涉農檢察公益訴訟的地方經驗、困境與優化

張海燕　王明才　陳沫冰

摘 要：涉農檢察公益訴訟存在實踐探索與理論研究脫節的現象。山東省壽光市人民檢察院的涉農檢察公益訴訟實踐為制度研究提供了良好樣本，其覆蓋農村生態監督全程、突出農業生產監督重點與構建涉農類案監督機制的實踐經驗值得總結推廣。與此同時，涉農檢察公益訴訟暴露出案件線索來源渠道單一、案件辦理資源供給不足與案件范圍擴展效果有限等現實困境，有必要運用系統化思維，通過多元主體參與、人才科技賦能與內外聯動發力等途徑實現制度優化。

關鍵詞：涉農檢察公益訴訟 “三農”問題 壽光經驗

一、問題的提出

“三農”問題始終關系黨和國家事業發展的全局，近年來，涉農檢察公益訴訟在解決“三農”問題上發揮重要作用。涉農檢察公益訴訟指檢察機關以關涉農村地區公共利益的案件為對象，以檢察建議、支持起訴、督促起訴、直接起訴等方式切實履行公益保護職責，最終形成的包括行政檢察公益訴訟、民事檢察公益訴訟與刑事附帶民事檢察公益訴訟在內的制度集合。

目前，涉農檢察公益訴訟尚屬新生事物，現有研究成果缺乏專門性研討，對于具體檢察實踐的全面檢視尤其罕見，進而造成實踐探索與理論研究脫節。本文擬以山東省壽光市人民檢察院（以下簡稱“壽光市院”）的涉農檢察公益訴訟實踐為例，凝練總結可復制的實踐經驗，全面把握阻礙制度運行的現實困境，并嘗試探索制度優化路徑，以期為強化涉農檢察公益訴訟的制度效能提供智識貢獻。

二、涉農檢察公益訴訟的壽光經驗

壽光市院依托本地區農業農村治理模式，在拓展監督范圍、錨定監督重點、打造監督機制等方面為全國涉農檢察公益訴訟的實踐探索提供了樣板經驗。

（一）因地制宜覆蓋農村生態監督全程

壽光市院充分關注本地區農業發展的上、中、下游產業公益保護事項，以此為核心向周邊領域探索推進，2020-2023年間辦理涉農檢察公益訴訟案件情況如表所示。

一方面，推進涉農檢察公益訴訟制度適用多元化。通過行政公益訴訟、民事公益訴訟與刑事附帶民事公益訴訟等方式為涉農公益提供全方位保障。另一方面，推進案件范圍產業相關化。根據農業發展涉及到的前端產權保護、中端農業生產、后端銷售三大環節，將監督對象充分覆蓋生態環境和自然資源領域、食品藥品安全領域、安全生產領域及其他相關領域。

（二）專項治理突出農業生產監督重點

如何在擴大公益保護范圍的同時實現精準監督是涉農檢察公益訴訟工作開展面臨的一大難題。壽光市院針對涉農公益保護中存在的突出問題和治理短板，以“小專項”為抓手，面向其中普遍性強、關注度高、影響力大的重點問題開展專項行動。如上表所示，壽光市院重點關注生態環境和自然資源領域公益訴訟案件，2020-2023年間，辦理案件55件，有效助力鄉村人居環境的常態化、規范化改善。

（三）協同聯動構建涉農類案監督機制

我國涉農檢察公益訴訟較強的職權主義能動性難以統合主觀訴訟權利救濟與客觀訴訟秩序公益之間的差異性需求，需落實回應型檢察公益訴訟思維［1］，建構協同聯動的類案監督機制。

壽光市院堅持以個案促類案，努力實現辦理一案、治理一片的效果。如在辦理農藥包裝廢棄物污染案件中，關注案件共性問題并批量制發檢察建議，同時推動農業農村局、生態環境局等相關部門出臺《壽光市農藥包裝廢棄物回收處置工作實施方案》，形成類案監督、源頭治理的規模效應。

三、涉農檢察公益訴訟的現實困境

以壽光市院代表所開展的涉農檢察公益訴訟在服務農業農村發展方面進行了諸多探索并取得了良好效果，但在案件線索來源、案件辦理資源、案件擴展范圍等方面仍面臨現實困境。

（一）案件線索來源渠道單一

目前檢察公益訴訟案件的線索收集方式主要有三類：基于刑事案件獲取案件線索、基于自身開展的法律監督發現案件線索以及基于檢舉控告發現案件線索。首先，檢察機關既是公共利益代表，也是“技術性當事人”，訴訟主體、權利主體處于分離狀態［2］，其距離公共利益受侵害事實較遠，問題線索來源受限。其次，在開展法律監督工作中，受兩法銜接平臺信息共享機制不健全的現實掣肘，案件線索極為有限。最后，社會公眾對涉農檢察公益訴訟認知有限，基于檢舉控告而發現的案件線索較少。

（二）案件辦理資源供給不足

長期以來，檢察機關檢察監督的重點聚焦于刑事檢察，對于涉農檢察公益訴訟的資源供給顯著不足。

一方面，涉農檢察公益訴訟的高素質辦案人員供給不足。其一，檢察公益訴訟起步較晚，未能從業務人員能力提升層面實現同步供給。其二，涉農檢察公益訴訟案件涉及多種類型，對辦案人員提出了非法學領域的知識儲備要求，專業知識的欠缺勢必導致辦案能力的不足。另一方面，涉農檢察公益訴訟的辦案經費供給不足。在開展涉農檢察公益訴訟過程中，檢察機關需負擔調查收集證據、鑒定評估等多項費用，辦案成本高昂，客觀上造成檢察機關選擇性辦案的無奈局面。

