檢察機關機動偵查權的定位與完善進路

袁莉　袁志堯

摘 要：我國刑事訴訟法第19條第2款規定了檢察機關的機動偵查權，但受制于此項權力的實體性適用范圍模糊、程序性啟動條件嚴苛、替代與緩沖方案眾多等因素，實踐中面臨“不會用”“不愿用”和“不好用”的困境。應當認識到，機動偵查權是“法律監督權”與“偵查權”之雙重性質耦合、交織的集合體。以此為前提，應當在觀念引導上兼顧該項權力的謙抑性與能動性，在內部結構上調適其實體與程序條件，在外部支持上優化其決策與保障機制，以切實發揮機動偵查權的應然價值與功效。

關鍵詞：機動偵查權 法律監督 偵查

在我國，機動偵查權作為檢察機關偵查權能的重要組成部分，旨在靈活調整既有的職能管轄分工，祛除刑事立案偵查存在的阻礙，維護司法權威與公正。該項權力的主要法律依據是刑事訴訟法第19條第2款。［1］近年來，最高檢將運用機動偵查權作為重點督辦事項，通過舉辦專題培訓班、編發典型案例等方式，指導各地加強機動偵查案件的辦理力度。2023年，全國檢察機關共辦理機動偵查案件110件176人，案件類型涉及虛假訴訟、敲詐勒索等26個罪名，所有省份均實現機動偵查辦案全覆蓋。［2］可以說，長期處于休眠狀態的機動偵查權已經被初步激活。在上述背景之下，從理論維度深入研究機動偵查權，便成為不可回避的重要議題。有鑒于此，筆者將全面梳理機動偵查權面臨的現實困境，嘗試證成該項權力所蘊含的雙重性質定位，并以此為基礎提出相應的完善進路。

一、檢察機關機動偵查權的現實困境

（一）實體性適用范圍模糊導致不會用

依據刑事訴訟法的規定，啟動機動偵查權需滿足四個條件：第一，案件本來的偵查主體是“公安機關”；第二，機動偵查的對象是“國家機關工作人員”；第三，機動偵查的原因在于“利用職權實施”；第四，機動偵查的案件必須為“重大犯罪案件”。對于第四項要件，由于不同司法解釋或者規范性文件所針對的情形不盡相同，辦案人員難以準確把握“重大犯罪案件”的具體內涵，機動偵查權不會用的問題在所難免。［3］

（二）程序性啟動條件嚴苛導致不愿用

按照刑事訴訟法的規定，啟動機動偵查權必須“經省級以上人民檢察院決定”，這種啟動流程對于保證案件質量、防止權力濫用具有一定的意義，但若基層檢察院欲行使機動偵查權，需逐級報請至省級檢察院，基層、市級和省級的審核把關和審批決定程序還處于探索階段，在自下而上、逐級報請流程中也勢必涉及辦案時間消耗，證據材料隨著時間的流逝變得難以收集，最佳偵查時機延誤等弊端。可以說，機動偵查權的程序性啟動條件顯得有些費時費力，也就不可避免地存在不愿用情況。

（三）替代與緩沖方案眾多導致不好用

實踐中，機動偵查權主要針對兩種案件，即“公安機關不宜偵查的案件”和“公安機關不愿偵查的案件”。在前一類案件中，雖然行為人大多是公安機關工作人員，但是相較于由檢察機關機動偵查此類案件，一些公安機關更傾向于通過系統內部的提級管轄、指定管轄等方式立案偵查。在后一類案件中，相較于直接運用機動偵查權，檢察機關更傾向于根據相關司法解釋展開刑事立案監督，以督促公安機關立案偵查。［4］經由刑事立案監督程序，公安機關始終不予立案的情況十分少見，機動偵查權的適用空間也因此被擠壓。總之，由于各種替代與緩沖方案的存在，機動偵查權顯然不好用。

二、檢察機關機動偵查權的性質定位

機動偵查權之所以面臨上述現實困境，究其根本，在于沒有對此項權力的性質定位形成準確認知，導致刑事立法與司法不能妥善遵循該項權力的運行邏輯，更難以達到預期效果。筆者認為，立足于行權主體的憲法定位與權力運作的基本邏輯，機動偵查權實質上既具有法律監督權性質，也具有偵查權性質。換言之，機動偵查權是法律監督權與偵查權之雙重性質耦合、交織的集合體。

（一）機動偵查權具有法律監督權性質

縱觀刑事訴訟法的修改過程，包括機動偵查權在內的檢察偵查職能，始終服務于檢察機關履行法律監督職能的整體性目標。2018年刑事訴訟法將職務犯罪偵查權整體轉隸出檢察機關，但從立法層面仍然保留了其對于部分案件的偵查權，并進一步調整機動偵查權的實體性適用范圍。從頂層設計的角度觀察，對檢察偵查職能的解構與重構，體現出立法者似乎更愿意塑造一個權力屬性更加純粹、聚焦法律監督職能的新時代檢察機關。

