn)系統(tǒng)”，打造電子亮證服務(wù)場(chǎng)景，推出“一件事一次辦”主題服務(wù)。通過這些舉措，壓縮辦理環(huán)節(jié)90%以上、減少申報(bào)材料60%以上。在普法方面，建設(shè)公眾號(hào)“XX普法”，M縣司法局還通過直播提高普及法律效果。

（四）發(fā)揮普法教育在基層法治政府建設(shè)中的基礎(chǔ)作用

普法教育是推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基礎(chǔ)工程。M縣認(rèn)真落實(shí)“七五”普法規(guī)劃要求，開展普法活動(dòng)。第一，加強(qiáng)制度建設(shè)。M縣人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于M縣2016-2020年依法治縣規(guī)劃的決議》和《關(guān)于在全縣公民中開展第七個(gè)五年法治宣傳教育的決議》，為順利普法奠定基礎(chǔ)，也成為“八五”普法開展的經(jīng)驗(yàn)。第二，創(chuàng)新普法形式。除了宣傳橫幅、咨詢服務(wù)臺(tái)、現(xiàn)場(chǎng)解答等常規(guī)手段，M縣還根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、地點(diǎn)情況靈活開展普法教育，例如：借年集開展“普法集市慶新年”活動(dòng)，結(jié)合開學(xué)季、國家憲法日等時(shí)間節(jié)點(diǎn)組織法律知識(shí)競(jìng)賽等。

三、基層法治政府建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展

（一）厘清基層法治政府建設(shè)權(quán)力清單與責(zé)任清單

權(quán)力清單與責(zé)任清單二者密不可分。基層法治政府權(quán)力清單的制定須嚴(yán)格按照梳理現(xiàn)有“行政職務(wù)—清理調(diào)整行政職權(quán)—依法依規(guī)審核確認(rèn)—優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行—公開權(quán)力”清單的流程進(jìn)行。依據(jù)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，清單內(nèi)容包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決等。基層政府在遵守上述規(guī)定的同時(shí)須因地制宜，創(chuàng)造更實(shí)用有效的權(quán)力清單。同時(shí)，責(zé)任清單須以有為政府為靶向，即包括“有限”“有所為”“有所不為”的遞進(jìn)層次［6］。按照權(quán)責(zé)一致原則厘清與行政權(quán)力對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，其核心內(nèi)容是明確責(zé)任主體，關(guān)注配套問責(zé)機(jī)制。

（二）增進(jìn)行政執(zhí)法人員法治思維和法治信仰

法治思維是以法律的規(guī)范、原則和精神觀察、分析、解決社會(huì)問題的思維方式，法律信仰是人們對(duì)法的信服和依歸。首先，建立科學(xué)完善的選人用人機(jī)制，將法治思維和法治信仰的有無和強(qiáng)弱作為重要考量。其次，發(fā)揮教育培訓(xùn)活動(dòng)的導(dǎo)向作用。基層法治政府建設(shè)要求全面提高政府工作人員的法治思維，對(duì)應(yīng)的是行政人員培訓(xùn)中的法律知識(shí)和法治意識(shí)，培訓(xùn)活動(dòng)側(cè)重案例講解、情感共鳴，樹立行政執(zhí)法人員的法治信心，通過長期影響增進(jìn)法治信仰。最后，建立常態(tài)化法治道德教育體系，開展動(dòng)態(tài)法治講堂，注重領(lǐng)導(dǎo)干部言傳身教，引導(dǎo)行政執(zhí)法人員樹立正確的政績觀和責(zé)任觀。

（三）推進(jìn)基層政府決策程序規(guī)范化

決策程序的規(guī)范化應(yīng)以《重大行政決策程序暫行條例》為依托，正常決策程序包含公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五個(gè)環(huán)節(jié)，基層政府決策程序的規(guī)范化應(yīng)圍繞五個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力。首先，決策前要公開征求意見。決策要以政府工作人員為主，其他涉及主體為輔，善用聽證會(huì)。其次，尊重專家的專業(yè)意見，作為決策的重要參考。再次，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過輿情跟蹤，重點(diǎn)走訪等方式，靈活運(yùn)用定性定量方法進(jìn)行科學(xué)研判。最后，落實(shí)集體討論決定，確保集體充分表達(dá)意見。此外，還可將決策程序的規(guī)整納入政府工作績效考核，對(duì)決策程序設(shè)置定量標(biāo)準(zhǔn)，記錄留檔，倒逼決策程序規(guī)范化。

（四）強(qiáng)化數(shù)字化對(duì)法治政府建設(shè)的推進(jìn)作用

基層法治政府?dāng)?shù)字化建設(shè)要立足“高效智能”的基本原則，推動(dòng)高新技術(shù)和法治的工具性融合，實(shí)現(xiàn)思維、理論、制度的深度交融。一是構(gòu)建法治政府建設(shè)數(shù)據(jù)庫。將一地乃至全國的法治工作分門別類匯總，構(gòu)建統(tǒng)一信息庫。該信息庫將成為決策的參考。二是推進(jìn)信息開放，實(shí)現(xiàn)信息共享。這有利于打破信息壟斷，實(shí)現(xiàn)信息效用配置最大化，同時(shí)提高監(jiān)督效果。三是技術(shù)工具的運(yùn)用推動(dòng)行政規(guī)范化。數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)用大數(shù)據(jù)模型和算法進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，減少行政中的“人為干擾”，提升行政的規(guī)范性。四是加強(qiáng)精通數(shù)字技術(shù)和法律知識(shí)的復(fù)合型人才隊(duì)伍建設(shè)。與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整選人標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建完整的人才培訓(xùn)體系，發(fā)揮高校教育培訓(xùn)作用等。

參考文獻(xiàn)：

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［6］趙守東，高洪貴.地方政府權(quán)責(zé)清單制度的治理進(jìn)路——以有為政府為分析框架［J］.行政論壇，2021，28（02）：142-146.

作者單位：華南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波