（三）案件范圍擴展效果有限

目前，涉農檢察公益訴訟案件范圍存在單點集中的結構失衡困境，以生態環境、自然資源及食品安全等傳統類型案件為主，其他領域案件相對較少。

究其原因，主要有以下兩點：其一，涉農檢察公益訴訟受案范圍有限。民事訴訟法、行政訴訟法對檢察機關提起公益訴訟案件范圍采“列舉+等”式規定，受限于對“等”范圍之理解，監督重點聚焦于有法律明文規定且難度相對較小的領域，“等”外領域受案范圍探索力度有待提升。［3］其二，協調對接機制深化不足。檢察公益訴訟既存在行政機關與檢察機關之間的制度性張力，又面臨著法律監督剛性不足的問題，檢察機關在工作開展過程中存在與行政機關、相關組織和個人溝通銜接不暢的問題，案件范圍擴展受阻。

四、涉農檢察公益訴訟的優化路徑

涉農檢察公益訴訟的優化應當以困境破解為核心，秉持系統化思維，促進系統內部完善與外部交流。

（一）多元主體參與拓寬線索來源渠道

保護“三農”利益并非檢察機關一家之事，涉及行政機關、司法機關、相關組織、個人等多元主體，案件線索來源渠道的拓寬需要上述主體的廣泛參與。

1.依靠群眾增加案件來源。一方面，可考慮開展公益訴訟下鄉活動，針對相關案件開展宣講，提升群眾法律意識。另一方面，探索建立農村地區“網格員+公益訴訟”合作配合機制，聘任網格員擔任公益監督員，激發群眾的參與積極性。

2.通過對相關行政機關的常態化監督發現案件來源。檢察機關可以在農業農村相關行政機關常設派駐檢察室、檢察官聯絡室［4］，推動建設互聯互通的信息共享機制，拓寬監督線索來源，通過專題調研、實地走訪等形式支持檢察公益訴訟工作。

（二）人才科技賦能補足資源供給短板

針對辦案資源供給不足之現象，既要重視專門性人才培養，又要運用數字技術為檢察公益訴訟賦能。

1.完善“辦案+培訓+研究”的實戰培訓模式。組織人員定期對各項政策、法律法規等予以講解，梳理辦案過程中遇到的普遍困惑，對涉農疑難問題開展專題研討；加強多元主體聯動，深挖專業辦案能手和業務專家，發揮其引領帶動作用；與行政機關開展聯合業務培訓、雙向交流活動，拓寬辦案視野。

2.檢察公益訴訟部門主動對接檢察技術部門，建立協作機制。涉農檢察公益訴訟的資源供給不足可借助大數據、云計算等數字技術的“信息生產力”尋找替代性解決方案，為案件辦理提供全方位技術支持。在調查收集證據方面，運用無人機航拍取證等技術全面收集案件資料并及時固定證據。在檢驗鑒定方面，運用實驗器材對涉案土壤、水體、污染物等進行鑒定，作為認定侵權事實的證據。在數據分析方面，以數據建模、模型應用為牽引，對調查取證內容進行數據化分析，實現檢察公益訴訟工作的智能化、信息化。

（三）內外聯動促進案件范圍擴展

涉農檢察公益訴訟的案件范圍擴展既要求內部案件受理范圍的拓展延伸，又要求外部協調機制的持續深化，內外聯動方能助力困境破解。

1.拓寬涉農檢察公益訴訟案件受理范圍。除傳統的生態環境與自然資源、農業食品藥品安全及農村安全生產等問題，“三農”領域還涉及占用破壞農用地、違法建設農田、侵占挪用涉農資金等問題，要求檢察機關拓寬對涉農公共利益的理解范圍，延伸涉農檢察公益訴訟的司法保護觸角。

2.深化涉農行政公益訴訟的訴前程序協同機制建設。訴前程序是各方主體進行直接溝通的機制，一定程度上具有司法命令和合同交融的性質。［5］檢察機關應當繼續以府檢聯動機制建設為切入點，完善健全信息共享、情況通報、線索移送、結果反饋等溝通協作機制，督促行政機關主動履職，增強涉農檢察公益訴訟的權威性與制度剛性。

*山東大學交叉法學研究院常務副院長、法學院教授、博士生導師［266237］

**山東省壽光市人民檢察院黨組成員、副檢察長、四級高級檢察官［262700］

***山東大學法學院訴訟法學專業博士研究生［266237］

［1］ 參見鄧煒輝、于福濤：《回應型治理：檢察公益訴訟治理模式的祛魅與重構》，《社會科學家》2021年第8期。

［2］ 參見李成、趙維剛：《困境與突破：行政公益訴訟線索發現機制研究》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2018年第4期。

［3］ 參見楊敬：《全面推進鄉村振興背景下涉農行政公益訴訟現狀檢視及路徑優化——基于全國423份裁判文書的實證研究》，《法律研究》集刊2023年第1卷。

［4］ 參見張春明：《創新派駐檢察監督機制》，《法治日報》2018年12月26日。

［5］ 參見劉藝：《論國家治理體系下的檢察公益訴訟》，《中國法學》2020年第2期。