由此觀之，在理解機動偵查權的性質定位時，必須從檢察機關履行法律監督職能這一層面加以把握。首先，要認識到機動偵查權重在監督。立法者將該項權力賦予檢察機關，意味著其行權邏輯與單純的偵查機關有所區別，檢察機關應當將履行法律監督職能作為行使此項權力的根本宗旨，更好體現法律監督的權威與剛性。換言之，檢察機關的憲法定位是國家法律監督機關，而非專門的偵查機關或者調查機關，包括機動偵查權在內的檢察偵查權，其權力運行也需服務于法律監督不能因為行使的是偵查權，就與法律監督割裂，脫離檢察機關的憲法定位。其次，要認識到機動偵查權的謙抑屬性。由公安機關立案管轄大多數刑事案件，屬于刑事訴訟法確立的原則性規定，而檢察機關通過機動偵查權立案管轄部分案件，則是基于法律監督職能的例外情形。因此，機動偵查權只能針對個別案件，而且是公安機關不立案或者不便立案的個別案件，必須遵循刑事訴訟法關于職能管轄的基本原則與分工，以彰顯法律監督本身所具有的謙抑性特征。［5］

（二）機動偵查權具有偵查權性質

偵查活動以收集證據、查明犯罪事實、查獲犯罪嫌疑人為核心目標，一旦犯罪可能發生，偵查主體就必須主動作為，否則就可能喪失偵破犯罪的最佳時機。從機動偵查權的創設意圖來看，其目的就是當原偵查主體消極立案偵查時，由其他國家機關續行偵查職權，以避免犯罪行為對社會公共利益、公民權利等造成更為嚴重的侵害。可以說，雖然檢察機關通過機動偵查與原偵查機關建立起了一種法律監督關系，但此項權力同時也是偵查權的橫向移轉，其目的依舊包含規訓，即懲罰與預防犯罪、維護社會秩序，這一目的并不因行權主體的變化而有所改變。因此，偵查主體雖然變更為檢察機關，但是在具體案件的偵辦過程中，必須合理關照該項權力的偵查權定位，使其與一般偵查權的權限范圍相同，能夠指向具體的人、事、物，并具有限制被追訴人之人身、財產等基本權利的能力，由此才能有效追訴犯罪行為，實現機動偵查權的行權目標。

此外，在以審判為中心的訴訟制度改革語境之下，檢察機關正日益加強對審前程序中案件質量的把控，構建以證據為中心的刑事指控體系。因此，檢察機關必然會在行使機動偵查權時，為其增添更為豐富的法律監督要素，進而實現偵查活動之有效性與法律監督之貫通性的雙重目標，保證審前程序經得起后續審判程序的司法檢驗。

三、檢察機關機動偵查權的完善進路

（一）觀念引導：兼顧機動偵查權的謙抑性與能動性

第一，要注重機動偵查權的謙抑性。基于機動偵查權所具有的法律監督權性質，檢察機關應當認識到此項權力屬于一種例外的、非常態化的行權手段，其并不是為解決某一類案件而保留的，而是從整體層面針對公安機關的刑事立案偵查活動，發揮引而不發、有備無患的兜底性作用，不斷督促其優化辦案程序。

第二，要發揮機動偵查權的能動性。基于機動偵查權所具有的偵查權性質，檢察機關一旦開始運用此項權力辦理具體案件，便應當保持更為積極主動的姿態，對于公安機關不愿立案、不宜立案，以及在是否立案上檢法兩家意見分歧較大的案件，可以適時將其歸入機動偵查范圍當中，充分整合檢察偵查資源，并爭取外部力量協助，彰顯機動偵查權在具體案件偵辦中的能動導向。

（二）內部結構：調適機動偵查權的實體與程序條件

第一，調適機動偵查權的實體條件。一方面，合理劃定“重大犯罪案件”的范圍。從相關司法解釋來看，“重大犯罪案件”雖然沒有統一的標準，但是大多涉及案件類型、刑罰幅度以及社會影響力等方面。因此，在界定“重大犯罪案件”時，可以將社會影響力作為主要標準，以案件類型、刑罰幅度為輔助標準，即以案件是否在本地區具有較大影響作為最主要依據，其余兩項為補充性參考依據，由此方能避免不當擴大案件范圍，體現機動偵查權的謙抑屬性。另一方面，可以適度擴充案件類型。在公安機關工作人員利用職權實施的黑社會性質組織犯罪、走私犯罪、洗錢犯罪等領域適用的基礎上，穩妥探索拓展至信息網絡、金融證券等領域，以及時、精準、能動懲治新型犯罪行為。

第二，調適機動偵查權的程序條件。目前，在仍然堅持由省級以上檢察院享有最終決定權的前提下，可以考慮原則上由設區的市級檢察院統一行使機動偵查權。其一，機動偵查權針對的是“重大犯罪案件”，其通常在本地區具有較大社會影響，由市級檢察院統一辦理，有助于提升辦案人員的重視程度，并集中全市范圍內的檢察偵查資源，高效專業地開展偵查。其二，由市級檢察院行使機動偵查權，可以適當減少檢察系統內部層級報請次數，縮短下級檢察院等待批復的時間，為案件偵查爭取更多有利時間。

（三）外部支持：優化機動偵查權的決策與保障機制

第一，優化機動偵查權的決策協調機制。從刑事訴訟法的規定來看，對于機動偵查案件，是“可以”而非“應當”由檢察機關立案。換言之，公安機關與檢察機關均有權對此類案件立案偵查，呈現為一種偵查職能的權力交疊。事實上，這種現象廣泛存在于諸多大陸法系國家。以法國為例，檢察機關在偵查活動中占據主導地位，擁有調配所有偵查人員與資源的權力，以防止不同主體之間推諉扯皮或者你爭我奪，貽誤案件偵查進展。［6］借鑒同樣的思路，對于公安機關不宜偵查的案件，可以由檢察機關主動承擔協調作用，通過公檢聯合出臺相關規范性文件的方式，獲得此類案件的立案偵查主導權。而對于公安機關不愿偵查的案件，檢察機關應當及時開展立案監督，針對公安機關久偵不決、立案后又撤案等怠于履職的情形，可以直接行使機動偵查權。

第二，優化機動偵查權的外部保障機制。檢察機關并非專門的偵查機關，其所擁有的偵查資源難以與公安機關相提并論，且檢察機關在偵查案件時直接調用公安機關的偵查人員與資源也于法無據。與此同時，2018年刑事訴訟法將檢察機關的技術偵查措施范圍限縮為“利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件”，實質上削弱了檢察機關原本可以采取的技術偵查措施權限。若針對公安機關工作人員利用職權實施的毒品犯罪、金融犯罪等嚴重危害社會秩序犯罪展開機動偵查，檢察機關將無法采用技術偵查措施，這在客觀上并不利于偵查活動的順利展開。為此，可進一步優化機動偵查權的保障機制，促進此項權力的有效行使。一方面，要積極建立與公安機關的數據共享機制。檢察機關應與公安機關加強合作，探索建立跨部門的執法司法大數據共享平臺，充分借助公安機關的數據優勢，打破數據壁壘，加強執法司法數據的銜接共享，為機動偵查提供更為豐富的案件線索資源。另一方面，需要考慮在立法上賦予機動偵查主體采取所有偵查措施的權力。在個案辦理中，機動偵查權實質上與一般偵查權并無二致，故有必要在立法上適當擴大檢察機關的偵查措施權限，以充分體現個案辦理中機動偵查權的能動屬性。

*上海市徐匯區人民檢察院檢察委員會委員、第三檢察部主任、四級高級檢察官［200235］

**華東政法大學［200042］

［1］ 刑事訴訟法第19條第2款規定：“……對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”

［2］ 參見單鴿：《聚焦監督主責主業 檢察偵查和刑事執行檢察該出手時就出手》，《檢察日報》2024年2月6日。

［3］ 例如，2016年頒布的“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第14條第2款規定：“根據犯罪的事實、情節，已經或者可能被判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者案件在本省、自治區、直轄市或者全國范圍內有較大影響的，可以認定為刑法第三百九十條第二款規定的‘重大案件。”2017年頒布的“兩高”《關于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規定》第2條規定：“在省、自治區、直轄市或者全國范圍內具有較大影響，或者犯罪嫌疑人、被告人逃匿境外的，應當認定為刑事訴訟法第二百八十條第一款規定的‘重大。”2020年修正的《公安機關辦理刑事案件程序規定》第208條第2款規定：“……‘其他重大犯罪案件，是指致人重傷、死亡的嚴重危害公共安全犯罪、嚴重侵犯公民人身權利犯罪，以及黑社會性質組織犯罪、嚴重毒品犯罪等重大故意犯罪案件。”

［4］ 根據2019年《人民檢察院刑事訴訟規則》第557條至第564條的規定，檢察機關對公安機關的刑事立案監督包括以下程序：檢察機關認為存在應當立案而不立案情況—進行審查—要求公安機關說明理由—認為理由不成立—經檢察長決定通知立案—公安機關仍不立案—檢察機關發出糾正違法通知書—公安機關仍不糾正—報上一級檢察機關協商同級公安機關處理。

［5］ 參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發展》，《國家檢察官學院學報》2019年第1期。

［6］ 《法國刑事訴訟法典》第68條規定：“共和國檢察官來到現場，即停止司法警察警官對案件的管轄權力。在此場合，共和國檢察官完成本章規定的司法警察的所有行為。共和國檢察官亦可指令所有的司法警察警官繼續進行辦案活動。”參見陳衛東主編：《刑事立案與偵查：外國刑事訴訟法有關規定》（下），中國檢察出版社2017年版，第580頁。